Последни новини
Home / Законът / Не пипайте Закона за достъп до обществена информация!

Не пипайте Закона за достъп до обществена информация!

Defakto.bg

Становище на Програма „Достъп до информация“ по проект на управляващите

Пореден проект за законови промени може да мине „на пръсти“ през пленарна зала, засенчен от извънредното положение и проблемите, свързани с него.  И, тихомълком, да бъдат ревизирани основни права. За това предупреждават в становище до НС и Цвета Караянчева от Програма „Достъп до информация“ (ПДИ).

Менда Стоянова

На 5 март група депутати от ГЕРБ начело с Менда Стоянова са внесли проект за изменение и допълнение на Закона за акцизите и данъчните складове, с преходните разпоредби на който обаче се изменя и Законът за достъп до обществена информация. На пръв поглед поправките изглеждат „невинни“, но далеч не е така, категорични са от ПДИ.

В становище, изпратено до НС, до председателката на парламента Цвета Караянчева и до Менда Стоянова (която оглавява комисията по бюджет и финанси), от програмата сочат правни аргументи срещу измененията, свързани с достъпа по информация, и настояват те да не бъдат приемани. Още повече, че проектът – засега – е разпределен само на Комисията по бюджет и финанси, чиято председателка е сред вносителите му.

Публикуваме становището на Програма „Достъп до информация“ със съкращения.

Не променяйте Закона за достъп до обществена информация!

Уважаема госпожо Караянчева,
Уважаема госпожо Стоянова,

Шефът на правния екип на ПДИ Александър Кашъмов и изпълнителният директор Гергана Жулева

На 05 март 2020 г. група народни представители са внесли проект за изменение и допълнение на Закона за акцизите и данъчните складове, с разпоредбата на § 5 от който, чрез създаване на нови преходни и заключителни разпоредби, са изменени две разпоредби от Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ). Основното изменение, което се предлага с § 5 от законопроекта, е свързано с разпоредбата на чл.20, ал.2 от ЗДОИ, като се предвижда отмяна на правомощието на министъра на финансите да определя нормативите за заплащане на разходите за предоставяне на достъп до обществена информация. Сегашната редакция на нормата съществува от приемането на закона през 2000 г.
Според мотивите на вносителите, в частта относно изменението на ЗДОИ, „Делегирането на един орган – министърът на финансите, да определя общи нормативи за разходите по предоставяне на обществена информация от различни организации, крие обективен риск за стриктното спазване на посоченото законово изискване“.
Във връзка с внесения законопроект имаме някои общи и конкретни бележки.
I. Общи бележки
Принцип на прозрачност на законодателния процес
1.1. Конституционна гаранция за прозрачността на законодателната дейност
Законодателният процес е дейност от съществено значение за демократичното общество и въобще за обществения живот във всяка държава, тъй като в неговите рамки се създават правилата, които са валидни за всички граждани и участници в този живот. Поради това прозрачността на този процес е неразривна част от неговата природа.
В Решение № 4 от 26 март 2012 г. по к.д . № 14/2011 г. на Конституционния съд се
подчертава, че:
Правото на информация на отделните граждани е изключително важно, за да могат те да осъществяват информиран избор.
Тоест, информираността на гражданите се разбира като съществено условие за упражняването на тяхното право на избор, чрез което се излъчват същите тези представители, прозрачността на чиято дейност е възведена в конституционен принцип.
Информираният избор е от ключово значение тъкмо по отношение на законодателната власт в демократичната държава, тъй като измежду трите власти единствено тя се конституира на основата на преки избори. Това означава, че нейната дейност подлежи на възможно най-пълна прозрачност, особено що се отнася до основния й предмет, свързан със законодателната инициатива и законодателството.
От друга страна, самото понятие за правова и демократична държава предполага, че проектите на закони са публично достъпни на предварителен етап и заинтересованите могат да вземат участие в обсъждането им. В преамбюла на Конституцията нейните
създатели са изразили „своята решимост да създадат демократична, правова и социална държава“. Връзката между тези понятия и изискването за прозрачност е изяснена и в становището на конституционния съдия Красимир Влахов към Решение на
Конституционния съд № 1 от 4 февруари 2020 г. по к.д. № 17/2018 г., в което по повод приемането на закони „на тъмно“ е ясно заявено:
В обобщение: закон, който е приет при незачитане на установената от самия
законодател процедура, обезпечаваща качеството и прозрачността на
законодателния процес, е несъответен на идеята за държава, управлявана именно от
закона, поради което такъв акт е несъвместим с Конституцията на Република
България.
1.2. Законодателна уредба на прозрачността на законодателния процес
На законово ниво посочените конституционни положения са развити чрез разпоредбите на Закона за нормативните актове (ЗНА). С допълнение на нов чл.2а към ЗНА през 2003 г. за пръв път бе въведено на законово ниво задължение за уведомяване
на лицата, за които възникват задължения или ограничения, за изготвянето на проект за нормативен акт, като им се предостави период от един месец за представяне на предложения и възражения. През 2007 г. в ЗНА бе приета нова Глава трета, Изработване на проекти за нормативни актове, в чиито разпоредби бяха изрично въведени принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост и откритост при
изработването на такива правни документи.
Бе създадено изрично задължение за предварително публикуване на текста на всеки проект със съпътстващите го мотиви и предварителна оценка на въздействието. Според редакцията на ЗНА от 2016 г., срокът за общественото обсъждане (консултации) със заинтересованите е не по-малък от 30 дни.
По същото време е приета и разпоредба, според която компетентната институция не следва да обсъжда проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, и предварителна оценка на въздействието.

