Последни новини
Home / Актуално / Венецианската комисия: Без промени в Конституцията или тълкуване на КС, фигурата на „независимия“ прокурор, е обречена (автентично становище)

Венецианската комисия: Без промени в Конституцията или тълкуване на КС, фигурата на „независимия“ прокурор, е обречена (автентично становище)

Defakto.bg

Министерството на правосъдието късно във вторник публикува документите, свързани със становището на Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианската комисия) по  стария проект „Кирилов“  за промени на  Наказателно-процесуалния кодекс, който предвиждаше отговорност в „пакет“ на председателите на върховните съдилища и главния прокурор.

Публикуваме част от автентичното становище на комисията най-вече в онази част, която засяга въвеждането на  фигурата на „независимия“ прокурор, обявена от правителството в събота. Изглежда много вероятно правителството да е одобрило  проекта на извънредно заседание без да се е запознало с финалното становище на  Венецианската комисия.  Кабинетът предложи прокурорът който ще разследва независимо главния  да е  завеждащ отдел „Инспекторат “ във ВКП и обяви, че промени в конституцията не са необходими.   Това обаче е невъзможно, казва Венецианскта комисия,  която пък  вероятно не е виждала последния проект на кабинета.

От  становище на експeртите  обаче, става ясно, че въвеждането на „независим“ прокурор, който да разследва главния,   може да стане или  чрез специално тълкувателно решение на  Конституционния съд или чрез промени  в Конституцията.  „Цялото това обсъждане (дали да се създаде независим прокурор/следовател) ще бъде безполезно, ако фигурата на „независимия следовател“, неподчинена на главния прокурор, е невъзможна в конституционно отношение, поне както е сега в действащата конституция“, казва  комисията.

 Изрично Венецианската комисия посочва, че  инициативата за започване на разследване на главния прокурор не бива да идва от свързаните с него членове на Висшия съдебен съвет , а правителството прие точно обратното – това  да става  по инициатива на членове от прокурорската колегия във ВСС.  Венецианската комисия коментира и статута на главния инспектор и директората на Националното следствие, които са били сред обсъжданите фигури за независимо разследване на главния прокурор на по-ранен етап.

Комисията обръща внимание и на друг особено значим въпрос – за състава на ВСС. Според комисията, съдиите избрани от техните колеги, трябва да представляват най-малко половината от членовете на Съдийската колегия.  „Що се отнася до Прокурорската колегия, важно е да се гарантира неговият плуралистичен състав състав , посочва Венецианскота комисия -„Избраните от Народното събрание членове не трябва да имат прокурорски опит, а трябва да представляват други професии и в закона трябва да се направи промяна в този смисъл„.

Цялото становище и документи тук 

Кой може да е „независим прокурор“ в българската система?

Има добри аргументи в полза на идеята за „независим прокурор“. В Становището от 2017 г., когато се обсъжда механизмът за отстраняване от длъжност на главния прокурор, съгласно член 129, параграф 3, стр. 5 от Конституцията, Венецианската комисия подчерта, че зависи от българския законодател да разработви подходящи процедури, които да гарантират отчетността на главния прокурор. Като каза това, Венецианската комисия все пак очерта някои основни характеристики на такава процедура. Тя препоръча всяко разследване, насочено към главния прокурор, да се провежда от лице или орган, независим от главния прокурор.

Това  лице или орган трябва да има свой собствен капацитет за установяване на факти и прокурорските членове на ВСС не трябва да имат блокиращата сила в процеса на такова разследване.

 

Според мнението на Венецианската комисия притесненията на ЕСПЧ в решението по делото Колеви ще бъдат разгледани, ако делата, свързани с главния прокурор, се оттеглят от юрисдикцията на обикновените следователи и прокурори, подчинени на главния прокурор, и ако са поверени на орган или длъжностно лице, което не получава указания от главния прокурор, което не дължи назначаването си на главния прокурор и чиято по-нататъшна кариера не зависи дори в дългосрочен план от главния прокурор (като края на кариерата или дори пенсионираните прокурори или съдии).

