Магистрати пред Де Факто: Съдиите имат право на косвен контрол за конституционност *

Defakto.bg

Васил Петров, доктор по право, съдия в СРС

Константин Кунчев, съдия в Софийския районен съд

 

 

 

Третата българска държава повече от 10 години е член на Европейския съюз и правото й къде успешно, къде – не, опитва да догони европейските стандарти. Всеки юрист, практикувал по-дълго, обаче скоро установява, че съдилищата се занимават с казуси, по които има да се прилагат не нови правни норми, а основополагащи правни институти на т.нар. старо право, по които не би трябвало да има особени неясноти. Фундаментални въпроси като: йерархията на нормативните актове, правния интерес и правната легитимация при сезиране на съд, косвения и прекия контрол за законност, правото на обезщетение за физическите и юридическите лица за вреди от противоправни държавни актове, които би трябвало да са безспорни, всъщност създават необяснимо затруднение на съдилищата. Противоречивата практика или не бива своевременно уеднаквявана от двете върховни съдилища, или допълнително бива задълбочавана от тях.

Повод за настоящата статия е създадената съдебна практика по редица казуси във връзка с един действал няколко месеца през 2014 г. закон. Считано от 01.01.2014 г. с § 6, т.т. 2 и т. 3 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2014 г. (отменен) е въведена такса за производство на електрическа енергия от вятърна и слънчева енергия. Размерът на таксата, която производителите на такава енергия внасят, се определя като процент (20%) от преференциалната цена за тази енергия и от количеството изкупена електрическа енергия от обществения доставчик и от крайните снабдители. Производителите на електрическа енергия от вятърна и слънчева енергия са задължени за таксата по ал. 1. Събраната по реда на чл. 35а ЗЕВИ такса е държавно публично вземане, събирано в условията на финансов автоматизъм – то се удържа и внася от обществения доставчик, съответно от крайния снабдител. С решение № 13 от 31.07.2014 г. на Конституционния съд, влязло в сила на 10.08.2014 г., посочените норми от ПЗР на ЗДБРБ за 2014 г. са обявени за противоконституционни. Междувременно обаче са събирани такси в тежест на производителите на електрическа енергия от вятърна и слънчева енергия, които сега опитват по съдебен ред да възстановят сумите или да потърсят обезщетение за нанесените им вреди[1].

В статията казусите, възникнали във връзка с последиците на действието на § 6, т.т. 2 и т. 3 от ЗДБРБ за 2014 г. (отменен), не се разглеждат, а се обсъждат два основополагащи въпроса:

1. Могат ли съдилищата да упражняват косвен контрол за конституционност по отношение на законите, приети при действието на КРБ.
2. Какво е действието на решението на Конституционния съд, с което се обявява противоконституционността на закон.

Правомощието за косвен контрол за конституционност на съдилищата

Противоконституционният закон може да бъде обявен за такъв от КС– това е изрично дадено правомощие от КРБ на КС (чл. 149, ал. 1, т. 2). Освен това обаче всеки съд, който е сезиран с приложението на този закон, освен ВКС и ВАС, е длъжен инцидентно да контролира съответствието му с КРБ. Какви са аргументите за тази теза?

Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат, като разпоредбите й имат непосредствено действие – чл. 5, ал. 1 и ал. 2 КРБ. От тези две правила и от общата теория на правото несъмнено следва, че при противоречие между КРБ и закон, съдът трябва да приложи КРБ, а не противоречащият й нормативен акт с по-нисък юридически ранг – закона. На първо място, върховенството на Конституцията, прогласено в нормата на чл. 5, ал. 1 КРБ, означава, че самата Конституция урежда колизионен критерий за изключване от правната система на закони, противоречащи на Конституцията и за избор на приложима правна норма[2].

Липсата на изрична овластителна норма, подобна на тези, които са предвидени в конституциите на различни държави, която да признава право на обикновените съдилища да осъществяват косвен контрол за конституционност върху законите[3], не означава, че такъв е изключен[4]. Това е така, защото нормата на чл. 5, ал. 2 КРБ изрично прогласява принципа на непосредственото действие на разпоредбите на Конституцията[5]. Съдържанието му е, че нормите на КРБ не се нуждаят от никакъв опосредяващ нормативен акт, за да породят действие, както и, че всеки правен субект може пряко да се позове на конституционните норми в защита на своите права и законни интереси[6]. В частност за приложението на чл. 5, ал. 1 КРБ не е необходимо изричното закрепване на правомощие за косвен контрол за конституционност в ЗНА или друг закон[7].

Правото на съдилищата да осъществяват косвен контрол за конституционност върху законите следва от общото им правомощие да разрешат правния спор, като приложат действащата правна норма, а при противоречието между две норми от различен ранг неминуемо следва да бъде отдадено предимство на нормата с по-висок ранг, освен ако друго не е предписано изрично. КРБ никъде не предписва, че при противоречие между норми от самата КРБ и закон, бил той и такъв приет след влизането й в сила, предимство следва да се отдаде на законовата норма (напротив, предвидено е точно обратното). Няма и норма, която да забранява изрично упражняването на косвен контрол за конституционност от съдилищата. Подобна забрана е съществувала в Димитровската конституция от 1971 г., чийто чл. 85, ал. 1 е гласял: „Народното събрание осигурява законите да не противоречат на Конституцията“, а ал. 2 на същата разпоредба е предвиждала: „Самото то [Народното събрание] решава дали законът противоречи на Конституцията и дали са спазени изискваните от Конституцията условия за неговото издаване“. Забраната не е възпроизведена в КРБ от 1991 г.

