DeFakto.bg DeFakto.bg
Темата за неуредиците в МВР продължава да е актуална, нещо повече част от поредните законодателни промени вече са в Конституционния съд. Преобразуването на договорите на част от служителите в МВР в такива по Закона за държавния служител, а на други – в трудови, беше атакувано в началото на март т.г. в Конституционния съд от омбудсмана Мая Манолова. Промяната бе проведена от второто правителство на Бойко Борисов. Омбудсманът обяви, че институцията е залята с над 1500 жалби на служители на МВР, а един от въпросите, поставени в искането й е – може ли държавата да отнема вече завоювани права. „Проблемите, от които се оплакват, са породени от прехвърлянето на трудовия статус на част от служителите от ЗМВР към Закона за държавния служител, а на друга част – от ЗМВР към Кодекса на труда с всички произтичащи от това неблагоприятни последици. Променя се категорията труд, променят се условията на пенсиониране, а оттук възникват проблеми с обезщетенията и месечните възнаграждения. За една и съща длъжност и един и същ труд се получава различно заплащане“, казва омбудсманът.
Проф. д-р Веселин Вучков, бивш министър на вътрешните работи запозна De Fakto с юридическата си позиция по казуса, която е различна от тази на Манолова.
Той е поканен от КС чрез Правно-историческия факултет на Югозападен университет „Н. Рилски“ – Благоевград да представи становището по делото. Професорът смята, че реформата на Румяна Бъчварова е спорна, но не е в противоречие с Конституцията. Ето какво е правното мнение на проф. Веселин Вучков:
Искането на Омбудсмана е свързано с онези разпоредби от Закона за МВР, които са свързани с т. нар. „продължаване на административната реформа в МВР“. Изменителният закон на ЗМВР, по повод на който са включени и атакуваните разпоредби (§ 69 и § 70), по своята същност предвижда преобразуване на съществуващи служебни правоотношения на служители в МВР, заемащи административни длъжности; при това законодателят (43-то ОНС) през есента на 2016 г. възприема следния подход: Една от групите служители на МВР на административни позиции, които до този момент са полагали труд на основата на служебно правоотношение по Закона за МВР (най-привилегированата категория труд в МВР) „претърпяха“ трансформация.И след 01-ви февруари 2017 г. (вж. § 102, т. 2 ЗИД ЗМВР, ДВ, бр. 81/2016) продължиха трудовата си дейност на основата на служебно правоотношение по Закона за държавния служител.Втора група служители на МВР на административни позиции, които до този момент са полагали труд на основата на служебно правоотношение по Закона за МВР (най-привилегированата категория труд в МВР) също „претърпяха“ преобразуване на правоотношенията си и след 01-ви февруари 2017 г. продължиха трудовата си дейност на основата на трудов договор по Кодекса на труда (в този втори случай става дума предимно за лица със средно образование). И в двата случая преобразуването на правоотношенията стана въз основа на самия изменителен закон, без да се прекратяват функциониращите до този момент правоотношения и без да възникват нови.
Може да се възприеме, че в своето искане Омбудсманът навежда на материално-правни основания за обявяване противоконституционност, изтъквайки следните причини: а) противоречие с духа и общите начала на Конституцията; б) противоречие с конкретни конституционни принципи. Искането съдържа твърдение, че коментираните разпоредби на § 69 и § 70 ПЗР на ЗИД на ЗМВР от 2016 г. противоречат на норми от Преамбюла на Конституцията (два от абзаците) и на две от нормите на Глава първа от Конституцията („Основни начала“).
Споделям своето разбиране, че коментираните разпоредби на ЗИД на ЗМВР от есента на 2016 г. не се намират в противоречие с разпоредите на българския Основен закон, а твърденията на вносителя на искането, че обявяването на тези разпоредби за противоречащи на Конституцията ще имат за последица „укрепване на правовата държава“ и „гарантиране правата на личността“ не са подкрепени със съответните аргументи.