Цялото това обсъждане обаче ще бъде безполезно, ако фигурата на „независим следовател“, неподчинена на главния прокурор, е конституционно невъзможна, поне съгласно действащата Конституцията.

Член 127 от Конституцията изброява правомощията на прокуратурата: ръководи разследванията, повдига обвинения срещу извършители на престъпления, поддържа обвинения в съдилища и др. Член 126, параграф 2 от Конституцията гласи, че главният прокурор „упражнява надзор по отношение на законността“ от работата на всички прокурори. Може да се направи изводът, че прокурорите имат монопол върху всички наказателни разследвания и че всички прокурори трябва да бъдат подчинени на главния прокурор, който наблюдава законността на техните действия.

Ако Конституцията се тълкува по този начин, фигурата на „независим“ прокурор става невъзможна без някои изменения в Конституцията.

Въпреки това е възможен и по-гъвкав подход към тълкуването на „прокурорския монопол“. На първо място, НПК предвижда съдебен контрол за законосъобразност на някои действия на прокуратурата, което на пръв поглед не нарушава „монопола“ и не повдига никакъв конституционен въпрос. Второ и по-важното е, че Конституцията трябва да се тълкува в светлината на общоприети принципи, един от тях е nemo judex in causa sua, никой не може да бъде съдия по неговия собствен случай.  Трудно е да си представим, че българският конституционен ред по някакъв начин не отговаря на този принцип, дори и да не е формулиран в Конституцията.

 

Казвайки, че главният прокурор има изключителното право да провежда наказателно преследване срещу всички в страната, включително себе си, или да контролира такова преследване, фактически означава, че този служител не може да бъде подведен под отговорност за своите престъпни деяния. Всъщност някои конституционни органи (като Парламент, Конституционен съд или монархията в някои страни) често са обект на политическа отчетност, а не на юридическа отчетност. Спорно е обаче дали главният прокурор в България принадлежи към тази специална категория длъжностни лица и във всеки случай решението по делото Колеви говори за правната отчетност на главния прокурор.

 

Няма съмнение, че конституционният мандат на главния прокурор и на прокуратурата трябва да се спазва. Трябва да е невъзможно да се създаде паралелна институция, която да поеме важна част от прокурорските функции, които сега принадлежат на прокуратурата, ръководена от главния прокурор. Подобна реформа със сигурност ще се нуждае от изменение на Конституцията – дори евентуално изменение от Великото народно събрание.[1] Въпреки това, според мнението на Венецианската комисия, Конституцията може да се тълкува като оставяне на пространство за някакъв ad hoc механизъм, приложим в тези редки и маргинални случаи, когато ще има нужда за привличане на главния прокурор или някой, тясно свързан с главния прокурор, под наказателна отговорност. Оттеглянето на тази категория дела от юрисдикцията на главния прокурор не нарушава същността на неговия конституционен мандат.

 

Накратко, идеята за независим прокурор може да бъде приложена на практика само, ако Конституционният съд на България приеме, че монополът на прокуратурата, ръководена от главния прокурор, върху публичните обвинения не е абсолютен и могат да се направят някои изключения от това общо правило за предотвратяване на конфликт на интереси, без да се налагат изменения в Конституцията.

В този случай независимият прокурор може да бъде избран чрез съществуващите конституционни структури и процедури. Конституционността на тези решения може да бъде изпитана чрез процедура на тълкуване на Конституцията, спомената в § 12 по-горе.

 

Както беше отбелязано по-горе, двама съществуващи длъжностни лица бяха посочени като кандидати за ролята на „независим прокурор“ в такива случаи – главният инспектор и директорът на НСлС. Що се отнася до главния инспектор (ГИ), той/тя получава мандат от Народното събрание и по този начин е независим от главния прокурор (вж. член 132а от Конституцията). Функциите на ГИ обаче са определени от Конституцията и не включват наказателни разследвания, а по-скоро се отнасят до дисциплинарната област. Предоставянето на ГИ правомощията за разследване спрямо главния прокурор може да изисква промяна на Конституцията. По същия начин ГИ ще трябва да получи всички функции на прокурор, което също може да изисква изменение на Конституцията.