Правомощието за косвен контрол за конституционност следва и от общите принципи на конституционното право. В държави с върховенство на закона и разделение на властите съдилищата са една от трите държавни власти, натоварена със задължението да защитава правата и законните интереси на правните субекти(чл. 117 КРБ), като съдиите дължат подчинение само на закона. Законът e израз на волята на народните представители, т.е. на пълномощниците на народа, а Конституцията е акт на самия народ – суверена. Тези, които са натоварени със спазването на законите и защитата на правата и законните интереси на правните субекти(съдиите), не могат да отдават предимство на волята на пълномощника над волята на титуляря на властта – суверена[8]. Суверен е народът, а не парламентът[9].

Конституцията съдържа изрична норма, овластяваща съдилищата да упражняват косвен контрол върху завареното законодателство– § 3 ПЗР КРБ. Целта на тази норма е да уреди по един принципен начин съдбата на завареното законодателство, прието при една коренно различна обществено-политическа система в страната[10]. Правно-политически е недопустимо от нея да се извлича аргумент за противното, че съдилищата нямат правомощието за косвен контрол за конституционност върху новото законодателство.

Поддръжниците на обратната теза се позовават на аргумент за противното от §3, ал. 1 ПЗР КРБ, която предвижда, че разпоредбите на заварените закони се прилагат, ако не противоречат на Конституцията. Този извод обаче е неудържим, тъй като в ал. 2 на същата разпоредба се засяга въпросът за непосредственото действие на Конституцията, което отменя тези закони, които й противоречат. В този смисъл не е правилно да се търси разлика в това дали законът е заварен, или приет впоследствие. Всеки съд преценява конституционността на всеки закон, заварен или нов, който е приложим при решаването на даден правен спор. Ролята на КС не е да ограничи съда и да лиши гражданите от контрол за конституционност на приложимия закон по техния спор, а при наличие на противоречива практика на съдилищата по този въпрос или по-добре изначално преди да се формира противоречива практика, задължително и предвидимо за всички да реши въпроса за противоречието на закона с Конституцията. Така правомощието на КС е да укрепи и допълни работата на съда, а не да я ограничава[11].

Считаме, че правилата на § 3 ПЗР КРБ са само едно частно проявление на общия принцип за непосредственото действие на Конституцията и задължението на съда да се съобразява при правоприлагането с общия конституционен ред, който не допуска приложение на закон, който противоречи на Конституцията. Затова е неприложим аргументът за противното от § 3 от ПЗР на Конституцията, тъй като това е частен случай на общо правило, което е уредено изрично в чл. 5, ал. 1 и 2 от Конституцията, а не е изключение, от което да се извежда правило с аргумент от противното^[12]. Следва да се прави разграничение между принципа за непосредственото действие, който е фундаментален за новата ни конституция, и частното му проявление за отменителното действие на Конституцията по отношение на противоконституционните заварени закони[13].

Правилата се формулират изрично. В КРБ не е посочено, че новите закони могат да противоречат на конституцията и въпреки това са задължителни за съдилищата, няма и уредена презумпция за конституционосъобразност на новото законодателство.

Прекият контрол не изключва косвения

Следва да се отбележи, че предвиденият в КРБ пряк контрол за конституционност, възложен на Конституционния съд, не изключва косвения, който е в правомощието на съдилищата – общи и специализирани, тъй като няма норма в самата КРБ с такава забрана, а несъвместимостта на двата вида контрол не следва от правилата на общата теория на правото и на конституционното право, нито от логиката. Точно толкова (т.е. никак), колкото възможността за пряк контрол за законност над подзаконовите нормативни актове, упражняван от Върховния административен съд, а в хипотезата на чл. 191, ал. 2 АПК – от окръжните административни съдилища, изключва възможността за косвен контрол, упражняван от общите съдилища върху незаконните подзаконови нормативни актове по чл. 15, ал. 1 ЗНА, толкова и възможността за пряк контрол за конституционност, упражняван от Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 2 КРБ, изключва възможността за упражняване на косвен контрол от обикновените съдилища, на основание чл. 5, ал. 1 и ал. 2 КРБ.

Не може да се сподели тезата, че косвеният съдебен контрол е в противоречие с принципа на разделение на властите. Тезата е неудържима, тъй като в редица утвърдени демокрации с ясно въведен принцип на разделение на властите косвеният конституционен контрол функционира напълно адекватно. В някои конституционни системи косвеният конституционен контрол, осъществим от съдилищата, функционира наред с институция на Конституционен съд. В този смисъл не може да се сподели и тезата, че понеже нашата конституция е възприела модел на централизирания конституционен контрол, то косвен контрол за конституционност е изключен. Тази теза се гради само на едно теоретично допускане без аргументи, които пряко да следват отразпоредбите на конституцията ни. Тази теза е и погрешна, защото изхожда от идеята, че съществуват само два конституционни модела за конституционен контрол между, които има китайска стена[14], но прегледът на съвременните демократични конституционни системи показват, че съществуват много повече от два модела за конституционен контрол и то при различно съчетание и баланси[15].

Намираме за правилно, че косвеният контрол за конституциносъобразност на съдилищата утвърждава и гарантира ефективно принципа за разделение на властите. В този смисъл съдът дава защита на конституционни права на гражданите, дори когато те са погазени със закон и насрещна страна по делото е държавата или друг облагодетелстващ се субект от противоконституционния закон. В противен случай гражданите остават незащитени от произвола на един противоконституционен закон.   Съдът има правомощието да защити конституционни права на гражданите в рамките на съдебното производство, защото е професионален, деполитизиран орган, конституционно предвиден и затова легитимен орган, който има за конституционна задача да правораздава катогарантирапринципите на законности на равенство на всички граждани и организации.