Следва да се отбележи, че прозрачността съгласно ЗНА е по-широко определена, а не се отнася само до процеса на създаване на закони. Тя се отнася до всеки нормотворчески процес, включително до изготвянето на подзаконовите актове, издавани от изпълнителната власт и общинските съвети.
Върховният административен съд е приел в практиката си, че посочените разпоредби от ЗНА трябва да бъдат спазвани стриктно. Тяхното неспазване не просто е нарушение, но и води до цялостна отмяна на приет подзаконов нормативен акт.
А развитото тълкуване на Върховния административен съд по отношение на прозрачността на цялата информация, свързана със
законодателния процес, е в съответствие и с разбирането и на Съда на Европейския съюз по този въпрос.

Прозрачност на законодателния процес при извънредно положение
С приетия и обнародван на 24 март 2020 г. Закон за за мерките и действията по време на извънредното положение бяха предприети на законово ниво стъпки за справяне с предизвикателствата в условията на пандемия. Сред тях обаче не фигурират изменения в Закона за нормативните актове, или изменения, които по някакъв начин да променят степента на прозрачност и на обществено участие в процеса
на приемане на нормативни актове. Това е правилно решение, тъй като в извънредна ситуация правото на хората на информация и ценността на участието на заинтересованите в процеса на вземането на засягащите ги решения придобиват още
по-голямо значение. Изменения и допълнения в режима на прозрачност на нормотворческия процес не бяха предприети и при изменението и допълнението на този закон, обнародвани на 9 април 2020 г.
Извод: Внасянето на законопроект за изменение на закон чрез изменение и
допълнение в друг закон по начало е непрозрачна практика, която не следва да се
поощрява. Всяка подобна законодателна инициатива заплашва да ограничи
прозрачността на законодателния процес, доколкото много от заинтересованите въобще
няма да научат за предприемането й. Само в случаи на крайна неотложност, каквато
при законодателния процес би съществувала само в крайно изключителни и
практически много редки ситуации, при ясна обосновка, би могло да се допусне
подобен подход. При всички положения тя би трябвало да бъде съпроводена с пълната
публичност, която е предвидена по отношение на достъпността и обсъждането на
законопроекти със заинтересованите. Смятаме, че в случая е допуснато нарушение чрез
непрозрачно внасяне на законопроекта.

За предложените изменения
Както е известно, основните права на човека се подразделят на такива, които имат характера на свободи и такива, които имат по-скоро характера на права. Разликата е, че докато първите се упражняват свободно и държавата дължи ненамеса в този процес, то за вторите е необходимо активно съдействие от страна на държавните институции чрез извършване на действия, вземане на решения, издаване на актове, чрез които да бъде осъществено задължението за удовлетворяване на правото.

