Последни новини
На този имейл можете да се свързвате с нашия данъчно-правен консултант: consult@defakto.bg
Home / Законът / Юридически барометър: Нестабилно законодателство, хаотични поправки, бягство на правителството от законодателна отговорност

Юридически барометър: Нестабилно законодателство, хаотични поправки, бягство на правителството от законодателна отговорност

Defakto.bg
Проф. Даниел Вълчев представи проучването на Юридически барометър

От влизането им сила важни закони са изменяни и допълвани общо 619 пъти или средно на закон се падат около 39 изменения и допълнения при средна продължителност на действието им 15 години.  По този показател данните бележат абсолютен максимум и  надвишават показателите на досегашните „първенци“ – периодите юли – декември 2015 г. (средно около 34 промени на закон при средна продължителност на действието 17 години) и юли – декември 2016 г. (средно около 29 промени на закон при средна продължителност на действието мужду 13 и 14 години).

Това е само един от множеството изводи и анализи за нестабилност на законодателството в  мащабното изследване на  „Юридически  барометър“, с ръководител проф. Даниел Вълчев,  за състоянието и развитието на правния ред в България  в периода януари – юни 2017 г.  Проучаването обхваща законодателната дейност, анализ на важни закони, конституционния контрол,  ветото на президента, тълкувателните актове на върховните съдилища, синхорназицаията на европейското във вътрешното право и др.

През първото шестмесечие в  „ Държавен вестник” са обнародвани 20 закона от които: 17 закона за изменение и допълнение (ЗИД) и 3 ратификации, покзава проучаванвето.  „Това е най-малкият брой обнародвани закони за едно шестмесечие от началото на изследването”, сочи изследването.  Експретите приемат, че  причината за  по-слабата законодателна активност е предсрочното прекратяване на мандата на 43-то Народно събрание (26 януари 2017 г.), както и времето за конституиране на органите на новото Народно събрание и за избиране на нов Министерски съвет. Сравнението показва, че подобна закономерност е отбелязвана и  през други изследвани шестмесечия, в рамките на които за определено време не е действало Народно събрание и е функционирало служебно правителство.

Любопитен е погледът върху практиката на промени в действащото законодателство.   През първото шестмесечие на 2017 г. само два закона (около 13% от  законите) – Гражданският процесуален кодекс и Законът за движението по пътищата, са изменени и допълнени повече от веднъж (включително с преходните и заключителните разпоредби на други закони).   По различен начин стоят нещата обаче по показателя брой на законите, изменени и допълнени в рамките на два последователни 6-месечни периода.

14 от 16 закона, или 88%, през периода януари – юни 2017 г. са били обект на промяна и през предходното шестмесечие (юли – декември 2016 г.).

По този показател настоящият период е абсолютен рекордьор до момента.  За сравнение обичайно около 1⁄2 от изследваните закони се променят през два последователни 6-месечни периода.  Единственото спадане под 50% по този показател е отбеляза но през втората половина на 2014 г., показва изследването.

При събиране на броя изменения и допълнения през последните два 6-месечни периода (януари – юни 2017 г. и юли – декември 2016 г.) се оказва, че законите с най-много изменения и допълнения са: Законът за движението по пътищата – със 7 изменения и допълнения; Кодексът за застраховането и Законът за акцизите и данъчните складове. А обстоятелството,  че през 2015 г. бе приет изцяло нов Кодекс за застраховането,  позицията му сред лидерите по най-много промени за 1 година обосновава отрицателната оценка за работата по планирането и изготвянето му още на ниво законопроект, категорични са юристите.

Измененията и допълненията в Закона за движението по пътищата са част от опитите на законодателя да засили контрола по пътищата и да бъде намален броят пътнотранспортните произшествия.  Но в  преследване на тази цел от 2005 г. досега Законът за движението по пътищата е изменен и допълнен 59 пъти, а до края на месец юни 2017 г. в Народното събрание има внесени още 3 законопроекта.

Този факт говори красноречиво по-скоро за лутането на законодателя между различните законодателни разрешения, отколкото за устойчивост на усилията за постигане на законова цел”, анализира екипът.