Мъртво е всяко право без защита

Принципът на законност, който е определящ за фундаменталната ценност на правовата държава, включва изискването законът да не противоречи на Конституцията. Съдът не може да бъде принуден, включително чрез акт на Народното събрание, да постанови решение, с което да накърни конституционнозакрепени и защитени права на гражданите, нито да бъде принуден да търпи и узаконява това нарушение на основни права на гражданите. В противен случай Конституцията и основните права, гарантирани в нея стават, остават само на хартия – мъртво е всяко право без защита. Ако цялата власт произтича от народа и се осъществява пряко от него и чрез органите в конституцията, то народът трябва да бъде защитен от конституционния орган,овластен да защити нарушените конституционни права в рамките на конкретен правен спор.

Не може да се сподели аргументът, че правната сигурност и предвидимост изискват само КС да прилага и тълкува конституцията. Сигурността никога не е аргумент за власт на произвола поради отслабване на реалните институции, които са призвани дават защита на накърнени субективни права на гражданите, които са сезирали съда със своето искане за защита. Напротив върховенството на правото, който е най-важната гаранция за правовата държава и принципа на правната сигурност и предвидимост, изисква всеки съд да спази конституцията при постановяване на своя акт, като съобрази нейното върховенство и йерархията на източните на правото посочени ясно в разпоредбите на самата конституция. Само така съдът ще осигури и гарантира справедливо и конституционносъобразено правосъдие. Другата теза предполага, че съдът ще е принуден да постановя противоконституционни решения, което ако е вярно, биобезсмислило съда, който е конституционен правозащитенорган и е орган на държавна власт. По тези причини такава теза е просто немислима в съвременната демократична държава.

На следващо място, не можем да споделим тезата[16], че, ако непосредственото действие дава възможност на всеки съдия да прилага непосредствено конституционните норми, то това би обезсмислило не само правомощието на ВКС и ВАС да сезират Конституционния съд, но и изобщо съществуването на един централизиран орган за контрол за конституционност на законите, който е призван да осъществява не само общ, но и обвързващ и задължителен контрол за конституционност. Според тази теза, противоконституционността възниква от момента на нейното обявяване поради характера на решенията на КС (чл. 14, ал. 3 ЗКС), поради което призивът за директно прилагане на чл. 5, ал. 2 КРБ в едно съдебно производство е всъщност апел за неприлагане на все още действащия закон. С тези аргументи не бихме могли да се съгласим. Неправилно е и да се отрича допустимостта на косвения контрол с довода за отслабване на прекия, тъй като това са различни средства за осигуряване на върховенството на закона и в крайна сметка на защита на правата и законните интереси на правните субекти, които се допълват, а не се отричат. Колкото до действието на решението на КС за обявяване на закон за противоконституционен аргументите ни са изложени по-долу в статията.

2.2. Косвеният контрол за конституционност е изключено правомощие, само за ВКС и ВАС. Когато двете върховни съдилища констатират, че приложим по делото закон противоречи на КРБ, те са длъжни да сезират КС, като спрат своето дело в изчакване на произнасянето на КС.

Предвиденият в чл. 150, ал. 2 КРБ механизъм за преюдициално запитване от върховните съдилища до КС цели изключване възможността за създаване на противоречива практика по въпроса за конституционността на конкретния закон вътре в рамките на съответното върховно съдилище, а така също и между актове на двата върховни съда помежду им. Все със същата цел обикновеният законодател може да предвиди, макар да не е длъжен, основание за спиране на делата, висящи пред инстанционните съдилища, когато КС вече е образувал дело по оспорване конституционността на приложим пред обикновения – общ или специализиран – съд закон. Нашият законодател е сторил това с разпоредбите на чл. 229, ал. 1, т. 6 ГПК за гражданския процес, приложима на осн. чл. 144 АПК и за съдебно-административните производства, както и чл. 54, ал. 1, пр. 4 АПК за административните производства. Законодателят е приел, че след като вече е налице допуснато до разглеждане дело пред КС за оспорване на конституционност на закон, в определени хипотези правомощието за косвен контрол на съдилищата и административните органи следва да бъде парализирано временно, в изчакване на решението на КС, което да предотврати възможното противоречие в становищата по косвения контрол, който всякога е дифузен.

Актът, обявен за противоконституционен от КС, не се прилага от деня на влизане на решението на КС в сила – арг. чл. 151, ал. 2, изр. 3 КРБ. Ето защо и по всички висящи съдебни и административни производства, спрени на основание посочените разпоредби от законодателството, ще бъде зачетено решението на КС и няма да бъде приложен противоконституционния закон.

Усещане за нелогичност

2.3. Ако се отрече правомощието на съдилищата да упражняват косвен контрол за конституционност, би се стигнало на странната ситуация те да могат да упражняват контрол за съответствие на закона само с международните договори, ратифицирани от страна и действащи у нас – чл. 5, ал. 25 КРБ и по този начин да придават на международните договори по-голямо значение и сила от върховния закон в страната – Конституцията[17]. Усещането за нелогичност се засилва от това, че всеки български съд може да не приложи закона, защото той противоречи с правилата на правото на ЕС. Това противоречие всеки съд може да констатира и ако прецени сам да отправи преюдициално питане до съда на ЕС, решението на който е задължително по въпроса за съответствието на закона с правото на ЕС. Тези правила следват и се извеждат пряко от чл. 4, ал.3 от Конституцията на Република България. В Българския конституционен модел вече се утвърди правилното разбиране за действието на правото на ЕС като автономен правен ред и за обвързаността на всички национални институции отпринципа за прякото приложение на правото на ЕС и неговия примат спрямо националното право, изводими от ДФЕС и практиката на СЕС[18].