Най-напред, вносителят на искането се позовава на Преамбюла на Конституцията и на Принципа на правовата държава, за да обоснове конституционна защита на социално-икономически права, отнасящи се до ограничена група служители. Отбелязано е и в Особеното мнение по повод Определението за допускане разглеждане по същество на искането, че тук не става дума за норми, които пряко да нарушават права и свободи на гражданите („лични и политически права, които са присъщи и неотменими на … всеки гражданин“), а иде реч за защита на група от граждани, формирана по професионален признак, при това – става дума за индиректно засягане на производни права.
Важно е да бъде отбелязано, че дискутираната реформа, част от която е обект на спор и пред Конституционния съд, засяга малка част от служителите на МВР – между 3000 и 4000 служители (точните данни могат да се предоставят от ръководството на МВР), при положение, че в министерството работят повече от 44 000 служители.
Важно е да се знае и фактическата последица – след преобразуването на правоотношенията „по посока“ на Закона за държавния служител и на Кодекса на труда няма намаляване на трудови възнаграждения, нещо повече – за част от служителите по преобразуваните правоотношения (по посока КТ) има значително увеличаване размера на възнагражденията. Длъжен съм да споделя разбирането си: ако се възприеме, че предприети административни реформи, които в крайна сметка не водят до отнемане на социално-икономически права, могат да бъдат отменяни от Конституционния съд заради твърдени нарушения на положения от Преамбюла и Принципа на правовата държава – това би поставило под угроза предприети реформаторски усилия; още веднъж ще споделя съгласие с изразената в горепосоченото Особено мнение позиция, че вносителят (Омбудсманът) едва ли би могъл да оспорва всяка административна реформа, без да преценява характера на правата и свободите на гражданите и без да преценява дали става дума за непосредствена конституционна уредба. Не мога да приема, че – въпреки несъвършенствата на проведената на 01-ви февруари 2017 г. реформа – преобразуването на правоотношенията на малка част от служителите в МВР се намира в противоречие с базисни положения на българския Основен закон; подобно твърдение на Омбудсмана намирам за пресилено.
На второ място, намирам за нужно да се коментира и евентуалната последица от обявяване противоконституционност на двата параграфа, както е поискано от вносителя. Не е необходимо да се спирам на спора за ефекта от решенията на Конституционния съд, който бе особено интензивен преди около двадесет години (невъзможността на КС да действа като негативен или позитивен законодател; възстановяването/невъзстановяването действието на правни норми в редакцията отпреди отменените като противоконституционни норми и пр.) – част от тези разногласия намират отражение и в практиката на КС. Достатъчно е да цитирам разпоредбата на чл. 151, ал. 2 от Конституцията: „актът, обявен за противоконституционен, не се прилага от деня на влизането на решението (на КС – бел. моя, В. В.) в сила“. Видно е, че неприлагането на отменените разпоредби има действие от тук насетне, за в бъдеще, занапред; то няма обратно действие. Нещо повече – известно е, че редица конституционалисти (Ж. Сталев, Н. Неновски и др.) са подкрепили становища, според които всички влезли в сила държавни актове остават в сила (съдебни решения, присъди, индивидуални административни актове…), валидни са и всички правни сделки, осъществени преди отмяната на съответни текстове от страна на КС (например плащането не може да се иска обратно като недължимо платено) и т. н. Нека поставим в този контекст и евентуална отмяна на двата параграфа от ЗИД ЗМВР, така, както е поискано от Омбудсмана – преобразуването на служебните правоотношения по ЗМВР по посока служебни правоотношения по ЗДСл и КТ вече предизвика своя ефект и това се случи на 01-ви февруари 2017 г.: служителите, „засегнати“ от реформата (повтарям, че става дума за малка част от служителите на МВР) работят (вече) по преобразувани правоотношения, изпълняват трудовите си задължения в нови правни условия, получиха неколкократно нови трудови възнаграждения по този повод (които не са намалели, а за голяма част от тях дори са значително увеличени) и пр., и пр. Струва ми се, че стимулираното чрез искането на Омбудсмана очакване при евентуална отмяна на двата параграфа автоматично да бъдат възстановени служебните правоотношения по Закона за МВР на тези (около) 4000 служителя, е подвеждащо и лишено от правна и житейска логика. А такова очакване е култивирано у синдикалните организации в системата на МВР.