 

Директорът на НСлС се избира с 8 гласа на членовете на Прокурорската колегия при номинация, която може да дойде от главния прокурор (вж. член 174, параграф 1 от ЗСВ). Осовобождаването на директора също се решава от Висшия съдебен съвет (вж. Член 175, параграф 6). Разбира се, че макар директорът да е заместник-главния прокурор служебно[2], неговият мандат е по-силен от този на други заместници. Въпреки това директорът остава институционално свързан с главния прокурор, чрез

прокурорската колегия, където главният прокурор играе решаваща роля. Освен това, както е обяснено на докладчиците в София, като следовател, директорът е процедурно подчинен на контролиращите прокурори и чрез тях – на главния прокурор.  Превръщането на директорът в истински независима фигура ще изисква изменения в метода на неговото назначаване, отчетност и най-важното, като му предоставя прокурорски функции и оттегля решенията си от всякакъв процесуален надзор от „обикновени“ прокурори. Трябва да е възможно да се промени начина на назначаване на директора, за да стане той по-независим от главния прокурор, без да се променя Конституцията. На докладчиците беше обяснено, че преди 2009 г. следствената служба се радваше на по-висока степен на административна независимост от прокуратурата, докато конституционната рамка остава същата.[1] По този начин теоретично трябва да бъде възможна и реверсивна реформа, която да даде на директора по-независим статут. Що се отнася до предоставянето на прокурорски функции stricto sensu на директора, това може да изисква изменение на Конституцията, ако концепцията на прокурорския монопол се тълкува стриктно.

 

Последният модел, обсъждан на заседанията в София, се състоеше в създаването на длъжност на ad hoc специален прокурор – или дори резервен списък на ad hoc прокурори – който би могъл да встъпи в длъжност и да поеме прокурорски функции в случаите, когато главният прокурор може да бъде замесен.

Списъкът на такива ad hoc прокурори може да бъде одобрен от ВСС от пенсионирани (или в края на кариерата си) прокурори, следователи и съдии и след това да бъде съставен чрез жребий, когато дойде време и ВСС получи информация относно случая с участието на главния прокурор. Възможни са и други модели за номиниране на ad hoc прокурори, но е важно да се гарантира, че членовете на ВСС от прокуратурата не играят решаваща роля при тяхното назначаване. Комисията повтаря в тази връзка предишната си препоръка относно настоящия състав на Прокуроската колегия на ВСС (вж. прараграф 27 по-горе). В допълнение ще бъде важно да се гарантира, че след прекратяването на мандата им такива ad hoc прокурори няма нужда да се връщат към системата на прокуратурата и да станат подчинени на главния прокурор. Отново въвеждането на този модел на законодателно ниво би изисквало по-гъвкаво тълкуване на монопола на „прокурорите“, както беше обсъдено по-горе.

Заключение

 

В случая Колеви Европейският съд по правата на човека установи сериозен недостатък в българската наказателноправна система: фактическа невъзможност за разследване на дело срещу главния прокурор. За да се справят с този въпрос, българските власти разработиха механизъм, който позволява да се отстранят трима висши магистрати (главния прокурор и председателите на двете върховни съдилища) и да се започне разследване срещу тях. Според тях този механизъм ще подобри отчетността на тези длъжностни лица.

Това предложение беше широко обсъдено в България; Венецианската комисия приветства решимостта на българските власти да разрешат проблема, идентифициран в Колеви, и откритостта на властите за сериозен и приобщаващ диалог с всички партньори и заинтересовани страни.

По отношение на съдържанието на предложението обаче съществува голям риск предложеният механизъм да не успее да постигне посочените цели, поради позицията на главния прокурор в прокуратурата и неговото/нейното важно влияние в рамките на ВСС. По този начин, за да вземе решение за отстраняването на главния прокурор, Пленумът на ВСС ще трябва да разчита по същество на информацията, получена от следователите и прокурорите, които са подчинени на главния прокурор. Предвид състава на Прокурорската колегия, ще бъде трудно да се намерят трима членове, които желаят да внесат предложение за отстраняване, и седемнайсет членове да гласуват за него. По този начин, въпреки че отстраняването на главния прокурор изглежда разумно решение на теория, то може да не работи на практика.

 

Освен това механизмът за отстраняване е разширен към председателите на двете върховни съдилища. Това не се изисква от ЕСПЧ и е опасно за съдебната независимост. Отстраняването на висши съдии от Пленума, където съдиите са в нетно малцинство, противоречи на европейските стандарти и не се изисква от текста или логиката на българската Конституция. Венецианската комисия призовава българските власти тази част от предложението да отпадне.

Що се отнася до отстраняването на главния прокурор, има няколко начина този механизъм да се направи донякъде по-ефективен. Например законодателството може да предвиди задължение на разследващите/прокурорите да докладват случаи, които засягат главния прокурор, пред ВСС, да задължат главния прокурор да се въздържа от даване на инструкции в такива случаи, при условие че членовете на ВСС, които не са свързани с обвинението, могат да инициират отстраняване и да се понижи прага на мнозинството, необходимо за вземане на решение за отстраняване на главния прокурор. Въпреки това, дори при тези изменения, механизмът за отстраняване рискува да бъде недостатъчен, за да гарантира независимостта на разследването, насочено към главния прокурор. И така, трябва да се проучат други решения. Тези решения могат да включват въвеждане на възможност за съдебен контрол върху отказите за образуване наказателно разследване или възлагане на наказателни преписки на някакъв „независим прокурор“. Някои от тези реформи може да изискват изменения в Конституцията, освен ако Конституционният съд не даде по-гъвкаво тълкуване на понятието прокурорски монопол.

И накрая, предишните препоръки на Венецианската комисия остават валидни.

По-специално „съдиите, избрани от техните колеги, трябва да представляват най-малко половината от членовете на Съдийската колегия на [ВСС]“. „Съдийската колегия може да получи част от правомощията на Пленума по отношение на съдиите (по-специално властта да назначи/отстрани председателите на двете върховни съдилища); като алтернатива тези решения могат да бъдат взети с „двойно мнозинство“ от членовете, избраните от съдии, и всички членове на ВСС]“ (вж. параграф 112 от Становището от 2017 г.) Що се отнася до Прокурорската колегия, важно е да се гарантира неговият плуралистичен състав състав: избраните от Народното събрание членове не трябва да имат прокурорски опит, а трябва да представляват други професии и в закона трябва да се направи промяна в този смисъл.

Изпълнението на тези препоръки ще намали влиянието на главния прокурор в рамките на българското магистратура и може да подобри ситуацията при независими разследвания. Без тези по-общи промени изменения в процедурата по разследване като тези, описани по-горе, рискуват да имат само ограничен ефект.

По-общо Венецианската комисия подчертава, че проблемът, идентифициран в Колеви, не може да бъде решен с едно единствено изменение, а по-скоро ще изисква комбинация от институционални промени, нови процедурни и материални правила и еволюция на професионалния етос и политическата култура. Венецианската комисия насърчава българските власти да продължат сътрудничеството си с Комитета на министрите и остава на разположение на властите за допълнителна помощ по този въпрос.

[1] В същото време прокуратурата винаги запазва силата на процесуалния надзор по време на разследването на конкретни случаи.

[1] Вж. Решение № 8 от 1 септември 2005 г. по дело № 7/2005 от Конституционния съд на България.

[2] Член 150, параграф 1 от ЗСВ.

About De Fakto

Проверете също

12 кадровици: Без бонуси няма реформи!

Предложените от депутати от управляващата коалиция плюс ДПС нови кариерни и финансови бонуси за съдебните …

Вадим удостоверения навсякъде в страната, независимо от адреса ни

Изключение е удостоверението за наследници Всяка община, район или кметство ще издават поисканите удостоверения от …

Един коментар

  1. Личи си почеркът на Филип Димитров. Елегантна, задълбочена аргументация, коректен прочит на статуквото и предлаганите промени.

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *

Този сайт използва Akismet за намаляване на спама. Научете как се обработват данните ви за коментари.