Следователно може да се стигне до неправилен извод, че европейското и международното право са по-ценни и важни от правилата на Конституцията за българския правен ред, тъй като всеки съд в рамките на конкретен правен спор е длъжен да гарантира тяхното спазване, игнорирайки закона, но не може да прави същото ако законът противоречи на българската конституция. Следователно доведена до своя логически извод тази теза предполага, че съдът в България не може да тълкува и прилага правилата на Конституцията на Република България. Част от разпоредбите на българската конституция които имат потенциал да бъдат пряко прилагани[19] са в сферата на правата на човека, като е създадена е и задължителна практика на КС по тези разпоредби.

Разпоредбите и тяхното тълкуване на Конституцията често се припокриват с тези в ЕКПЧ и ХОПЕС[20] и тяхното тълкуване, но въпреки това продължава да се твърди, че няма припокриване в сферата на средствата за защитата им и ефективно осъществяване, с което се ограничава обхвата дейността на съда по конкретен спор да се тълкува правилата на конституцията. С такава теза ние не можем да се съгласим.

Ако съдът не може, то кой?

2.4. В тази връзка следва да се постави въпросът ако съдът не може да тълкува и прилага Конституцията, кой тогава ще тълкува и прилага тълкувателните решения на КС, кой ще осигури гаранции, че те ще са живоприложимо право и ще имат регулиращ ефект в правната система. Споделяме тезата[21], че решенията на КС по чл.149, ал. 1, т.1 КРБ дават общозадължително тълкуване на конституционните разпоредби и са следователно източници на конституционното право, като даденото тълкуване формира нормативно единство с тълковната норма, поради което тя следва да се прилага  в посочения смисъл още от момента на нейното влизане в сила.

В този смисъл кой ще тълкува и прилага решение № 14 от 2014 г. по к.д. № 12/2014 г.на КС по чл.149, ал.1, т.1 КРБ, с което се приема че разпоредбата на чл. 120, ал. 2 КРБ дава правото на законодателя по изключение при спазване на изискванията за съразмерност, включително задължителните за страната международни стандарти за достъп до съдебна защита, със закон да предвиди необжалваемост пред съд на изрично посочена категория административни актове само когато това е необходимо за опазване на основите на конституционния ред или на други особено важни обществени интереси като осигуряването на отбраната и сигурността на страната, както и осъществяването на принципите и целите на нейната външна политика.

С въвеждането на необжалваемост законодателят не може да изключи възможността засегнатите лица да се позовават пред съда на нищожността на административния акт.

Очевидно от самото тълкуване на това тълкувателно решение се изисква да се прави съобразяване на ценности в конкретен случай. Несъмнено именно съдът, пред който има конкретен спор за ценности и на който Конституцията възлага да събере доказателствата, да изясни фактите и да приложи закона, може да направи изискваната преценка. КС не може да защити сам своите решения, само съдилищата са тези, които могат да им дадат истинско регулативно действие. Ако има противоречива практика или становище на друга институцията, че практиката на съдилищата не съответства на ТР на КС, може да сезира по този конкретен спор КС, който ще е призван да го реши. По причина, че съдът може да тълкува и прилага конституцията може да се позова и на решенията на КС и да им придава реално регулативен ефект, което се гарантира висшата  цел на върховенство на конституцията.

2.5. Силен аргумент против тезата за допустимост на косвения контрол за конституционност от съдилищата е липсата историческа традиция за това у нас.[22]Съдилищата у нас са отказвали да упражняват такъв контрол както по време на действие на Търновската конституция[23], така и при действието на КРБ от 1991 г.[24].

Именно за да се скъса с тази традиция, конституционният законодател е създал изричните разпоредби на чл. 5, ал. 1 КРБ и чл. 5, ал. 2 КРБ. А намеренията на този законодател могат да бъдат демонстрирани със следните цитати от обсъжданията при приемането на КРБ:

„Много важен е фактът, че се  предвижда непосредственото действие на конституцията като изключително силна гаранция за реализацията на правата на гражданите“[25].

„Чл. 5, ал. 1 не е програма или декларация.Това е основен, върховен и пряко приложим закон, на който гражданите могат да се позовават както пред административните органи, така и пред съдебните“[26].

„Нужен е правен механизъм, за да гарантира права и този механизъм е добре даден: Първо, върховенството на конституцията има пряко действие – всеки може да сепозове пряко на нея за защита на своите права. Второ, всеки може да се обърне към съдената власт, ако му е нарушено конституционното право и да получи защита от нея. Трето, Конституционният съд отменя закон, ако противоречи на Конституцията“[27].

„Проблемът за върховенството на Конституцията и за нейното непосредствено действие са два отделни проблема и от правно-техническа гледна точка те трябва да бъдат изразени в две самостоятелни алинеи“[28].

„Напомням, че чл. 56 се отнася до принципа, че основните права на гражданите са неотменими… тук предложението е никой да не може да посегне и на чл. 5, ал. 2, освен Великото народно събрание“[29].

