DeFakto.bg DeFakto.bg
Въведената забрана пенсионери да са държавна служба е противоконституционна, единодушно реши Конституционният съд по доклад на Красимир Влахов. В разрез с основния закон са и нормите, предвиждащи прекратяване на служебните правоотношения с тези хора.
Няма нарушения на основния закон обаче в нормата, предвиждаща, че през 2019 г. приходите от концесия на Летище „София“ няма да влизат в Държавния фонд за гарантиране устойчивост на пенсионната система, смятат конституционните съдии. Защото това е само един от способите за реализиране на конституционния ангажимент на държавата да гарантира изплащането на средства на хората, излезли в заслужен отдих след навършени възраст и трудов стаж. (Последното е добре да бъде прочетено от министри и законотворци – техният ангажимент към пенсионерите е неотменен! Ама…)
Решението е по конституционно дело 16 от 2018 г., образувано по искане на президента Румен Радев, към което е присъединено и това на омбудсмана Мая Манолова (атакувала само ветото за пенсионери на държавна служба). Предмет на оспорването са норми в тазгодишния Закон за бюджета.
А основните аргументи на КС са следните. В разрез с принципите на правовата държава е преуреждането ад хок на въведен траен принцип на изискванията за държавния служител и най-вече на факта, че назначението на пенсионери там става по изрична преценка на работодателя. При това положение със задна дата да се отнемат възникнали права и да се налага обща забрана върху тях гази основния закон, категорични са конституционните съдии. Така че положението си остава старото – органът по назначаването преценява кого да наеме (включително пенсионери), а възникналите служебни правоотношения не могат да се прекратяват единствено на основание упражнено право на пенсиониране.
Що се отнася до втория момент – за приходите от концесията на Летище „София“, от КС подчертават, че конституционен ангажимент на държавата е да осигурява пенсиите в нея, но не и отделните способи за това. А, без да го има в решението, съдии споделиха пред Де факто: това е ентото поред отлагане на приходи от концесията на столичното летище, която не се е случила.
Представяме ви основните моменти от решението.
Категорично в разрез с Конституцията
Оспорените от президента и от омбудсмана разпоредби от ЗДСл предвиждат: забрана да бъде назначавано за държавен служител лице, което е упражнило правото си на пенсия по чл. 68, 68а, 69 или 69б от Кодекса за социално осигуряване (обн., ДВ, бр. 110 от 17.12.1999 г., последно изм. и доп. ДВ, бр. 12 от 08.02.2019 г.) (КСО), освен при условията на чл. 15, ал. 1, чл. 81в, ал. 6 и чл. 84а; възможност длъжност, определена за ключова в администрацията, да може да бъде изпълнявана за срок, не по-дълъг от 6 месеца, при условията на споделено изпълнение едновременно от държавен служител, който е заемал същата длъжност до прекратяване на служебното му правоотношение на основание чл. 103, ал. 1, т. 4 (поради несъвместимост по чл. 7, ал. 2, вкл. на основание т. 8- упражнено право на пенсия по чл. 68, 68а, 69 или 69б КСО) или на основание чл. 106, ал. 1, т. 5(при придобито право на пенсия за осигурителен стаж и възраст); прекратяване с едномесечно предизвестие от органа по назначаването на служебното правоотношение с държавен служител, упражнил правото си на посочените видове пенсия; задължение за държавните служители, назначени при влизане в сила на закона, да уведомят органа по назначаването за наличието на основание за недопустимост по чл. 7, ал. 2, т. 8 от закона, в 7-дневен срок; прекратяване с едномесечно предизвестие от органа по назначаването на служебните правоотношения на държавните служители, назначени към датата на влизане в сила на закона, които са упражнили правото си на пенсия по чл. 68, 68а, 69 или 69 б КСО.
В случая разпоредбата на чл. 7, ал. 2, т. 8 ЗДСл въвежда изначална и непреодолима забрана, тъй като правото на пенсия вече е упражнено. По тези съображения въведеното ново основание представлява по правната си същност недопустимост, тъй като установява начална забрана за назначаване като държавни служители на лица, упражнили правото си на изрично посочените видове пенсии, при което систематичното му място би следвало да е в ал. 1 на чл. 7 ЗДСл.
Съдът намира за необходимо да отбележи, че въпросът за систематичното място на оспорената забрана, разглеждан в контекста на значението, придадено й от законодателя, не е само технически, а има и конституционноправна релевантност. Това е така, защото при преценката за съответствие на предвиденото ново основание за „несъвместимост” с основния закон съдът следва да се ръководи от стандарта, установен в разпоредбата на чл. 116, ал. 1 от Конституцията. Според последната държавните служители са изпълнители на волята и интересите на нацията, т.е. длъжни са да работят в обществен интерес, и следователно законодателят не може да въвежда по отношение на тях ограничения, надхвърлящи необходимото за обезпечаване на тази конституционна ценност. Както е посочено в мотивите на Решение № 7 от2013 г. на Конституционния съд, „правната уредба на несъвместимостта има за цел да не допусне и да попречи на изпълнението на държавна служба или на друга дейност, по начин, който би влязъл в противоречие или би поставил под съмнение изискванията за независимост и добросъвестност при осъществяване на пълномощия, на права и задължения”. Със сигурност упражненото право на пенсия не съставлява пречка за изпълнение на държавната служба съобразно установените в чл. 18 ЗДСл принципи (законност, лоялност, отговорност, стабилитет, политическа неутралност и йерархична подчиненост), както и на предвидените в чл. 4 ЗДСл изисквания за законност, защита на правата и законните интереси на гражданите и политическа неутралност. На това основание съдът приема, че в случая законодателят е излязъл извън конституционната рамка по чл. 116, ал. 1 от основния закон относно изискванията, които могат да бъдат установявани за държавните служители.