На последно място, ще си позволя пред уважаемите конституционни съдии да споделя някои свои разсъждения по повод реформата на МВР, отразена в изменителния закон, част от който е атакувана и пред КС. Позволявам си да направя това, тъй като в период от четири месеца изпълнявах длъжността на министър на вътрешните работи (2014-2015 г.) и тогава енергично подкрепих провеждането на административна реформа в МВР. Нещо повече, такава реформа бе проведена тогава на законово ниво и отчасти – на организационно. Но тя се различаваше от реформата, проведена на 01-ви февруари 2017 г., част от която в момента е и на вниманието на КС. В началото на 2015 г. Законът за МВР бе променен (по мое настояване) и тази промяна влезе в сила на 01-ви април 2015 г.(ДВ, бр. 14/2015); именно тогава за първи път в институционалната история на вътрешното министерство започна да се прилага Законът за държавния служител по отношение на административните позиции (звената за правно-нормативна дейност, счетоводство, международни отношения, човешки ресурси и др.) – така, както е във всички останали министерства и ведомства. Няма мислещ човек, който да не подкрепи идеята служителите от общата и специализираната администрация в МВР да полагат труд в универсалните условия на Закона за държавния служител и Кодекса на труда. Но това бе направено с една съществена характеристика: Законът за държавния служител ще започне да се прилага за лица, назначени в МВР за работа по такива служебни правоотношения след 01-ви април 2015 г., т. е. само за новоназначени служители след тази дата. И това бе направено съвсем осъзнато, предвид нежеланието на финансовото министерство да предвиди суми за изплащане на обезщетения. Защото в този случай изобщо не се поставя на дискусия въпросът трябва ли да се прекратяват действащите до този момент служебни правоотношения по ЗМВР на действащите служители, дали и кога следва да им се изплатят полагаемите обезщетения и т. н. Нещо повече – тази промяна, отнасяща се до новоназначени (след 01-ви април 2015 г.) служители по ЗДСл „се случи“ сравнително безпроблемно и за около година и половина по реда на ЗДСл в МВР бяха новоназначени няколко стотин служителя. От управленска гледна точка изразявам несъгласие с предприетата реформа в края на 2016 г., която влезе в сила в началото на 2017 г. и част от която е обект на спор и пред КС. Това мое критично отношение е продиктувано от обстоятелството, че тази реформа не бе обмислена всеобхватно. Нейната амбиция бе да обхване и действащи служители на МВР, работещи по ЗМВР, а не само новоназначени на административни позиции. Най-„чисто“ и безпроблемно от юридическа и фактическа гледна точка обаче би изглеждало положението, при което действащите служебни правоотношения на работещите по ЗМВР бъдат прекратени (с всички последици, включително изплащане обезщетения), след което да възникнат нови правоотношения (по ЗДСл или по КТ). Вярно е, че подобно преобразуване, каквото се случи – по силата на самия изменителен закон – бе съпроводено с редица организационни напрежения, най-вече заради съвпадение на влизането в сила на законовите промени и смяната на редовно и служебно правителства (респективно: министри). Но, държа да подчертая – тук става дума за законодателна, политическа и управленска визия за реформа, а не за противоконституционна правна уредба. Да, би могла да се дискутира (евентуална) целесъобразност на проведената на 01-ви февруари 2017 г. реформа, но това не е аргумент да се поставя под съмнение нейната (евентуална) конституционосъобразност. В правомощията на върховния законодател – Парламента – е да прецени (включително и след конституирането на новоизбраното 44-то ОНС) дали част от тази „реформа“ следа да бъде променена или не. Това обаче не се отразява на конституционосъбразността на промените в ЗМВР от есента на 2016 г. С други думи: бих поставил под съмнение тяхната целесъобразност, но не и тяхната конституционосъобразност.
В заключение, макар и да изразявам несъгласие с осъществената реформа в МВР през есента на 2016 г. чрез ЗИД на ЗМВР, не намирам основания разпоредбите на § 69 и § 70 да бъдат обявени за противоречащи на българския Основен закон.