„Разпоредбите на чл. 5, ал. 2 и ал. 4 и целият чл. 56 са ключ към целия механизъм на Конституцията… В ал. 2 се прогласява непосредственото действие на конституционните разпоредби, което е едно от най-големите достойнства на тази Конституция и я прави различна от всички наши конституции“[30].

„Чл. 5, ал. 2 е една правна гаранция, която дава възможност на всеки един гражданин пряко да се позове на текстовете на Конституцията пред съд или пред който и да е друг държавен орган“[31].

„Предлагаме една нова редакция на § 3 , ал.1 и ал.2 ПЗР КРБ, която епроявлениенаголемия принцип за непосредственото действие на разпоредбите на Конституцията“[32].

Действие на решението на КС за обявяване на закон за противоконституционен

Правните последници на решението на КС за обявяване на закон за противоконституционен са спорни в доктрината. Там споровете са концентрирани около въпросите, предмет на решение № 22 от 31.10.1995 г. по конст.д. № 25/1995 г., КС, а именно: 1. КС отменя ли противоконституционния закон, или само суспендира прилагането му; 2. Тогава, когато противоконституционният закон е отменил или изменил друг закон, има ли решението на КС обратно действие, т.е. възстановява ли се действието на отменения закон, респ. на редакцията преди изменението[33].

За съдебната практика обаче съществените въпроси имат друг фокус: 1. Дали съдът, сезиран със спор, следва да откаже да приложи закон, приложим към материалното правоотношение, когато законът впоследствие, по време на висящността на делото, бъде обявен за противоконституционен (действие на решението на КС по висящите правоотношения); 2. Как действа решението на КС в случаите, когато противоконституционният закон или друг акт на НС е приложен по отношение на даден правен субект и му е причинил вреда, преди да бъде постановено решението на КС (действие на решението на КС по приключили правоотношения).

Ние споделяме тезата, че решенията на Конституционния съд, с които се обявява закон за противоконституционен, имат действие занапред, но това тяхно действие не е само по отношение на възникнали след влизане в сила на решението юридически факти, а и по отношение на юридически факти, които са възникнали при действието и въз основа на обявената за противоконституционна норма. Т.е. решението на Конституционния съд има действие и по отношение на висящи, незавършени, но възникнали на основата на обявената за противоконституционна норма правоотношения[34]. Аргументите ни са следните:

Вярно е, че актът, обявен за противоконституционен от КС, не се прилага от деня на влизане на решението на КС в сила – арг. чл. 151, ал. 2, изр. 3 КРБ, т.е. занапред[35]. Вярно е също така, че съгласно чл. 22, ал. 4 ЗКС възникналите правни последици от обявения за неконституционен акт се уреждат от органа, който го е постановил. От нито една от тези две норми не следва обаче, че в периода до обявяването си за противоконституционен един закон, той поражда всички правни последици на един перфектен закон[36] и само от благоволението на Народното събрание зависи дали ще бъде приет последващ корекционен и/или обезщетителен закон.

Чл. 151, ал. 2, изр. 3 КРБ урежда конститутивното действие на решението на КС, установяващо противоконституционност на закон – той занапред не се прилага, което в практиката на КС (решение № 22 от 31.10.1995 г. по конст.д. № 25/1995 г., КС) се приема за отмяна на закона и евентуално за възстановяване действието на отменените или изменените редакции на закона преди приемането на противоконституционната му редакция. Всъщност значението на тази норма е, че от влизане в сила на решението на КС всички държавни органи, вкл. съдилищата, са длъжни да не го прилагат. Съдилищата са длъжни да откажат да го приложат по всички висящи дела, а останалите държавни органи – по всички неприключили правоотношения[37].

На следващо място, чл. 151, ал. 2, изр. 3 КРБ не урежда сила на пресъдено нещо на решението на решението на КС, установяващо противоконституционност на закон. Разликата между силата на пресъдено нещо на едно съдебно решение и конститутивното му действие е, че силата на пресъдено нещо на решението приключва правния спор, предмет на делото, като отрича или потвърждава правото, предмет на спора, и го прави безспорно, регулира поведението на спорещите страни за в бъдеще и прави спора непререшаем, докато конститутивното действие на решението внася правна промяна в материалните отношения на страните по спора[38]. Всеки правен спор, приключил с решение по същество, формира сила на пресъдено нещо, но само определени решения на съда имат преобразуващо действие. Решението по чл. 151, ал. 2, изр. 3 КРБ има конститутивно действие. Същевременно, съгласно чл. 14, ал. 6 ЗКС решенията на КС са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани. Задължителността, която има предвид ЗКС в посочената норма, урежда силата на пресъдено нещо на решението на КС[39] – както на решението, което установява противоконституционност на закон, така и на това, което отхвърля искането за обявяване на закон за неконституционен. Нейните субективни предели са изключително широки – тази сила на пресъдено нещо обвързва всички правни субекти в страната и всички държавни органи – вкл. и съдилищата.

Именно по тази причина, когато противоконституционният закон или друг акт на НС е приложен по отношение на даден правен субект и му е причинил фактически вреда, преди да бъде постановено решението на КС, правният субект има право на обезщетение за причинената му вреда, като в процеса на доказване съдът е длъжен да приеме, че е налице противоправност.

