„Априлското въстание“ в българския законодателен процес

На 3 май 2016 г. беше обнародван в Държавен вестник Законът за нормативните актове, с който се въвежда задължителната оценка на въздействието на законодателството в България. Законът влиза в сила в 6-месечен срок от неговото обнародване и от 4 ноември 2016 г. субектите с право на законодателна инициатива у нас ще бъдат длъжни да внасят своите законопроекти, придружени от предварителна оценка на въздействието на предлаганите актове.

С това приключи първият и най-важен етап от продължилата повече от 10 години борба за въвеждането на една малка част от това, което Европейският съюз нарича по-добро регулиране или смарт регулиране, а именно – регламентиране на задължението за извършване на оценка на въздействието за всички съставители на нормативни актове, независимо от това кой е субектът с право на законодателна инициатива – Министерски съвет или отделен народен представител.

Когато преди 10 години заговорих за това, че България има нужда от стандарти за качество на законодателството (както има за хляба и салама), от преосмисляне на подхода  за разрешаване на проблеми, а не за управление на обществени отношения според повея на политическия вятър, когато обяснявах, че нашата държава е уникална с това, че е най-бедната в ЕС и в същото време си позволява произволно и икономически необосновано изобилно законодателство и че всичко това може да се промени чрез възприемане на оценката на въздействието, на много хора това звучеше отнесено, нереалистично и неприложимо за България.   Днес промяната е факт.

За нас, изследователите на процеса на въвеждане на оценката на въздействието в България  датата 20 април 2016 г. е паметна, не само защото на нея се навършиха точно 140 години от избухването на Априлското въстание. А защото тъкмо на тази дата у нас бяха положени основите на жадуваната регулаторна реформа, която ще позволи да се взимат  информирани законодателни решения, решения базирани на доказателства, събрани по прозрачен начин, оценени и анализирани от най-добрите експерти чрез прилагане на безспорни научни методи.

Първите 5 години от този 10-годишен период бяха годините на амбициите и еуфорията, години в които в България идваха най-различни чуждестранни експерти – британски, американски, швейцарски, брюкселски – говореха колко хубаво нещо е оценката на въздействието, как тя носи само позитиви за съвременните модерни общества и т.н. Ние се съгласявахме с тях, кимахме одобрително,  обещавахме че ще поработим по техните препоръки, но всичко това звучеше като нещо екзотично, странично, чуждо и неприсъщо за нашата действителност.

Вторите 5 години от този период бяха по-съдържателни особено от 2013 година насам, когато тогавашното Министерство на икономиката и енергетиката заговори за въвеждането на Теста за въздействие върху малките и средните предприятия, който  представлява мини ОВ, която анализира специфични въздействия. Почти по същото време тогавашният председател на Народното събрание реши да създаде на Отдел за анализ и изследване на ефектите от законодателството като част от администрацията на Парламента. Пак тогава чрез промяна в Устройствения правилник на МС и неговата администрация беше въведена т.нар. Стандартна оценка върху стопанската активност и заетостта, отнасяща се до предложенията за нормативни актове от МС. Всички тези предложения имаха различна ефективност, но представляваха самостоятелни крачки в посока въвеждане на ОВ в България.

В началото на 2014 г. бе създадена първата експертна група в МС за актуализиране на Ръководството за изготвяне на ОВЗ от 2009 г., която разработи първата адаптирана за България методология, отговаряща на най-новите европейски стандарти за извършване на интегрирана ОВЗ. Това беше документ с изцяло практическа насоченост, който трябваше да улесни администрацията и местните власти при изготвянето на оценки на въздействието.  Ръководството за изготвяне на оценка на въздействието на законодателството беше прието с решение на МС от м. юли 2014 г. и въпреки неговия инструктивен характер стана първият методологически инструмент, който българско правителство припознава и с който препоръчва на администрацията и местните власти извършването на ОВ.

Администрацията и при прието ръководство не започна да прави масово оценки на въздействието, защото не беше задължена да го прави, т.е. нямаше го законовият текст, правното основание, на базата на което служителят да напише докладна до своя началник и да му каже, че за  приемането на дадена политика или нормативен акт трябва да се прави оценка на въздействието.

Почти 1 година след създаването на първата работна група в МС, през февруари 2015 г. беше създадена нова група,  която имаше за цел да разработи  Концепция за практическото въвеждане на ОВЗ в нормотворческия процес на НС и МС. Резултатите от дейността на тази работна група доведоха и до „мини революцията“ от 20 април 2016 г.

Какво още се случи на 20 април 2016 г.?

За първи път в новата ни история български законодателен орган реши да постави някакви обективни предели на законодателната дейност,  с които законотворецът трябва да се съобразява. Това е особено съществен момент по отношение на законодателната инициатива на отделния народен представител. Защо? В конституционноправната доктрина от началото на нашия век, а и до днес сериозно се отстоява становището, че преди вид факта,  че законотворчеството е сложна и отговорна дейност, която изисква познаване и задълбочен анализ на тенденциите за развитие на обществените процеси, а законодателната власт на НС по действащата Конституция е практически неограничена  и  за да не се стига до любителски творения и юридическа непрецизност, правото на законодателна инициатива на народните представители трябва да се тълкува в смисъл, че те могат да предлагат по-скоро приемането на други актове на НС – решения, правилник, декларации и обръщения, но не и на закони. (Вж. повече в Конституционно право, Проф. Стефан Стойчев, Сиела 2002 г.).

