Измененията в Закона за нормативните актове ще донесат ли промяна?

 Автор Стефан Ангелов

На 20 април 2016 бяха приети изменения на Закона за нормативните актове (ЗНА), които въвеждат „оценки на въздействието на нормативните актове”, „справки за съответствие” на проектите с Европейската конвенция за защита на правата на човека (ЕКПЧ), удължават срока за обществено обсъждане на 30 дни и предвиждат публикуване на мотиви за неприетите предложения. Между приетия закон и законопроектът, който беше внесен през септември 2015, има разлики. Повечето от тях водят до поне привидно ограничаване на предложените изменения. В приетия закон остават доста неясноти.

Оценки на въздействието на нормативните актове

Какво е оценка на въздействието? Изглежда законодателят смята, че само по себе си понятието „оценка на въздействието“ е достатъчно ясно. Определението в приетия закон е „икономично”: Оценката на въздействието е предварителна и последваща. Оценката на въздействието изследва съотношението между формулираните цели и очакваните (постигнати) резултати (чл. 19, ал. 2). Това определение е доста по-кратко от внесеното през септември, което изреждаше няколко критерия, даващи образ на бъдещите оценки: Оценката на въздействието е инструмент за изследване на социалните, икономическите, екологичните и други ефекти от законодателството, включително върху малките и средните предприятия, неправителствените организации и гражданите. Народните представители избират по-кратко и всъщност различно определение за оценка на въздействието с цел да избегнат изреждане на конкретни критерии (виж стенограмата). Подобен ход би бил разбираем, ако ролята му беше да определи принципните положения в закона и да остави подробностите за подзаконовите нормативни актове или практиката. Минималното логично изискване за едно определение обаче е да даде критериите, по които можем да отделим понятието от други сходни понятия. Това не се постига от текста Оценката на въздействието изследва съотношението между формулираните цели и очакваните (постигнати) резултати на сегашната разпоредба, тъй като тя е много близка и даже припокрива част от определението за мотивите към проекти за нормативни актове (чл. 28, ал. 2 – Мотивите, съответно докладът, съдържат:… 2. целите, които се поставят;… 4. очакваните резултати от прилагането…). Иначе казано, не е ясно с какво оценката на въздействието ще се различава от мотивите, прилагани към проектите за нормативни актове.

Друга разлика с внесения през септември 2015 законопроект е изричното вписване на ролята на консултациите с обществеността, т.е. с евентуалните заинтересовани страни, при изготвянето на оценка на въздействието. Предложеният текст на чл. 18а, ал. 3 гласеше: Обществени консултации се провеждат и при извършване на предварителна оценка на въздействието. Това създаваше два етапа на изрично предвидени консултации – веднъж при изработването на оценката на въздействието, което е всъщност преди или по време на изработването на текста на проекта за нормативен акт, и втори път – когато текстът е готов и се публикува за и досега познатото обществено обсъждане. Приетият „икономичен” вариант на чл. 18а от ЗНА, макар и привидно не много различен, ограничава задължителните консултации с обществеността и заинтересованите страни до изискванията, които съществуват и сега, т.е. единствено по готовия текст на проект на акта. Това означава, че изготвянето на оценки на въздействието може да се превърне и в по-формално упражнение, което някой прави сам на бюрото си.

По-нататък, от текста на закона става ясно, че има няколко вида оценки на въздействието на законодателството – предварителна и последваща, а предварителната се подразделя на цялостна и частична. Какви са принципните или конкретните разлики в тези видове законът оставя да определят подзаконовите нормативни актове. Новите разпоредби на ЗНА влизат в сила от 4 ноември 2016, така че по това време трябва да очакваме и приемането на тези документи.

Предварителната оценка на въздействието ще се изготвя от съставителя на проект на нормативен акт (чл. 19). Това е ключовият текст, който води до разбирането на механизма. Двете групи субекти, имащи право на законодателна инициатива ще съставят оценки на въздействието по отделни собствени правила. Едни – за изпълнителната власт и други – за народните представители. А „икономичността“ на определенията в закона дават възможност за голяма разлика в бъдещите методологии.