Когато обаче противоконституционният закон или друг акт на НС е приложен посредством индивидуален административен акт или съдебно решение и те са влезли в сила, то решението на КС само по себе си не може да доведе нито до обезщетяване на вредите от противоконституционния акт на НС, нито до възстановяване на положението преди действието на акта на НС[40]. Влезлият в сила индивидуален административен акт се ползва със стабилност, а влязлото в сила съдебно решение, дори и да е неправилно, се полза със сила на пресъдено нещо. Увреденият адресат на такива актове следва да поиска възобновяване на производството по реда на глава седма АПК, глава XIV АПК, глава двадесет и четвърта ГПК или глава XXXIII НПК. Когато това не е възможно, увреденият може да се надява Народното събрание да изпълни задължението си по чл. 22, ал. 4 ЗКС да уреди възникналите правни последици от обявения за неконституционен акт[41].

В заключение

Уреденият в Конституцията от 1991 г. пряк контрол за конституционност има редица недостатъци, вътрешно присъщи на уредба, която не предвижда нито пряка конституционна жалба[42], каквато съществува в почти всички континенталноевропейски правни системи, нито възможност за преюдициално запитване от типа на френския „приоритетен въпрос за конституционност“ (чл. 61, ал. 1 ФрК от 23.07.2018 г.)– през филтъра на върховен съд[43]. За страните по което и да е дело е невъзможно да предизвикат спор за конституционност на закон пред КС. В най-добрия случай, и ако спорът не попада в предвидените в законите изключения от касационен контрол, страната може да се надява едва когато спорът достигне ВКС или ВАС конкретният състав да прояви разум и да отнесе спора за конституционността пред КС. В останалите случаи, и при липсата на активна политика на ВКС/ВАС за сезиране на КС, за страната трябва да остане поне надеждата, че инстанционните съдилища ще вникнат активно в аргументите за противоконституционност.

Активизирането именно на инстанционните съдилища е една от надеждите за подобряване на контрола за конституционност върху приеманите от Народното събрание закони. То може да стане най-бързо и решително, ако на инстанционните съдилища се предостави правото да отправят искания до КС за обявяване на противоконституционност на приложим по делото закон.

Такова предложение вече е правено в нашата доктрина[44].

 

[1]Не ни е известно да има влязло в сила решение, с което да се уважават искове било за връщане на събраната противоконституционна такса, било за присъждане на обезщетение за вреди.

[2]Ташев, Р. Новите източници на българското право. С., Лик, 1996, с. 20-21. Русчев, Ив. Нормативните актове източници на частното право. С., Албатрос, 2008, с. 131.

[3]Редица държави от Латинска Америка и Япония. Вж. данните у Wilhelm Karl Geck, Judicial Review of Statutes: A Comparative Survey of Present Institutions and Practice, 1966, достъпна на адрес: https://scholarship.law.cornell.edu/cgi/viewcontent.cgi?referer=https://www.google.com/&httpsredir=1&article=2464&context=clr.

[4]Изрични норми, забраняващи на съдилищата, да упражняват косвен контрол за конституционност, съдържат конституциите на Кралство Нидерландия (чл. 120) и на Конфедерация Швейцария (чл. 113). Вж. Gustavo Femandes de Andrade, Comparative Constitutional Law: Judicial Review, 2001, с. 978, достъпна на https://scholarship.law.upenn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1436&context=jcl.

[5]Вж. Неновски,Н. Конституцията. Актуални въпроси на теорията и практиката.С., Сиби, 2001, който сочи, че непосредственото действие на конституцията е феномен на „юридизацията“ на конституцията. Тя престава да бъде шапка на действащото право, която има само политическо и идеологическо значение. Частно проявление на този феномен е „юрисдикционализацията“ на конституцията, т.е. нейното съдебно прилагане и защита.

[6]Вж. Решение № 10 от 1994 г. по к.д. № 4/1994 г. на КС.

[7]Русчев, Ив. Цит. съч., с. 311-321, подробно разглежда тезите за допустимостта и обхвата на косвения дифузен контрол за конституционност и в крайна сметка отрича допустимостта на подобен контрол по отношение на законите, приети при действието на КРБ. Сред един от аргументите на проф. Русчев за недопустимост на косвен дифузен контрол е, че е недопустимо да се тълкува разширително или прилага по аналогия правилото на чл. 15, ал. 3 ЗНА по отношение на противоречието на подзаконов нормативен акт с Конституцията. Няма и нужда обаче такъв контрол да се предвижда в обикновен закон, след като той е предвиден в самата Конституция.

[8]Чл. 2 от Конституцията на щата Вирджиния от 20 юни 1776 г.

[9] Доктрината за върховенството на парламента и значението й в публичното право на Обединеното кралство се обсъжда във всеки труд по конституционно, административно или публично право на тази страна. Вж. например Barnett, Hilaire.Constitutional and Administrative Law. 10th ed. Routledge, London and New York, 2013, p. 109-140.

[10]Вж. данните за работата по разпоредбите на ал. 1 и ал. 2 на § 3 ПЗР КРБ в Конституционната комисия у Сталев, Ж. Непосредственото отменително действие на Конституцията спрямо завареното право. – Сталев, Ж. Проблеми на Конституцията и конституционното право. С., Сиела, 2002, с. 36.