Практиката, обаче, показва друго. От изключение през 90-те години на миналия век, внасянето на законопроекти от народни представители се е превърнало в правило и днес над две трети от всички разглеждани от НС законопроекти са внесени от народни представители. В това се състои и “мини революцията” – да накараш законодателя да ограничи собствената си власт.

На 20 април 2016 г. се появи липсващото до момента законово правно основание на всички съставители и инициатори на нормативни актове за извършване на ОВ. Нещо повече, задължението за нея беше заложено в един от най-консервативните и закостенели закони – Законът за нормативните актове, който от неговото приемане през 1973 г. е променян само 3 пъти и то само козметично и изведнъж – радикално. Който в правната теория се определя като „конституционен”, като акт стоящ в йерархията на нормативните актове между Конституцията и останалите закони.

Трите ключови промени в ЗНА са въвеждането на задължителната оценка на въздействието, консолидирането на обществените консултации като неизменна част от вземането на решения и въвеждането на предварителния преглед за съответствие на проектите на нормативни актове с Европейската конвенция за правата на човека и практиката на съда в Страсбург.  И трите нововъведения са революционни и имат потенциала коренно да променят законодателството в България.

Оценката на въздействието означава – прозрачност, легитимност и отговорност на вземащите решенията и едновременно с това откритост, експертност и защитеност на публичния интерес при вземането на тези решения.

Прозрачност – новият ЗНА изисква по-сериозно планиране на политиките на органите със законодателна инициатива, които биха довели до решения по регулиране, публикуване на програмите и графиците за широки обществени консултации преди и по време на разработването им.

Легитимност – обществените консултации дават глас на публиката при вземането на решения и са своеобразно продължение на правото на глас, с което властимащите са избрани да управляват. Когато техните решения са взети с мнението на адресатите и ползувателите, засегнатите лица и заинтересованите страни от тези решения, те придобиват по-голяма легитимност пред обществото.

Отговорност – обективният анализ на доказателствата и препоръките, които отправя ОВ към властимащите са само експертна препоръка за най-доброто решение, която не е обвързваща и не подменя правото им да вземат решения, каквито те сметнат за добре. Когато обаче, те не се съобразят с тези препоръки и вземат грешни решения, те  ще отговарят пред обществото, защото не са се вслушали в неговия глас и в това на експертите.

Откритостта означава достъп на всички граждани до процеса по формулиране на политиките чрез един ясен и отчетен механизъм за обществени консултации.

Експертност – ОВ често е описвана като притокът на експертиза в законодателния процес като независимият порт към специализирани знания, от които всяко значимо за обществото решение се нуждае.

Защитеност на публичния интерес. При ширещата се законодателна инициатива на  субективния по презумпция човешки индивид – народен представител, липсата на каквито и да е гаранции срещу тясно партийни, корпоративни, индивидуални, волунтаристични и други повлияни решения, беше пагубна за българското законодателство. До преди новия ЗНА не съществуваше и най-малкото изискване, което да накара един инициатор на мярка по регулиране в България да докаже, че с неговото предложение се защитава единствено обществения интерес и нищо друго. И резултатите от това са налице.

Обществените консултации се считат за особено ценен източник на информация, доказателства и експертиза в ЕС и са особено обгрижвани и насърчавани от ЕК. След новия ЗНА, България има шанса да изгради не по-малко ефективна система за обществено обсъждане на публичните политики чрез въвеждането на механизма на структурираните обществени консултации, провеждани чрез нарочен консултативен документ и използването на най-приложимия за всеки конкретен случай инструмент за консултиране, он-лайн чрез Официалния портал за обществени консултации на МС, с удължен разумен срок от 30 дни и задължение за даване на обратна връзка на участниците в тях с отчет относно отразяването на получените приноси.

Въвеждането на предварителния преглед за съответствие на проектите на нормативните актове с ЕКПЧ и практиката на ЕСПЧ е препоръка отправяна към България неколкократно от началото на нашия век. Институтът на предварителният преглед за съответствие се счита за един от най-ефективните превантивни механизми за спазването на основните човешки права, който ползва както самите граждани така и техните държави като предпазва последните от осъдителни решения, допринася за изпълнение на влезлите в сила  решения, прави законодателството и правоприлагането приятелски настроено към всички актуални промени в уредбата и тълкуването на защитата на правата на човека.

По време на различни обучения, лекции и прояви, посветени на темата ОВЗ, често си позволявахме да описваме нивото на развитост на българския законодателен процес като го сравняваме с телевизор от 1973 г. (заради ЗНА) –черно-бял, лампов, дървен, тежък, аналогов с не повече от 1 канал. След което следваше риторичният въпрос, как този телевизор може да приема и предава сигнала, излъчван от ЕС и ЕК в областта на регулирането, който е ултра, HD,  3D, цифров, на най-високи честоти има безброй канали и се гледа със специални очила.

След 20 април 2016 г. може да се каже, че България замени стария телевизор със смарт телевизор.

*Тони Димов е юрист, доктор по право, защитил дисертация на тема„Оценка на въздействието на законодателството в Европейския съюз – същност, правна уредба и механизми” в  Института за държавата и правото при Българска академия на науките през 2014 г. Учредител и председател на Центъра за оценка на въздействието на законодателството www.ria.bg.