Ако правото на живот, правото човек да не бъде подлаган на нечовешко и унизително отношение, правото на свободно придвижване и др. имат характера на свободи, то упражняването на правото на достъп до обществена информация е невъзможно без изпълнението на насрещното задължение на държавните институции и другите задължени организации.
Според Конституционния съд, на правото на всеки да търси, получава и разпространява информация, гарантирано с чл.41, ал.1 от Конституцията кореспондира задължението на държавните органи и другите задължени субекти, да предоставят
достъп до такава информация.
Също така, позитивното задължение на държавата по отношение на предоставяне на достъп до информация, съхранявана от държавните институции, която е от значение за обществения дебат, е признато и като част от правото по чл.10 от Европейската конвенция за правата на човека.  Позитивното задължение на държавата по начало се осъществява чрез органите на изпълнителната власт. Това е тяхната исконна роля в демократичната държава, основана на принципа на разделение на властите.
2.2. Достъпът до обществена информация е безплатен
В международните правни документи, свързани с правото на достъп до информация, е установен стандартът, според който за достъпа до информация не следва да се заплаща. Допустимо е да бъдат събирани единствено средства, които да покрият материалните разходи по предоставяне на информацията.
Според Конвенцията за достъп до официални документи на Съвета на Европа, за копие от документ е допустимо да се начисли такса, която не следва да превишава действителните разходи по възпроизвеждане и предоставяне на документа.
Принципът при всички положения е, че прегледът на документ е безплатен.
Безплатен достъп до информация е предвиден и в ратифицираната от България Конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда.
Разпоредбата на чл.20 от ЗДОИ изцяло съответства на посочените принципи в международните документи относно достъпа до информация. Достъпът до информация според алинея първа от тази разпоредба е безплатен, а според алинея втора на
заплащане подлежат само материалните разходи по предоставянето на информацията.
Нормативите на максималните разходи се определят със заповед на министъра на
финансите.

Изменението не се основава на данните относно прилагането на ЗДОИ

Наблюдението на практиката по прилагането на ЗДОИ се основава на три основни източника на информация. Първият от тях са годишните доклади за състоянието на администрацията, които се изготвят от Администрацията на Министерския съвет и се
представят в Народното събрание. Една от главите в ежегодния доклад е посветена на прилагането на ЗДОИ в сферата на изпълнителната власт. Там са изложени и статистически данни, и проблеми.

Другият източник на информация е съдебната практика на Върховния административен съд и 28-те административни съдилища в
страната по дела, свързани с оспорване на откази и решения по ЗДОИ. Третият източник са годишните доклади на ПДИ за състоянието на достъпа до информация в България.
В нито един от тези три източника през последните години не е констатиран проблем, свързан с прилагането на чл.20, ал.2 от ЗДОИ, според който нормативите за материалните разходи по предоставянето на достъп до информация се определят от
министъра на финансите. Последната препоръка, която е свързана с прилагането на тази разпоредба, е отразена в доклада „Състоянието на достъпа до информация, 2010“, издаден от ПДИ през 2011 г., където е отбелязано, че издадената от министъра на финансите през 2001 г. заповед не е актуализирана. В резултат на тази препоръка, отнасяща се до неактуалните нормативи за електронните (магнитни) носители на информация, събирането на разход за „устна справка“ и за информация, изпращана по електронен път (калкулирана на основата на цена за мегабайт информация), бе издадена нова заповед на министъра на финансите през 2011 г. с по-адекватно
определени нормативи. Дори и тогава, не е бил коментиран вариант, при който да отпадне функцията на министъра на финансите по определяне на единен уеднаквен норматив за максималните размери на разходите по предоставяне на достъп до обществена информация.

В продължение на много години обаче в годишните доклади на ПДИ за състоянието на достъпа до информация се идентифицира един системен проблем пред ефективното изпълнение на ЗДОИ от страна на изпълнителната власт и другите публични институции. Той се състои в липсата на орган на власт, който да осъществява координация и контрол по изпълнението на ЗДОИ. По този начин липсват единни
модели за изпълнение на задълженията по закона, както във връзка с активното публикуване на информация в интернет страниците на институциите, така и във връзка с работата по заявления, в т.ч. работата по електронни заявления, унифицирането и усъвършенстването на т.нар. Вътрешни правила по ЗДОИ и др. В това отношение прави впечатление, че в България не е създадена независимата институция на
информационен комисар или комисия, каквито съществуват в много държави от Европейския съюз и останалия демократичен свят. От друга страна, липсва Министерство на държавната администрация, а дейността по поддържането на прозрачна, почтена и ефективна държавна служба не е вменена в ресора на никое министерство. По тази причина липсват и модели, координация и унификация на
практиките в системата на изпълнителната власт. Най-сетне, липсва структура, която да определя и налага санкции за нарушаване на ЗДОИ. Нарушенията при предоставяне или отказване на достъп до обществена информация следва да се установяват от самите
„нарушители“ и санкциите да се налагат от тях самите (министърът, кметът или определени от него служители следва да установяват нарушенията и да налагат наказанията). Едва ли е учудващо при това положение, че според правителствените
доклади такива санкции почти не се налагат.
При всички тези установени в практиката по прилагане на ЗДОИ проблеми и при положение, че законът се ползва с голямо доверие от гражданите, бизнеса, неправителствения сектор и разследващите журналисти, с настоящото предложение за законодателна промяна се прави опит за премахване на една от малкото координиращи и дисциплиниращи механизми.