[11]Вж. особеното мнение по определението от 29 декември 1991 г. на КС на съдиите Л. Корнезов и М. Данаилов, които правилно сочат, че идеята, намерила своя правен израз в § 3 ПЗР КРБ, е свързана с прякото действие на конституционните норми, прогласено в чл. 5, ал. 2 от Конституцията, което е видно от стенографските протоколи на Великото народно събрание, а не с компетенциите на Конституционния съд. Те правилно приемат, чеако законите и другите актове на Народното събрание и на президента, приети след Конституцията, са противоконституционни, то те „не трябва да се прилагат, независимо че няма изрично решение на Конституционния съд. Основен принцип в правото, който е намерил израз и в ЗНА, е, че при противоречие между две правни норми се прилага тази от по-висша степен. Не може дадено правоотношение да се регулира от противоречащи правни норми. По-висшата степен „отменя“ по-низшата и тя е правният регулатор. По пътя на тълкуването се извежда тази „мълчалива отмяна“ при противоречие на две норми. Ако един съд при решаване на дадено дело се „сблъска“ с такъв проблем, той е длъжен да приложи конституционната норма, а не закона“.

[12] В този смисъл са изцяло изложените мотиви на Решение № 10 от 6.X.1994 г. на КС на РБ по конст.д. № 4/94 г., макар то да тълкува само § 3, ал. 1 ПЗР КРБ във връзка с чл. 5, ал. 2. Според Русчев, Ив. Цит. съч., с. 320-321, подобна интерпретация на решение № 10/1994 г. на КС е възможна. Напротив, според Пунев, Ан. Колизии на правомощията на съдилищата при контрол за противоконституционност на приложим по делото закон. – сайт „Съдебно право“, публ. от 16.10.2018 г. (http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2018/10/16/-) приема, че непосредственото действие на КРБ, което чл. 5, ал. 2 КРБ изразява, а решение № 10/1994 г., КС, тълкува, се отнася до хипотезата на § 3, ал. 1 ПЗР КРБ.

[13] В този смисъл е правилно схващане на Стойчев, Кр. Въпросът за празнините в правото в практиката на Конституционния съд на Република България (достъпна на адрес: http://www.confeuconstco.org/reports/rep-xiv/report_Bulgaria_bu.pdf), който приема, че друг аспект на конституционното върховенство е прякото действие на Конституцията. Авторът приема, че този принцип е изрично прогласен в чл.5, ал.2 от Конституцията. Разпоредбите на Конституцията са част и то основна на действащото право и за да се прилагат, не е необходимо да има опосредстващ елемент или звено от правнотехническа гледна точка (решение № 10/94 по к.д.№ 4/94 г.). Отсъствието на закон или подзаконова регламентация или пък наличието на празнина в конкретен закон не е основание да се откаже да се приложи Конституцията по отношение на спорни правоотношения. В случай че закон или подзаконов акт противоречат на Конституцията, правоприлагащите органи следва да приложат Конституцията. Най-сетне върховенството на Конституцията намира израз и в нейното прякоотменително действие по отношение на заварените закони, които й противоречат (§ 3 ПЗР КРБ).

[14] Вж. Неновски, Н. Подлежи ли на конституционен съдебен контрол законът за ревизия на Нонституцията. – Юридически свят, 2000, № 1, който правилно сочи, че се наблюдава тенденция на приближаване на европейския към американския модел за конституционен контрол, което сe дължи на това, че съвременните правови държави приемат да спазват „клаузата на конституционното върховенство“, както и Rousseau, D.Droit du contentieuxconstitutionnel.l4ed. Montcherestien,1995,p.175.

[15] Повече за отделните модели  Игнатова, С. Историческо развитие и особености на конституционния контрол. – Общество и право, 2013, № 9 и № 10.

[16] Пунев, Ан. Цит. съч., Танчев, Евг. Въведение в конституционното право. С., Сиби, 2002, с. 180.

[17] Същата ситуация е съществувала и във френското право преди уреждането на непряката конституционна жалба Цеков, А. Непряката конституционна жалба във френското конституционно правосъдие (Анализ в контекста на промените в конституционното правосъдие във Франция в рамките на Петата република). – Съвременно право, 2018, № 3, с. 93-94.

[18]Тези принципи са изведени и утвърдени в националната ни правна система с тълкувателно решение на КС – Решение № 7 от 17 април 2018 г. по кон.дело № 7/2017 г.

[19]Вж. Ташев, Р. Относно принципа за непосредствено действие на разпоредбите на Българската конституция от 1991 г., достъпна на адрес: http://www.sadebnopravo.bg на 18.10.2015г.

[20]Вж. например Решение № 7 от 4.06.1996 г. на Конституционния съд на Република България по конституционно дело № 1/1996 г., с което се дава задължително тълкуване на комуникациноните права, определяно от проф. Неновски, като един от най-солидните и с принципална важност актове на нашата конституционна юрисдикция.

[21]Неновски, Н. Относно решение № 22 от 31 октомври 1995 г. на Конституционния съд. – В: Проблеми на конституцията и на конституционното правосъдие. С., Сиби, 2002, с.101; Сталев, Ж. Тълкуване на Конституцията от Конституционния съд въз основа на чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията. – В: Проблеми на конституцията и на конституционното правосъдие. С., Сиби, 2002, с.151; Зартов, Яв. – В: Пенчев, П., Я. Зартов. Конституционно правосъдие на Република България., С., Сиела, 2004, с. 283.

[22]Липсата на такава традиция обаче не трябва да се абсолютизира,видно от развитието в българската конституционна доктрина на идея за косвения конституционен контрол още при действието на Търновската конституция. Така Баламезов,Б.Към историята на конституционното съдопроизводство. – Съвременно право, 1997,№ 3.

[23]Вж. данните у Георгиев, Ст. Гражданската отговорност на държавата и общините (извъндоговорна отговорност). С., печ. на Армейския военно-изд. фонд, 1934, с. 297-298.