Как държавата ще осигурява пенсионерите? Нейна работа, стига да го прави
Конституционният съд счита, че твърдяното от вносителя на искането несъответствие на оспорената законова разпоредба с конституционната норма, признаваща на гражданите право на обществено осигуряване(чл. 51, ал. 1 от Конституцията), не е налице.
Държавният фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система служи като своебразен резервен фонд на социалноосигурителната система на държавата, в който се акумулират допълнителни средства освен тези, които се набират от основните приходоизточници на осигурителните фондове по чл. 18 от Кодекса за социално осигуряване. Неговото учредяване е свързано с природата на социалните права, тъй като създаването на гаранции за конституционно закрепените права на гражданите в социалната сфера изисква от държавата активна политика по формиране и поддържане на социални фондове с различно предназначение, които да обезпечат упражняването на прокламираните от основния закон социални права.
Видно от мотивите на вносителя на проекта на Закона за Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система, Фондът е замислен като финансов резерв в случаите на съществен недостиг на средства за Фонд „Пенсии” чрез прехвърляне на финансов ресурс по преценка на законодателя чрез трансфери, чиито конкретен размер се определя със закона за държавния бюджет за съответната година. Тази мярка, насочена да осигури целеви паричен резерв за гарантиране стабилността на пенсионната система, е продиктувана от съображения за целесъобразност предвид наличието на социални процеси и фактори, които в дългосрочен план са в състояние да повлияят неблагоприятно на финансовата обезпеченост на държавното обществено осигуряване, като застаряване на населението, ниска раждаемост, емигриране на млади и трудоспособни кадри и пр. Значението на тези фактори и произтичащата от тях необходимост държавата да предприеме адекватни мерки за стабилизиране на осигурителната система е отчетено и в Решение № 10 от 2012 г. на Конституционния съд. В този смисъл Фондът следва да се разглежда като елемент от цялостната държавна политика за поддържане и развитие на пенсионната система и за постигане целите на социалната държава, но в никакъв случай само по себе си неговото съществуване и финансово обезпечаване не е единствено решаващо за гарантиране правото на гражданите на обществено осигуряване.
Многократно Конституционният съд е имал възможност да се произнесе в практиката си, че разпоредбата на чл. 51, ал. 1 от Конституцията прогласява като основно право на гражданите правото на обществено осигуряване и социално подпомагане, без да указва реда, начина, принципите и системата на неговото упражняване и практическо прилагане. Преценката за това е предоставена на законодателя (Решение № 21 от 1998 г., Решение № 5 от 2000 г. на Конституционния съд).
Следва да се има предвид и това, че оспорената законова разпоредба на чл. 96 ЗДБРБ за 2019 г. е с еднократно действие, чието съдържание се изчерпва в рамките на бюджетната година, като при това същата въвежда временно изключение от общото правило на чл. 11, ал. 1 ЗДФГУДПС само по отношение на приходите от концесии за един определен обект и то не изобщо, а само за първоначалното концесионно възнаграждение. Това изключение, продиктувано от съображения за законодателна целесъобразност при разпределение на постъпленията, отчетени по републиканския бюджет, не е изолирано в законодателството. В подобен смисъл е разпоредбата на чл. 155, ал. 2 от Закона за концесиите (обн.ДВ, бр. 96 от 01.12.2017 г., последно изм. ДВ, бр. 15 от 16.02.2018 г.), която предвижда възможност, когато това е предвидено със закон, част от паричните постъпления от концесионни възнаграждения за държавни концесии да се превеждат от съответното министерство по бюджетите на общините по местонахождение на обекта на концесията. Също така чл. 8, ал. 2 от Закона за приватизация и следприватизационен контрол (обн. ДВ, бр. 28 от 19.03.2002 г., последно доп. ДВ, бр. 90 от 30.10.2018 г.) допуска паричните постъпления или част от паричните постъпления от приватизацията на обособени части от имуществото на еднолични търговски дружества с държавно участие в капитала, както и от приватизацията на обособени части от имуществото на търговски дружества, чийто капитал е собственост на други еднолични търговски дружества с държавно участие в капитала, вместо в централния бюджет, откъдето да бъдат разпределени във Фонда, да бъдат преведени по сметка на дружеството по решение на Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол след съгласуване с органа, който упражнява правата на едноличен собственик на капитала, като останат собственост на дружеството.
В посочените случаи със закон, който се явява специален, е установено изключение от общото правило за финансиране на Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система, закрепено в чл. 11, ал. 1 от закона, уреждащ статуса и дейността на Фонда. По този начин не се нарушава основния закон, тъй като по вече изложените съображения преценката за размера на финансовите средства, необходими за обезпечаване на закрепените в чл. 51, ал. 1 от Конституцията социални права на гражданите, е в рамките на изключителната компетентност на законодателя.
