Съюзът на съдиите с остри критики срещу антикорупционния закон на управляващите

Defakto.bg

Кое наложи включването на Бюрото за контрол на СРС сред „клиентите“ на новата „Антикорупция“, питат магистратите

Навръх обявена дискусия в парламента по антикорупционния закон, предлаган от кабинета „Борисов“-3, Съюзът на съдиите излезе с публично и силно критично становище по проекта.

След Висшия адвокатски съвет и Програма „Достъп до информация“, от ССБ повдигат ред въпроси, оставащи без отговор и предупреждават – в този си вид законът може да се превърне в средство за изнудване на хората, заемащи отговорни постове.

Съдиите недоумяват също какво е наложило сред „клиентите“ на предлаганата нова комисия „Антикорупция“ да бъдат вписани членовете на Бюрото за контрол на СРС, както и административните ръководители в третата власт.

Ето становището на ССБ:

СТАНОВИЩЕ

от Съюза на съдиите в България

по проект на Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество

Съюзът на съдиите счита, че противодействието на корупцията е задача на цялото общество и отчита усилията, които се предлагат в тази насока. Към момента по материята за борбата с корупцията на общественото внимание са представени два проекта, които предлагат два концептуално различни подхода към борбата с корупцията. Единият е предложен за обществено обсъждане от Министерство на правосъдието и е озаглавен Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (наричан по-долу „Законопроект“). Другият е предложен от ПП БСП и се нарича Закон за специална Агенция „Антикорупция“. Проектът на Министерство на правосъдието залага на съчетаването в едно на всички антикорупционни институции и на комплексен и преобладаващо административнонаказателен подход в борбата с корупцията. Докато проектът на ПП БСП поставя знак на равенство между корупция и престъпление и залага на специализиран подход в борбата с корупционните прояви.

Принципни позиции

Съюзът на съдиите в България намира за необходимо, преди да коментира конкретните правно-технически разрешения в двата законопроекта, да изрази своите принципните позиции в следните насоки:

• Корупцията е феномен, който по дефиниция включва като участници лица, които притежават власт и/или заемат властова позиция. Именно поради тази причина, всеки опит за противодействие на корупцията следва да съчетава в себе си стремеж към изграждане на максимално независима от властимащите структура, която да е в позиция да действа самостоятелно и автономно;
• Едновременно с това, равно по сила усилие би следвало да се полага за това, така изградената структура да бъде и отчетна. Създаване на самостоятелна, но безотчетна институция, която да се бори с корупцията би било също така пагубно, както и създаването на зависима структура, подчинена на политическата конюнктура;
• За провеждане на успешна наказателна политика за разкриване, разследване и наказване на корупцията е необходима ефективна и независима съдебна власт. В този смисъл припомняме Становище № 10/2007 г. на Консултативния съвет на Европейските съдии, Страсбург 21-23.11.2007 г., в което се посочва, че членове на Висшия съдебен съвет, избрани от техни колеги съдии, трябва да съставляват голямо мнозинство от членовете на органа. Този международен стандарт не се постига при настоящото конституционно устройство на органа – от четиринадесет членове на съдийската колегия и двадесет и пет на пленума само шест са членовете съдии, избирани пряко от действащи съдии. Силното политическо влияние върху управлението на съдебната власт винаги ще представлява пречка за резултатна борба с корупционните явления, включително и в средите на съда и прокуратурата;
• Една от най-тежките форми на корупционните прояви е политическата корупция, която се осъществява чрез използването на законодателни и управленски механизми. Основателно съмнение за такива практики възниква винаги, когато без легитимно и убедително обяснение се създават привилегии за определен кръг длъжностни лица. Като примери в това отношение могат да бъдат посочени изравняването на заплатите на членовете на ВСС с тези на председателите на ВКС, ВАС и главния прокурор или създаването на възможност за преместването им в други органи на съдебната власт без конкурс.

Кога и как ще се ограничава правото на собственост?

