Трудната съдба на българските конституции

Defakto.bg

Петър Обретенов

Всяка нова Конституция предполага радикална промяна в държавното устройство, а понякога манифестира появата на нова държава. В историята на българското конституционно право Търновската конституция легитимира възкръсването на българската държавност, а т. нар. Димитровска конституция от 1947г. и сега действащата Конституция от 1991г. са израз на радикална промяна в общественото и държавно устройство на България.

С раждането си всяка конституция заживява собствен живот, който не винаги е свързан с въжделенията и надеждите, които нейните родители влагат в нея. Често тя им донася много разочарования. Действителността, животът на обществото подлага на сурово изпитание всяка конституция и доколко тя устоява обществените бури е пробен камък за нейната пригодност да бъде ориентир в развитието на нацията.

Началото на конституционното битие на българския народ се свързва със създаването на Търновската конституция. Това не е съвсем точно, защото през целия период на Възраждането се оформят политически и правни идеи за бъдещото устройство на свободната българска държава, които имат пряко отражение върху принципите, които определят духа на Търновската конституция. Този феномен заслужава да бъде и е предмет на много задълбочени изследвания[1], но тук ще спомена само два общоизвестни факта: според Левски, бъдещата българска държава трябва да бъде „ демократска република”, а Екзархийският устав, който увенчава успешния край на борбата за църковна независимост, с право е определян от някои автори като демократична, почти републиканска организация на българската църковна общност. Този дух намери пряко отражение в създаването на Търновската конституция. И ако, според решенията на Берлинския конгрес, формата на управление на българската държава задължително трябваше да бъде монархическа, а според първоначалния руски проект на Лукианов държавното устройство трябваше да бъде изградено в умерено – консервативен дух, не е изненадващо, че, според мнението на видния наш конституционалист Любомир Владикин[2], а и не само според него – Търновската конституция е била за времето си най – демократичната в света. Това беше постигнато след остър спор и противоборство между две течения, оформили се още преди Освобождението: по умерено, по консервативно и по – демократично и либерално, или, както Владикин ги определя по тогавашните понятия– между чорбаджии и хъшове. Конституцията е победа за демократичните нагласи на българското общество, чуждо на съсловното разделение и предразсъдъци, както и триумф на либералните европейски идеи, които завладяват сърцата и умовете на българските революционери. Всеобщо избирателно право без имотен и друг вид ценз, управление според закона и равенство пред закона, лична неприкосновеност, както и на жилището и кореспонденцията, неприкосновеност на собствеността, свободен – без цензура печат, пълна свобода на събранията и на сдруженията, законоустановеност на наказанията, всички тези права и свободи се гарантираха, въпреки монархическата форма на управление, чрез система на държавни органи: Народно събрание, Министерски съвет и съд, с изрично определени функции, които на практика, макар и не декларативно, почиваха на принципите на разделение на властите и на народния суверенитет, чрез зависимостта от вота на избирателя при формирането им.

Тази крайно демократична за времето си Конституция трудно можеше да бъде реализирана. Вътрешното противоборство между консервативни и либерални нагласи в обществото и външно влияние определиха трудната и противоречива съдба на Търновската конституция. Две години след приемането й тя беше суспендирана и беше установен т. нар. „ режим на пълномощията”, крайната цел на който беше нейното цялостно ревизиране. От този момент тя стана знаме на демократичните сили в страната и борбата за нейното запазване, както и против нарушаването й и се превърна в постоянен конституционен проблем, до формалното й отменяне с Конституцията от 1947г. Този период се характеризира с множество нарушения на нейни разпоредби, най – съществените от които станаха след преврата от 19 май 1934г. които доведоха до практическо денонсиране на парламентаризма чрез установяване на елементи на един авторитарен режим. Стремежът към възстановяване на Конституцията отново стана водещ в периода преди и по време на Втората световна война, а дори и в началния следвоенен период, но геополитическата ориентация на България наложи нейната отмяна и заменянето й с т. нар. Димитровска конституция от 1947г. в която еклектично се прокламират универсални принципи на демократично политическо устройство, вкл. и всички онези права и свободи залегнали в Търновската конституция, с елементи от въвеждане на държавно устройство по съветски образец. През периода на нейното действие се случиха най – драстичните нарушения на правата на личността, на политическите права и свободи и на правото на частна собственост, особено през Сталинския период, които доведоха до един тоталитарен режим – пълно отрицание на парламентаризма, разделението на властите, управление чрез законите, както и до ликвидиране на частната собственост, макар и нейната легитимност да беше прокламирана в изричен текст[3]. Това фактическо приложение на конституционните норми и принципи намери и своето формално утвърждаване в т. нар Живкова конституция от 1971г., в чл.1 от която беше легитимиран монопола на една партия в държавното устройство, в чл.13 – монопола на държавата върху средствата за производство, а частната собственост беше сведена до лична собственост, което доведе до регламентирането й в гротескни размери и условия в приетия две години по – късно Закон за собствеността на гражданите / ЗСГ /.