Това, което отсега може да се каже със сигурност е, че изпълнителната власт ще изработва частични оценки на въздействието за всички проекти на нормативни актове. А цялостни ще бъдат изработвани за новите закони и кодекси или след преценка за нужда от такива, произтичаща от частичните оценки или по преценка на съставителя на проекта. Оценките ще бъдат съгласувани със звено в администрацията на Министерски съвет, така че може да се очаква определено ниво на координация и уеднаквяване на оценките на въздействието, идващи от изпълнителната власт. Правителството ще приема свои законодателна (за законите и кодексите) и оперативна програми (за подзаконовите нормативни актове) за всеки 6 месеца, които ще публикува заедно с прилежащите предварителни оценки на въздействието на Портала за обществени консултации. Оттук произтича и известна надежда за по-голяма предвидимост на нормотворческата инициатива на МС. Разбира се, нищо не пречи приетите законодателна или оперативна програми да бъдат променяни по време на изпълнението си или, както и сега се случва, народни представители да внасят в НС инициативи за законодателство, идващи от изпълнителната власт. Според изследванията на НЦИОМ поне 2/3 от внесените в НС законопроекти идват от народни представители.

Подобни задължения обаче за народните представители не са предвидени. Дори е възможно НС да създаде такава методология, която да позволява заобикалянето на оценките за въздействието. Законът не предвижда изрично, че такива трябва да се изготвят за всеки законопроект, предложен от народни представители. Можем да си представим например създаването в правилника на НС на някакъв тест, чрез който да се определя има ли нужда от съставянето на оценка на въздействието или не. Това, разбира се, е само спекулация с „икономичните” текстове на закона (чл.  19 и чл. 20). Ще трябва да изчакаме бъдещите методологии.

Засега единствено сигурно изглежда, че когато депутати предлагат изцяло нови закони или кодекси, те ще трябва да изготвят и цялостна предварителна оценка на въздействието (чл. 20, ал. 3). Изцяло нови проекти за закони или кодекси обаче се предлагат сравнително рядко и предимно от изпълнителната власт, така че случаите на приложения на този текст са дълбоко хипотетични.

Последващи оценки на въздействието ще се изготвят до 5 години след влизането в сила, но само за новите закони, кодекси и подзаконови нормативни актове на Министерския съвет (чл. 22). Това означава, че за вече действащите нормативни документи и за измененията им обща последваща оценка няма да се изготвя. Разграничението сигурно е продиктувано от желание за икономия на средства, но е странно, защото обикновено по-проблемни се оказват старите закони с множество кръпки по тях. Защо те да не бъдат подлагани периодично на цялостен анализ?

Органът, който ще изготвя последваща оценка на въздействието е органът, в чиято компетентност е изпълнението на нормативния акт. От една страна това е известна гаранция за изпълнението на задължението, защото звеното в администрацията на МС, което ще координира процеса, ще може да следи и напомня на колегите си в изпълнителната власт кога трябва да изготвят последващи оценки. От друга – законът залага предпоставки за съмнения в честността на тези анализи, тъй като предполага изначален конфликт на интереси. Съответната администрация при изготвянето на оценки на въздействието ще трябва косвено да оценява собствените си действия по ефективното прилагане на съответното законодателство. Логично е, че всеки ще иска да покаже по-добри резултати в дейността си. А от това може да пострада честния анализ на ефектите от нормативния акт.

Справка за съответствие с Европейската конвенция за защита на правата на човека

Ново задължение, но отново само за изпълнителната власт, е изготвянето на справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (позната като ЕКПЧ) и с практиката на Европейския съд по правата на човека (чл. 28, ал. 3). Такава справка ще трябва да се изготвя за проектите за закон или кодекс, които разглежда МС. А структурата, която ще я изготвя, е Министерство на правосъдието. Целта на тази промяна е свързана с изпълнение на ангажиментите по декларацията от Брайтън от 2015. Правителствата на страни по ЕКПЧ се задължават, когато предлагат на парламентите си бъдещо законодателство, да предоставят и информация относно съответствието му с ЕКПЧ. Тази промяна може да доведе до известна превенция спрямо бъдещо нарушаване на Конвенцията, но ефектът й поне в България ще бъде ограничен, поради вече цитирания факт, че народните представители предлагат повечето законопроекти, а МП няма да изготвя справката за съответствие в тези случаи.