Промени с преходните разпоредби

С преходните и заключителни разпоредби на приетите 17 ЗИД се предвиждат изменения и допълнения в 25 други закона, като по този начин изследваният период се нарежда на първо място по най-малък брой закони, изменени чрез преходни и заключителни разпоредби.   Средно с преходните и заключителните разпоредби на един закон се изменят между 1 и 2 други закона, което е значително по-малко в сравнение с периодите юли – декември 2016 г., когато с преходните и заключителни разпоредби на един закон се изменят средно между 3 и 4 други закона, януари – юни 2016 г. – средно 2 закона, юли – декември 2015 г. – средно 4 закона.

Отклонението от утвърдилата се в 43-то НС практиката голям брой закони да се изменят с преходните и заключителни разпоредби на друг закон, следва да се оцени положително, но като се държи сметка за малкия общ брой приети закони и ниската законодателна активност през разглеждания период.

Общият брой на изменените и допълнени от януари до юни 2017 г. закони – както непосредствено със съответните ЗИД, така и чрез техните преходни и заключителни разпоредби, е 41. Тоест 1 закон изменя и  допълва средно между 2 и 3 други закона, което е под установените средни стойности, а именно всеки закон да изменя и допълва средно между 3 и 5 закона.

През  настоящия период Законът за изменение и допълнение на Закона за устройство на територията предвижда най-много промени в други закони – 6, следван от Закона за изменение и допълнение на Закона за опазване на околната среда с 5.

Бягство на правителството от законодателна отговорност

Интересно е да се отбележи, че в началото на действието на 44-то Народно събрание се забелязва тенденция мащабни законопроекти, предвиждащи значителни промени в закони, които уреждат важни обществени отношения, да се внасят от народни представители, вместо от Министерския съвет.

„Макар че през първото полугодие на 2017 г. е внесен най-малък брой законопроекти в рамките на едно шестмесечие за всички изследвани периоди, може да бъде направено важно обобщение за първите седмици от работата на 44-то Народно събрание.  Отбелязва се висока активност на народните представителипри внасянето на законопроекти – 87% от всички законопроекти, внесени от конституирането на 44-то Народно събрание до края на месец юни, са на народни представители..“

От една страна, по този начин се избягва  общественото обсъждане на съответния законопроект. От друга – остава неясно кой носи отговорността за тези важни и тежки реформи, след като Министерският съвет не застава зад тях като вносител. Без да се омаловажава ролята на народните представители като носители на законодателна инициатива, този подход подлежи на критика, когато става дума за закони, които „обличат” политиките на правителството.

Именно поради тази причина Министерският съвет трябва да носи отговорност за съществените (основни) реформи, които се осъществяват по време на управлението му. Тази теза може да бъде подкрепена с примери на важни законопроекти, внесени от народни представители, а именно – Законопроект за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс, Законопроект за изменение и допълнение на Законопроект Гражданския процесуален кодекс, Законопроект за концесиите,  Законопроект за изменение и допълнение на Закона за публичното предлагане на ценни книжа.

Началото на мандата на 44-то Народно събрание би могло да се охарактеризира и с друг любопитен подход в работата му – да се внасят   спорни предложения за законови промени, пораждащи широк обществен дебат, които биват оттеглени или отхвърлени при гласуването на законопроекта на второ четене. В същото време, останали извън фокуса на общественото внимание, се приемат не по-малко дискусионни норми, на които обаче се акцентира едва след като законопроектът е вече приет.

Такъв например беше случаят с проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт. Докато основната обществена енергия беше насочена срещу предложението за ограничаване на финансирането на професионалните сдружения на магистратите от чужди донори (което впоследствие беше оттеглено), не по-малко спорното предложение изборните членове на на Висшия съдебен съвет след изтичане на мандата им да се възстановяват на длъжността, заемана преди избора, или по техен избор на равна по степен длъжност в органите на съдебната власт (т. нар. „кариерен бонус“), като времето, през което са били членове на Висшия съдебен съвет, се зачита за магистратски стаж по чл. 164, ал. 1 – 7 от ЗСВ, беше прието от народните представители.

Подобен подход следва да бъде силно критикуван и екипът на Юридически барометър ще следи дали той ще се използва често в практиката на 44-то Народно събрание, е изводът на изследването.