[24]Решение № 2706 от23.02.2012 г. по адм.д. № 15450/2011 г., ВАС,  определение № 677 от 15.11.2012 г. по гр.д.№ 673/2012 г., ВКС, I т.о.

[25]Гиньо Ганев при първото четене на проекта за конституция, 14.05.1991 г., с. 23 от Стенографския протокол от заседанието на 7-мо ВНС. Стенографските протоколи са достъпни на стайта на Народното събрание. https://www.parliament.bg.

[26]Александър Янков в заседанието от 17.05.1991 г., с. 152 от Стенографския протокол.

[27]Любен Корнезов в заседанието от 21.05.1991 г., с. 12 от Стенографския протокол.

[28]Янаки Стоилов при второто четене на проекта за конституция, 11.06.1991 г., с. 11-12 от Стенографския протокол.

[29]Гиньо Ганев при третото четене на проекта за конституция, 08.07.1991 г., с. 18 от Стенографския протокол от заседанието на 7-мо ВНС.

[30]Росен Хубенов при третото четене на проекта за конституция, 08.07.1991 г., с. 19 от Стенографския протокол от заседанието на 7-мо ВНС.

[31]Росен Хубенов при третото четене на проекта за конституция, 08.07.1991 г., с. 21 от Стенографския протокол от заседанието на 7-мо ВНС.

[32]Гиньо Ганев при третото четене на проекта за конституция, 08.07.1991 г., с. 26 от Стенографския протокол от заседанието на 7-мо ВНС.

[33]Вж. разбора на мненията у Спасов, Б. Конституционно право на Република България. Ч. I. С., Юриспрес, 2002, с. 304-309.

[34]В този смисъл Решение № 235 от 09.01.2015 г. по адм.д. № 4690/2014 г., ВАС, VII о. В обратен смисъл по идентичен казус Решение № 13845 от 15.12.2016 г. по адм. д. № 1118/2016 г., ВАС, VII о.

[35]Това обаче означава и по всички висящи производства и по всички неприключили правоотношения –Сталев, Ж. Сила на решенията на Конституционния съд, обявяващи закон за противоконституционен. – Съвременно право, 1995, № 5, цит. по Сталев, Ж., Н. Неновски. Конституционният съд и правното действие на неговите решения. С., Сиби, 1996, с. 28-29.В този смисъл е и част от съдебната практикарешение № 12272 от 11.10.2018 г. по адм. д. № 10171/2018 г., ВАС,петчленен с-в, но по идентичен казус в обратен смисъл е Решение № 10148 от 25.07.2018 г. по адм. д. № 13901/2016 г., ВАС,тричленен с-в.

[36]Също така от нормата на чл. 195, ал. 2 АПК, според която възникналите правни последици от обявен за нищожен или унищожен нормативен административен акт се уреждат от компетентния орган в посочен от закона срок, не следва, че за периода до съдебното произвасяне актът е бил законосъобразен, нито че не може да се претендира обезщетение за вредите от такъв акт. Противното становище е постановено в задължителното за съдилищатаТълкувателно решение от 27.06.2016 г. по тълк.д. № 2/2015 г., ВАС. Подробна критика на това становище у Симеонов, А., Г. Симеонова. Действие на съдебното решение за отмяна/обявяване на нищожност на подзаконови административни актове. – Ius romanum, 2018, № 1, ISSN 2367-7007, достъпна на адрес: http://iusromanum.eu.

[37]Сталев, Ж. Сила на решенията…, с. 27-29.

[38]За двете последици на съдебното решение вж. Сталев, Ж. Българско гражданско процесуално право. 9 прераб. и доп. изд. С., Сиела, 2012, с. 339-346, 374-378.

[39]Сталев, Ж. Сила на решенията…, с. 14-15.

[40]Сталев, Ж. Сила на решенията…, с. 27.

[41]Спасов, Б. Цит. съч., с. 308.

[42]За перспективите на института на индивидуалната конституционна жалба у нас вж. Друмева, Ем. Конституционното правосъдие в системата на разделение на властите. – В: сб. Конституционният съд в демотратичната държава.С., КС на РБ, 2006, с. 23-29. Вж. и дискусията, на която е посветен бр. 6/2014 г. на сп. „Общество и право“.

[43]За тази система вж. Цеков, А. Цит. стат., с. 87-104.

[44]Според Пенев, П. Участие на съдилищата в конституционното правосъдие на Република България – В: Научни трудове на РУ „Ангел Кънчев“, 2012, с. 62, идеята за първи път е обсъждана от проф. Ж. Сталев и проф. Н. Неновски. Аргументи и у Радев,Д. Конституционно правораздаване и конституционносъобразност. – Съвременно право,1994, № 1, с.104; Друмева, Е. Конституционното правосъдие в системата на разделените власти. – В: сб. Конституционният съд в демократичната държава. С., КС на РБ, 2006, с.28 и сл.,Пунев, Ан.Цит. стат. Предложение в този смисъл и уКунчев, К. Закон за задълженията и договорите. Задължителна съдебна практика. Част V. С., Сиби, 2018, с. 23-24, за случаите, в които решението на съдапо спора не подлежи на касационно обжалване. Аргументи за и против института на сезиране на КС от съдилищата у Карагьозова-Финкова, М. За по-широко включване на съдилищата в конституционното правосъдие в България. – В: сб. Римско и съвременно публично право. Сборник статии и доклади. С., УИ „Св. Кл. Охридски“, 2013, с. 307-320.

• Заглавието е на редакцията