През този дълъг период на господство на тоталитарната система, в света и най – вече в свободната от съветската опека Европа, се извърши по еволюционен път революционно преустройство на обществото – създаде се действително демократична държава, в която, особено в страните преминали в периода около войната през авторитарни и тоталитарни режими – Италия, Испания, ГФР, Гърция, правата и свободите на личността бяха гарантирани по категоричен начин, чрез институции формирани на принципа на разделението на властите и подчинени само на закона, а социалните права, прокламирането на които конституциите от съветски тип смятаха за свой патент, получиха действително потвърждение в конституционни норми и практика на една социална държава.

Това състояние на нещата завари срива на т. нар. реален социализъм, както в неговия хегемон – СССР, така и в сателитите му в източна Европа. България, макар и с известно закъснение, също се изправи пред предизвикателствата за демонтиране на тоталитарната система. Първата стъпка беше направена с отпадане на чл.1 от Живковата конституция, който олицетворяваше тоталитарната същност на държавата, чрез подчиняването на всички държавни институция на ръководната роля на една Партия, уникален конституционен феномен, несъвместим с каквато и да е форма на правова държава, с нейното демократично устройство, с универсалните права и свободи на личността. Този революционен акт веднага постави въпроса:

А сега – накъде?

В отговора на този въпрос вижданията се разминаваха и бяха многопосочни: от стремеж да се съхранят остатъци от тоталитарната система, регламентирана във все още формално действаща Конституция от 1971г. до завоалирани опити да се реставрира монархическата форма на управление по Търновската конституция[4].

Много от тези идеи и виждания се дискутираха на Кръглата маса, но накрая се наложи убеждението, че радикалната промяна в общественото устройство налага изцяло нова Конституция. В такива случаи българската традиция, завещана от Търновската конституция, изискваше свикване на ВНС.

Политическия пейзаж в дейността на VII ВНС, беше белязан не само с противоборство между все още държащата основните властови позиции комунистическа / макар и преименувана в БСП / партия, но и с вътрешни конфликти в редовете на самата опозиция, връхната точка на които беше постигната с акцията на 39- те. То стана арена на остри сблъсъци между противоречиви идейни виждания и интереси, но всичко беше пречупено от дух на отрицание на тоталитарната система и стремеж за приобщаване на към изконните ценности на европейската цивилизация, който беше демонстриран с единодушно приети още преди изработването на конституционния текст на две декларации от 22.12.1990г., с които се изразява желание България да бъде приета за член на Съвета на Европа, а също и да стане пълноправен член на ЕС, като в тях изрично се подчертава, че новата Конституция и законите трябва „ да бъдат съобразени със стандартите в конвенциите на Съвета на Европа” [5].

Приетата на 12 юли 1991 г. конституция по мнението не само на наши видни конституционалисти, но и на водещи европейски институции и експерти, действително е в унисон с европейските стандарти за демократична и правова държава.

И въпреки това, днес тя е подложена на остри критики именно с оглед спазване на тези принципи, водещи до отричането й, както и до необходимостта от приемане на съвършено нова Конституция.

Имат ли основание тези критики?