Отнемането на публична власт, където е необходима регулация, води до хаос и нарушения на права
Чрез правомощието на министъра на финансите да определя нормативи се осъществява дисциплинираща роля по отношение на цялата публична администрация.
Това е така, тъй като по този начин се създава централизиран и единен подход при определяне на нормативи, чиято основна цел е да не се позволи да се надхвърлят материалните разходи по предоставянето на информация. Макар министърът на финансите да няма пряка контролираща функция по отношение на спазването на тези нормативи, самата функция по уеднаквяване на практиките улеснява контрола в сферата на публичната администрация. При правен спор относно разходите по предоставяне на информация, административните съдилища преценяват лесно дали административният орган е приложил точно закона, като проверяват спазването на определените от министъра на финансите нормативи.
Обратно, да бъдат оставени съществуващите над 550 органи на изпълнителната власт, включително 265 общини, сами да определят материалните си разходи, е отваряне на вратите за произвол и несъобразени със закона практики. Към тях можем да прибавим и около 3 000 кметства, няколкостотин съдилища и прокуратури, множество училища, болници и други публичноправни субекти. Да се остави всяка една от тези различни организации да пресмята колко й струва копирането на лист хартия, например, е потенциален източник на многообразие от практики, което едва ли ще е от полза за гражданите.
Въобще представата, че абдикирането на държавата от определянето на норматив за разход ще доведе до по-голяма свобода за гражданите, граничи с волунтаризъм и може да породи само хаос и проблеми за хората, търсещи обществена информация.
В действителност резултатът от приемане на предложеното изменение би бил отслабване на защитата на правото на достъп до информация. Това лесно може да се прогнозира поради следните причини: понастоящем в практиката много рядко се появяват случаи на неправилно определяне на разходите, а ако се появят, те лесно се разрешават в полза на гражданите, при наличие на ясно определени от министъра на
финансите нормативи. Отпадането на тези нормативи ще води до необходимост да бъде изчисляван материалният разход за предоставяне на информация във всеки конкретен случай. При липса на нормативи, по съдебни дела, образувани по повод правни спорове относно определения разход по предоставяне на информация, би се стигнало до назначаване на съдебно-технически експертизи. Това пък би представлявало и финансова тегоба върху жалбоподателя, т.е. гражданина. Така всъщност биха се натоварили допълнително както гражданите, така и съдебната система.
През годините в работата по конкретни случаи екипът на ПДИ е констатирала опити отделни групи задължени субекти да получат възможност за привилегировано третиране, включително като разполагат с право да определят самостоятелно разходите по предоставяне на информацията. Обичайно подобни желания не са продиктувани от реално намерение да бъде осигурен евтин за гражданите достъпът до информация.
Предложение: Да отпадне изцяло предложението за изменение и допълнение на разпоредби в ЗДОИ, а именно – чл.15а, ал.2 и чл.20, ал.2 от ЗДОИ.

About De Fakto

Проверете също

БАПЧ предлага 47 -и електронен бюлетин с практика на Съда по човешките права в Страсбург

Излезе „от печат“  четиридесет и седми бюлетин на  „Съдебна практика по правата на човека“, подготвян …

Омбудсманът предлага да отпадне от НК условието за системен тормоз при домашно насилие

Омбудсманът Диана Ковачева внесе в правосъдното министерство предложения за промени в Наказателния кодекс и Закона …

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *

Този сайт използва Akismet за намаляване на спама. Научете как се обработват данните ви за коментари.