По-дълги обществени обсъждания и справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения

Общият срок за т. нар. „обществено обсъждане” е вече 30 дни (чл. 26 от ЗНА). В някои случаи той може да бъде и по-кратък, но не по-кратък от 14 дни. Така в повечето случи гражданите и гражданските организации ще имат повече време да се запознаят с предлаганите нови нормативни актове и да изпратят и/или публикуват своите становища. Освен проекта за нормативен акт и мотивите към него, ще трябва да бъдат публикувани  и предварителната оценка на въздействието и справката за съответствие с ЕКПЧ, ако има такива. А, в рамките на централната изпълнителна власт (т.е. без общините) това публикуване ще бъде централизирано на Портала за обществени консултации.

Съставителят на проекта за нормативен акт ще трябва след края на срока на обществената консултация, но преди приемането на акта, да публикува на интернет страницата си справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации.

Не е ясно доколко народните представители ще се почувстват засегнати от задължението за изготвяне на справка за постъпилите предложения, имайки предвид досегашното им мъгляво отношение към чл. 26 от ЗНА. Като цяло липсата на санкция за неизготвяне или непубликуване на тези справки може и да доведе колебания и в изпълнителната власт около ефективното изпълнение, но все пак законовата разпоредба е по-скоро позитивно развитие. Изпълнението на задължението за отговор и мотивиране по неприетите предложения би довело до повече доверие от страна на гражданите и вероятно до повече участие в обществените обсъждания.

В заключение промените в ЗНА изглеждат като постигнат компромис най-вече между инициативата на правителството и резервите на народните представители. Някои предложения от гражданските организации също са взети предвид. Администрацията на МС ще има възможност да въведе и координира изготвянето на оценки на въздействието в централната администрация. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви и предварителна оценка на въздействието, а за проект на закон или кодекс – и справка за съответствие с ЕКПЧ, не се обсъжда от компетентния орган (чл. 28, ал. 4). Предишната редакция на тази разпоредба включваше само мотивите към проекти на нормативни актове и беше използвана в съдебната практика за отмяна на подзаконови нормативни актове, към които не са били представени мотиви. Ако съдилищата запазят този подход това означава и че липсата на предварителна оценка на въздействието би била санкционирана по този начин, което от своя страна е сериозна гаранция за изпълнение на задължението. Тази хипотеза, разбира се, не би се осъществила в случая на проектозакони.

Промените в ЗНА също оставят редица важни закони извън приложното поле на оценката на въздействието – цялото бюджетно законодателство, проектите за промяна на Конституцията и др. Мотивите за това решение не са напълно ясни, но вероятно това е част от компромиса.

В неговото име на народните представители е оставена и почти пълна свобода да преценят какво за тях означава оценка на въздействието на законодателството. Разбира се, балансът тук е много чувствителен, защото винаги има сериозен риск да се стимулират вредни практики като представяне на проблемните предложения за промени между първо и второ четене на законопроектите в парламента. Тогава не са задължително публикувани или декларирани нито мотивите, нито има време за обществено обсъждане.

Като цяло практиките по обществено обсъждане са най-малко засегнати от промените в ЗНА. Повече ангажираност на гражданите и гражданските организации се очаква да породят удължаването на срока за обществено обсъждане и от публикуването на оценките за въздействието и справките за получените предложения. В същото време текстът на закона не споменава нито един от активните методи за консултации със заинтересованите страни. Явно това е оставено на подзаконовите актове, разписващи методологиите за изготвяне на оценка на въздействието. Отсега можем да предположим, че в тази на НС активните методи за консултации със заинтересованите страни няма да бъдат споменати.

Освен това продължава да липсва изискване за публикуване на редица други документи, свързани с нормотворческите процедури като финансовите обосновки, които Министерството на финансите изготвя, или съставите на работните групи, протоколите от тях и т.н.

Всъщност липсва и самата основа за обсъждане по законодателството – самите консолидирани текстове на законите в сила не са публикувани от НС.

На този фон изготвянето и публикуването на оценки на въздействието, изготвянето на справки за съответствието с ЕКПЧ и справките за постъпили предложения са добра стъпка към повече информация относно законодателния процес и решенията върху бъдещото законодателство, но поне в скоро време не изглеждат като революционна промяна. А и прекалено много зависи от бъдещите подзаконови нормативни актове, които ще приложат „икономичните“ текстове.

Публикацията е от бр. 5, 2016 г. на списание  „Достъп до информация“