Хаос от подзаконови актове

Често пъти законодателната намеса, вместо да допринася за усъвършенстване на нормативната уредба, води до хаос и неяснота. Продължават да се предвиждат голям брой основания за издаване на подзаконови нормативни актове, много са и законите, чиито разпоредби се доразвиват не само от правилник за прилагане, но и от голям брой други подзаконови нормативни актове, е друг извод на ЮБ.

Това „обрастване“ на закона от огромен брой подзаконови нормативни актове поставя и друг въпрос. Независимо че по същността си би трябвало да бъдат уредени на законово ниво, Народното събрание често оставя в ръцете на изпълнителната власт уреждането на въпроси, било защото не разполага с достатъчно експертни познания по тях, било защото не може да бъде събрана достатъчна подкрепа, било защото вносителят няма готовност да предложи решение и да го облече във формата на правни норми.

Необосновано често се използва възможността за влизане в сила на закона от деня на обнародването му в „Държавен вестник“.  „Прекомерното използване на тази възможност отнема правото на адресатите на правните норми да се запознаят с окончателния вариант на съответната промяна, преди те  да започнат да пораждат правни последици в съответната правна сфера“, посочват изследователите .  На фона на рекордния среден престой на законопроектите в Народното събрание отчетеният процент на законите, за които не се спазва правилото за влизане в сила 3 дни след обнародването им в  Държавен вестник, е много висок, въпреки лекото подобрение през последните изследвани периоди, казват те.

Макар да не е налице пълна съпоставимост на данните поради по-малкия брой обнародвани закони, съществува достатъчно основание за затвърждаване на извода за нестабилност на законодателството в България, заключават  експертите.

Калпави закони превръщат върховните  съдилища във „вторичен законодател“

Тълкувателните актове на ВКС и ВАС винаги са били обект на особен интерес както за правната теория, така и за практиката. Това е така, защото установяването на правилна и безпротиворечива съдебна практика е от решаващо значение  за точното и еднакво прилагане на закона и предвидимост на правораздаването като абсолютни предпоставки за добре функционираща съдебна система, посочват експертите. Според тях  интензивността на  тълкувателната дейност на върховните съдилища,  е  индикатор за състоянието на нормативната уредба и способността й безпротиворечиво да регулира обществените отношения.  Големият брой тълкувателни актове, разбира се, са и свидетелство за качеството на българското законодателство, а „изправянето“ на пороците им  чрез тълкувателните актове на практика  превръщат върховните  съдилища във  „вторичен законодател“.

Юридически барометър отбелязва засилената  тълкувателната дейност на ВАС.  „Докато той обичайно постановява по средно 3-4 тълкувателни акта годишно,само през изследвания 6-месечен период ВАС се е произнесъл с 6 тълкувателни решения (колкото е постановил и ВКС)“.  Като най-активен в исканията за тълкуване екипът на ЮБ посочва председателят на Върховния  касационен съд (Лозан Панов б.р.).  “ През анализирания период той отново е направил най-много искания за издаване на тълкувателни актове. От всички тълкувателни актове, постановени през периода 2005 – 2017 г., 97 (от общо 181) са по искане на председателя на ВКС – повече, отколкото са исканията на всички останали субекти, взети заедно“, е друг извод на прочуването.

Прокурор Иванка Которова

Изследването е публикувано в 15 – ия брой на „Юридически барометър“. В него ще бъде намерена и темата за създаването на Европейската прокуратура.

Гост на броя е  прокурор от Върховната касационна прокуратура. Тя е и заместник на националния представител на България в Евроюст, контактна точка в Европейската съдебна мрежа и в Европейската мрежа за конфискация на активи, придобити от престъпна дейност.
Консултант по темата за Европейската прокуратура е проф. Пламен Панайотов, който ръководи катедрата „Наказателноправни науки“ в Юридическия факултет на Софийския университет „Св. Климент Охридски“.

About De Fakto

Вижте също

Съветът за съдебна реформа: Против „бонусите“ в спецправосъдието, за съдебна защита на отстранените магистрати

Министър Цецка Цачева с мандат да представи становищата в пленарна зала Няма нужда от специални …

Кадрова драма във ВКС – уви, председателят притиска заместник да даде оставка

Върховният касационен съд е разбунен от ръководно-кадрова драма. Страстите са за  ръководителя на Гражданската колегия, …

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *