Тълкувателно решение на ВАС: При обжалване на разрешителни за строеж шефът на РДНСК не е обвързан с „твърд“ срок

Не е така, опонират съдиите Галина Христова, Соня Янкулова и Юлия Ковачева

В тълкувателно решение 1 от 2018 г. Общото събрание на Първа и Втора колегии на ВАС с произнася по болен казус – за издадените от главните архитекти на общини и райони разрешителни за строеж, одобряване на инвестиционни проекти и тяхното обжалване.

Тези актове, според Закона за устройството на територията (ЗУТ), не подлежат на пряк съдебен контрол, а се оспорват първо пред началника на Районната дирекция за национален строителен контрол (РДНСК), който се произнася единствено по законосъобразност. А след това вече неговият акт може да бъде оспорен пред съда.

Тълкувателното дело е образувано по искания на главния прокурор и на омбудсмана през 2016 г., а питанията са дали предвидените в закона срокове за произнасяне на шефа на РДНСК са преклузивни (задължителни) или инструктивни (пожелателни). Както и какви са правните последици от непроизнасянето в срок на началника на РДНСК или упълномощено от него длъжностно лице.

Редът е предвиден в чл. 216 от ЗУТ, предвиждащ, че жалбите и протестите спират изпълнението на оспорените актове. А шефът на РДНСК се произнася по тях в „15-дневен срок от постъпване на жалбата или протеста заедно с административната преписка по издаване на обжалвания акт, когато административната преписка по издаване на обжалвания акт е комплектувана с необходимите за произнасянето документи“ (чл. 216, ал. 7 ЗУТ).

Докладчик по тълкувателно дело 4 от 2016 г. е съдия Любомира Мотова.

Мнозинството в Общото събрание на ВАС обявява, че срокът за произнасяне на началника на РДНСК е инструктивен; непроизнасянето му в срок е мълчалив отказ, който самостоятелно подлежи на съдебно обжалване, а издаденият след изтичането на срока акт е действителен.

Несъгласни с това решение, на „особено мнение“ са съдиите Галина Христова, Соня Янкулова и Юлия Ковачева. Те са категорични – срокът е преклузивен.

Какво се казва в съдебното решение?

Общото събрание на колегиите във ВАС приема следното:
Заповедта по чл. 216, ал. 6 ЗУТ, с която началникът на РДНСК се произнася по същество на оспорването на акта по чл. 216, ал. 1 ЗУТ, е обявена за индивидуален административен акт по смисъла на ЗУТ, от което следва, че производството е за издаване на такъв акт след сезиране (с жалба или протест) и, че срокът за това е инструктивен.
Постановената след изтичане на срока по чл. 216, ал. 7 ЗУТ заповед от началника на РДНСК е действителна и подлежи на обжалване на общо основание от заинтересуваните лица.
Правомощията на органа по преценка допустимостта и основателността на оспорването на акта по чл. 216, ал. 1 ЗУТ са уредени в глава деветнадесета на ЗУТ. Допустимите жалба или протест се разглеждат от началника на РНДСК по същество, като с мотивирана заповед той може да отмени изцяло или отчасти обжалвания акт или да отхвърли жалбата, като остави в сила обжалвания акт. Към тези правомощия следва да се добави и това да обяви нищожността на акта по оспорване с такова искане.
На съдебно обжалване подлежат заповедите по чл. 216, ал. 5 и ал. 6 ЗУТ, а не първоначалният акт по чл. 216, ал. 1 ЗУТ.  
Разпоредбите на чл. 213 и чл. 219, ал. 1 ЗУТ препращат към правилата на АПК, но само за неуредените в глава деветнадесета въпроси за съдебното производство. Въпросът за предмета на съдебен контрол е уреден изрично в ЗУТ и на това основание е неприложима разпоредбата на чл. 97, ал. 5 АПК. Според нея, когато компетентният да разгледа жалбата или протеста орган не се произнесе в срок, законосъобразността на административният акт може да се оспори пред съда. Това не е възможно за акта по чл. 216, ал. 1 ЗУТ, защото на съдебно обжалване подлежат само заповедите на началника на РДНСК по допустимостта и основателността на оспорването. Контролът върху първоначалния акт е косвен (чрез контрол върху заповедта по чл. 216, ал. 6 ЗУТ на началника на РДНСК) и това е особеност на разглежданото производство, в отклонение от общите правила. 
ЗУТ вменява задължение на компетентния административен орган да се произнася изрично и мотивирано по допустимостта и основателността на оспорването на акт по чл. 216, ал. 1. Той е обвързан да го направи до изтичането на срока по чл. 215, ал. 7 ЗУТ, и за най-краткото време, необходимо според конкретните обстоятелства и целта на административния акт (чл. 11 АПК). Неспазването на това задължение формира мълчалив отказ да се издаде заповедта по чл. 216, ал. 6 ЗУТ ( с характер на мълчаливо отхвърляне на оспорването) и възниква процесуалното право на жалба срещу него ( в срока по чл. 215, ал. 4 ЗУТ, който е специален спрямо установения срок по чл. 149, ал. 2 АПК). Това разбиране е изцяло в полза на гражданите и юридическите лица като субекти в материалното и процесуалното административно правоотношение, за да имат възможност да се защитават срещу неправомерното бездействие на специализирания административен орган. То е в съответствие с прогласеното в чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България право на жалба срещу всички административни актове, които ги засягат. В специалния закон не е изключен съдебния контрол върху отказите (изрични и мълчаливи) по исканията за издаване на индивидуални административни актове по устройство на територията.
При упражнено право на жалба съдът следва да прецени допустимостта на производството пред началника на РДНСК и при наличие на такава, да отмени мълчаливия отказ, респ. по-късния изричен отказ, и да върне преписката за произнасяне по същество на оспорването. Съдът не следва да се произнася по законосъобразността на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ, което се явява от изричната компетентност на началника на РДНСК.
При неупражнено право на жалба срещу мълчалив отказ за издаване на заповед по чл. 216, ал. 6 ЗУТ производството остава висящо.

По изложените съображения и на основание чл. 124, ал.1, т. 5 ЗСВ Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд

1. Срокът по чл. 216, ал. 7 ЗУТ, в който началникът на регионалната дирекция за национален строителен контрол или упълномощено от него длъжностно лице следва да се произнесе по постъпили жалба или протест срещу акт по чл. 216, ал. 1 ЗУТ, е инструктивен.

2.1. Непроизнасянето на компетентния орган в този срок няма за последица погасяване на правомощията му, както и влизане в сила на оспорения акт.
2.2. Непроизнасянето в срок се смята за мълчалив отказ да се издаде заповед по чл. 216, ал. 6 ЗУТ и подлежи на самостоятелно съдебно оспорване.
2.3. Издадената след изтичане на срока заповед е действителен акт. 

Несъгласните

Срокът за произнасяне на началника на РДНСК категорично е преклузивен, заявяват в „особено мнение“ съдиите Галина Христова, Соня Янкулова и Юлия Ковачева.

Те излагат обширни съображения за изключителното значение на разрешителните за законосъобразността на всеки един строеж и на правата на всички заинтересовани и засегнати. Подробно обсъждат и паралелния контрол на разрешенията за строеж, въведен в ЗУТ – освен чрез жалба до началника на РДНСК, има и специално производство за служебна проверка на тяхната законосъобразност, извършвана от Дирекцията за национален строителен контрол. ДНСК бива служебно уведомявана за издаването на тези разрешителни, а началникът на ДНСК може да отмени издаденото разрешително и то в точно определен 14-дневен срок от уведомяването, който е преклузивен, изтъкват съдиите. В особеното си мнение те излагат и съображения за свързаността между двете производства и налагащите се изводи от това.

Заявяват също:

„Няма никаква правна и житейска логика срокът за правомощието на началника

на регионалната дирекция при служебната проверка да бъде преклузивен, а същото правомощие по отношение на същия акт в рамките на производство, образувано по жалба на заинтересованата страна, да бъде инструктивен.

Определянето на преклузивен срок за правомощието на органа при служебното производство е с цел максимално бързо да се установи законосъобразността на актовете, защото именно те поставят началото на строителството и са от изключително значение за правата на всички заинтересовани. Не случайно чл. 156, ал. 5 ЗУТ изрично регламентира, че влезлите в сила разрешения за строеж не подлежат на отмяна.

Очевидно е, че законодателят е целял бърза проверка на законосъобразността на разрешението за строеж и стабилност на провереното от специализирания контролен орган (и следователно валидно и законосъобразно) и влязло в сила разрешение за строеж.

При преценката на характера на срока следва да се отчитат и правата и интересите на заинтересованите страни. Когато заинтересована страна подаде жалба срещу одобрени инвестиционни проекти или разрешение за строеж жалбата спира изпълнението. А непроизнасянето на началника на регионалната дирекция в срока по чл. 216, ал. 7 ЗУТ е в неин интерес и тя няма интерес да сезира съда за непроизнасянето в срок. Но страната, за която актовете по чл. 216, ал.1 ЗУТ са благоприятни, не разполага с абсолютно никакви правни средства, за да сезира съда с жалба срещу непроизнасянето в срок на началника на регионалната дирекция. По този начин достъпът до съд и възможността да бъде своевременно решен чрез силата на пресъдено нещо спорът за законосъобразността на актовете е изцяло предоставен на неконтролираната по никакъв начин преценка на началника на регионалната дирекция дали да се произнесе и кога“.