Законопроектът, изготвен от Министерство на правосъдието предлага нов подход за борба с корупцията. Наред с това, обаче, следва да се държи сметка, че натрупването на едно място на толкова разнопосочни и специфични функции създава риск от затвърждаване и на сега съществуващата нехомогенност на органите, натоварени с борба с корупцията. Законопроектът не променя вътрешната логика на правомощията на всеки един от органите и така се постига едно механично, а не функционално обединение. Корупцията се възприема като „злоупотреба с власт или нарушаване на служебни задължения, извършвано със специфична цел – пряко или косвено извличане на неследваща се материална или нематериална облага от лица, заемащи висша публична длъжност“ (чл. 3, ал. 1). Основното понятие на закона има две форми – злоупотреба с власт и нарушаване на служебни задължения, извършени със специфична цел – извличане на неследваща материална или нематериална облага. Понятието за корупция е оформено от гледна точка на персоналния обхват – лица, заемащи висша публична длъжност от една страна и извършването на действия в частен, а не в публичен интерес от друга. Така на оценка се подлагат всички действия, предприети от лица, заемащи висша публична длъжност и всяко от тях подлежи на преценка, относно това дали в конкретния случай превес има частният интерес, което съставлява укоримо поведение или публичният. В тази връзка би могло, освен предвиждането на злоупотреба с власт, към определението да се включат и случаите на бездействие. А именно случаите, в които предприемането на правомерни действия по служба, се поставя в зависимост от получаване на определена облага.

Като принцип в чл. 4, ал 2 на законопроекта е въздигната необходимостта от ограничаване на собствеността за постигане на целите на закона, посочени в ал. 1 на същата разпоредба. Доколкото защитата на неприкосновеността на частната собственост е основен принцип на правовата държава, то всяко нейно ограничение следва да бъде строго регламентирано. Тоест, освен целите, чието постигане се преследва, е необходимо да се посочат и случаите и методите, по които ще се действа по отношение на ограничаването на собствеността. Особено с оглед на факта, че в обхвата на проектозакона попада и регламентирането на така наречената гражданска конфискация.

Средство за натиск?

Законопроектът разширява персоналния обхват, спрямо приетия на първо четене от 43-тото Народно събрание аналогичен законопроект. Разширяването на кръга на лицата, подлежащи на специален режим на оценка на поведението им, особено когато става въпрос за хора, заемащи публични постове, следва да се прави в съответствие с обективен принцип. Неясно остава защо към персоналния обхват са добавени:

–           Административните ръководители на органите на съдебната власт и техните заместници;

–           Председателят, заместник-председателят и членовете на Комисията за регулиране на съобщенията;

–           Председателят и членовете на Комисията за защита на конкуренцията;

–           Председателят, заместник-председателят, членовете и главният секретар на Комисията за финансов надзор;

–           Ръководителите на държавни институции, създадени със закон или с постановление на МС и техните заместници;

–           Заместник-ръководителят на Главна дирекция „Изпълнение на наказанията“;

–           Председателят и заместник-председателите на Държавни агенции „Разузнаване“ и „Технически операции“, началникът на служба „Военна информация“;

–           Председателят, заместник-председателят и членовете на Националното бюро за контрол на специалните разузнавателни средства;

–           Членовете на Централната избирателна комисия;

–           Членовете на управителния и контролните органи на Електроенергийния системен оператор;

–           Директорите на държавните горски и ловни стопанства;

–           Изпълнителният директор и ръководителите на териториалните поделения на държавно предприятие „Фонд затворно дело“.

Прокарването на подобно разширяване на персоналния обхват създава риск от разконцентриране на работата на Комисията. Доколкото концепцията на законопроекта предполага концентриране на борбата с корупцията към определяем кръг хора, то разширяването на този кръг разпръсва усилията и се отдалечава от основната цел. Наред с това, добавянето на лица към списъка на лицата, заемащи висши публични длъжности не е прокарано в съответствие с ясен и обективен критерий. Допълнително недоумение буди и добавянето на членовете на Комисията за защита на конкуренцията, председателят, заместник-председателят, членовете и главният секретар на Комисията за финансов надзор, председателят, заместник-председателят и членовете на Националното бюро за контрол на специалните разузнавателни средства, членовете на Централната избирателна комисия, които по презумпция са органи, които трябва да действат максимално независимо. От друга страна, разширяването на персоналният обхват, съчетан с предвиждането на типични за разследващите държавни органи функции на Комисията, създават благоприятна среда за установяване на нежелани зависимости и нежелателно уязвяване на заемащите висши публични длъжности. В тази връзка при предприемане на действия за борба с корупцията трябва да се държи сметка и за необходимостта да се гарантира независимостта на заемащите висши публични длъжности, тъй като тя е в последна сметка и гаранция за това, че съответните управляващи ще са свободни да действат в интерес на общността.

По какви критерии ще се избират?

Законопроектът, предложен от Министерство на правосъдието предвижда изграждането на колективен орган, избран от Народното събрание. Именно избирането на председателя на Комисията е един от механизмите, който в най-голяма степен обуславя независимостта на органа за борба с корупцията. Процедурата по попълване на състава на Комисията е така предвидена, че да засилва принципа на колегиалност на органа, чрез възможността председателят сам номинира колегите, с които би желал да работи. Също така изискването за обикновено мнозинство, гарантира, че за председател няма да се търси компромисна фигура. Наред с това, като пропуск може да бъде отчетено отстъпването от заложената в приетия на първо четене от 43-тото Народно събрание законопроект, подробно регламентирана публичност на процеса на номинация и избор на членовете на антикорупционния орган. Липсата на яснота и предварителна установеност на критериите, по които се стига до решение за номинация, както и критериите, върху които се базира подобно решение не биха могли да бъдат санирани от успешното гласуване и избиране на даден кандидат от Народното събрание. Не самият избор, а мотивите зад него следва да са водещи при селекцията на подобен орган. Както от Съюзът на съдиите обърнахме внимание, по повод излъчването на кандидати за ВСС от парламентарната квота, и по повод проекта на ПП БСП за антикорупционен орган, за да се гарантира прозрачен избор, следва да се проведе публично изслушване, в съответствие с предварително известни критерии и изисквания за номинация, както и да се осигури устойчив механизъм, по който представителите на гражданското общество да коментират кандидатите. В тази връзка, неясни остават мотивите зад, предвиденото в чл. 9, ал. 5 ограничение на кръга на представителите на гражданското общество, които са оправомощени да дават становище по отношение на кандидатурите.

Квазиорган с разследващи функции?

Гарантирането на независимостта на бъдещата Комисия, следва да се разглежда в съчетание с въпроса за механизмите за отчетност, на които ще подлежи. Този въпрос обхваща няколко аспекта – от една страна това е отчетността на Комисията пред Народното събрание, възможността за инцидентен контрол, както и задължението за представяне на ежегодни доклади. От друга страна стои въпросът за контрола върху актовете, които Комисията и нейните органи са компетентни да издават. На трето място стои въпросът с контрола върху способите, които Комисията ще прилага, а именно оперативно-издирвателната дейност, специалните разузнавателни средства, които Комисията ще бъде оправомощена да използва, както и върху дейността на така наречените доброволни сътрудници. И на четвърто място са предвидените механизми за взаимодействие между Комисията и другите държавни органи.

На първо място, установеното наблюдение от страна на Народното събрание предпоставя възможности за изчерпателен и всеобхватен контрол и създава необходимите гаранции едновременно за отчетност, но и за отдалеченост от политическата конюнктура. Предвидената възможност за инцидентен контрол, обаче, прекрачва една мислена граница, като смесва необходимостта от търсене на обяснение, с необходимостта от оперативна самостоятелност на Комисията. Законопроектът предвижда, че членовете на Комисията са длъжни при покана да се явяват пред съответната парламентарна комисия и да дават обяснения. Разпоредбата не прецизира от какво естество биха били обясненията, както и обемът информация, която членовете на Комисията са длъжни да разкриват пред депутатите. Възможността народните представители да се намесват в течащи проверки напълно ще компрометира Комисията и ще я превърне в орган под контрола на политическите сили.

Основателни съмнения буди и изключването от възможност за съдебен контрол на административния акт, който представлява предпоставка за възникване на правото на отнемане – решението на Комисията за значително имуществено несъответствие.

Не на последно място, по отношение на независимостта и отчетността на бъдещата Комисия следва да се отдели внимание и на предвидените в закона специални функции, които по своята същност представляват типични разследващи функции и способи, каквито се явяват оперативно-издирвателната дейност, използването на специални разузнавателни средства и съдействие от доброволни сътрудници. В тази връзка водещо значение има въпросът дали мястото на подобни правомощия е в законопроект с такова концептуално съдържание и дали в допълнение към специфичната процедура по отнемане, добавянето на характерни за наказателния процес функции няма да направи бъдещата Комисия своеобразен квази-орган, които няма да намери своето място нито в административното, нито в гражданското, нито в наказателното право.

Комисията сама ще се контролира как използва СРС?

Специфично по отношение на независимостта и отчетността е наложително законопроектът да се коригира в няколко насоки. Първата сред които е прецизирането на функционалната зависимост между определените със заповед на министъра на вътрешните работи разследващи полицаи и служителите на Комисията, които ще действат по искане на органите на досъдебното производство и на съда (чл. 88 т.3). В този насока припомняме, че с последните изменения на НПК беше предопределен въпроса за разследването на дела за корупция, извършена от висши представители на държавната власт. Според тези промени, разследването по такива дела ще се извършва от Специализираната прокуратура, следователите от Следствения отдел към нея и определените със заповед на министъра на вътрешните работи разследващи полицаи, което значи, че разследващите такива престъпления няма да са независими нито в структурата на прокуратурата, нито в тази на изпълнителната власт. Също в тази насока следва изрично да се предвиди до къде се простира компетентността на Комисията да противодейства на корупционните прояви и дали ще има изключителен характер. Особено притеснение провокира разпоредбата на §38, с която се въвеждат изменения в Закона за специалните разузнавателни средства, от чието систематично тълкуване излиза, че контролът как Комисията използва специалните разузнавателни средства е възложен на самата Комисия.

По отношение на взаимодействието с други държавни органи е важно да се вземе решение относно това, доколко установяването на механизмите и правилата за взаимодействие следва да се предвижда и регулира чрез съвместни инструкции, а не на законово ниво, предвид факта, че подобни инструкции и предвиденото в тях ще е в състояние да засяга правата на гражданите. В тази връзка чл. 26 от законопроекта смесва два принципа и отваря вратата към значително заобикаляне на предвидените гаранции за физическите и юридическите лица. Чл. 26 говори за съдействие от страна на търговци, физически и юридически лица., но ако се изисква информация от физически и юридически лица, това по същество е свидетелстване и следва да бъде уредено по друг начин и скрепено със съответните гаранции и основания за отказ.

Дисбаланс между обществения интерес и правото на лична сфера

Неизяснена остава необходимостта от въвеждането на типични за наказателния процес способи на противодействие на корупцията. Чрез предвиждането на използване на оперативно-издирвателни действия, специални разузнавателни средства и доброволни сътрудници се полагат основите на значителни систематични неясноти. На първо място това е заличаването на разделението между наказателни и административни мерки за борба с корупцията. На второ място е неяснотата относно разположението на Комисията спрямо действащите административнонаказатени органи и спрямо действащите органи на наказателното преследване. Предвиждането на такива правомощия за Комисията, дублира правомощията и реда на вече действащи държавни органи като МВР и Прокуратура. Не на последно място подобни правомощия създават чувствителен дисбаланс в съотношението между защита на интересите на обществото и неприкосновеността на личната сфера. Защитата на обществото от престъпни посегателства оправдава инвазивните мерки на действие, наред с прецизното им и изчерпателно формулиране в НК и НПК. Произволното разширяване на полето на тази защита, чрез предвиждането на типични за наказателни процес мерки за противодействие на административни по своя характер нарушения е концептуално погрешно. В този смисъл оправомощаването на Комисията да навлиза в личната сфера на широк кръг от лица, принадлежащи към високите и средните етажи на властта заплашва самото функциониране на държавата, тъй като открива нови канали и потенциални възможности за въздействие върху пределно широк кръг лица. Наред с това основанията за прилагане на специалните правомощия на Комисията са формулирани толкова общо, че оставят широко поле за преценка. Не се посочва какво се счита за наличие на достатъчно данни. Не е ясно какво представлява „заплаха за корупция“. Неясна остава и логиката зад това органите на досъдебното производство да имат възможност да искат от Комисията да разследва деяния, за които няма достатъчно данни, че са престъпления. Получава се парадокс, който е изключително вреден – органите на досъдебното производство ще искат разследване на деяния, които те нямат основание да разглеждат.

Така изложеното становище обобщава както концептуалните ни виждания по въпросите как да се осъществи действителна борба с корупционните прояви и какви основни проблеми намираме в проекта на Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество. Изразяваме готовност да участваме в обсъждането на по-нататъшните варианти на законопроекта, както и на останалите законодателни инициативи в областта на противодействието на корупцията.

Гр. София,

30.08.2017 г.                                                  Управителен съвет на ССБ