България днес е съвсем различна държава в сравнение с времето, в което ожесточено се спореше за принципите и конкретните норми на бъдещата Конституция. Тя стана част от една общност, в която са се е родила съвременната демокрация, установени са принципите на правовата и социална държава. Целта поставена с декларациите на ВНС от декември 1990г. е постигната, а това би могло да се приеме и като триумф на приетата след тях Конституция. И въпреки това, състоянието на днешното наше обществено устройство е белязано с разочарование от надеждите, които бяха свързани с нейното приемане. Причините за това почти всеобщо усещане са от най – различно естество и могат да бъдат – и са – предмет на отделно изследване от социолози, икономисти, психолози, културолози и пр., но за правистите отговорът е свързан с това, доколко тези конституционни норми и принципи, които, по всеобщо признание, са в съзвучие с модерните тенденции на европейския конституционализъм, са сполучливо приложени в дейността на изпълнителната, законодателната и съдебната власт. В търсене на този отговор – което е задача, която не е по силите на един човек , а дълг на цялата юридическа общност, а и на цялото българско общество – можем да констатираме, че много от нейните предписания остават хубави пожелания, а приложението на много други, подобно на съдбата на Търновската конституция, е белязано с тяхното незачитане, понякога – до степен на пряко нарушаване.

В този аспект могат да се дадат много примери и да се дискутират много проблеми на конституционната практика.

Според чл.1 от Конституцията България е република с парламентарно управление, в която цялата държавна власт произтича от народа и се упражнява непосредствено и чрез представителни органи.

Непосредственото участие на суверена в управлението се оказа фикция. Няма пример за проведен национален референдум, резултатите от който да са станали действащи норми или управленски решения. Това показва, че законодателното уреждане на този конституционен императив е несполучливо и предвижда неподходящи условия и излишни ограничения за изразяване волята на суверена.

Според Конституцията, държавното управление е устроено на принципа на разделение на властите, но свидетели сме на прецеденти, при които се проявяват реминисценции на авторитарни практики, проявяващи се в еднолично управление.

Според Конституцията, българските граждани, „ където и да се намират имат всички права и задължения” посочени в нея. Българската държава, на практика, не осигури това основно конституционно право на за повечето от два милиона емигрирали българи.

Според преамбюла на Конституцията България е социална държава. Сухата статистика сочи, че България, от всички страни в ЕС, е държавата с най – голяма разлика в доходите и разпределението на националното богатство, вкл. и на земята, изрично посочена като такова / чл.21 /. То е съсредоточено в ръцете на много ограничен кръг от хора, а голяма част от населението живее под прага на бедността. Това състояние е отрицание на понятието за социална държава, което показва, че органите на законодателната, изпълнителната и съдебната власт не изпълняват ефикасно функциите си, за да осигурят правните и материални предпоставки за създаването на такава държава, както и за балансирано разпределение на националното богатство.

Във връзка с казаното за социалната държава – според Конституцията, гражданите имат право на социално и здравно осигуряване, и на безплатно ползване на медицинско обслужване, но социалното осигуряване в нас е на позорно ниско равнище, а безплатното медицинско обслужване се осигурява по закон от търговски дружества, което е правен оксиморон.

Според Конституцията, нейните разпоредби имат пряко действие, но органите на изпълнителната и съдебната власт допуснаха бетонирането на големи части от крайбрежната плажна ивица, оправдавайки се с късното приемане на специални закони, въпреки че в изричен конституционен текст тя е обявена за изключителна държавна собственост, която не може да бъде предмет на каквото и да е разпореждане.

Този списък може да бъде продължен. Но искам да се спра малко по – подробно на един въпрос, който пряко засяга юристите.

След приемането на България в ЕС върху нея беше наложен Мониторинг за сътрудничество и проверка, заради съмнения в пълната готовност на правната система за интеграция в Съюза и по – конкретно да се справи с корупцията и организираната престъпност. Предполагаше се, че той ще продължи няколко години, но той все още виси над нас, а тези несъвместими с нормална, правова държава явления и сега са актуален проблем, който е общ за всички държавни органи и институции, но пряко засяга съдебната власт. Нейната организация и статут се превърна в най – големия конституционен въпрос. Трябва изрично да подчертая, че стремежът на водещите юристи във ВНС и експерти беше да се възстанови съдебната система съществувала до установяването на тоталитарната власт, която беше изградена по европейски образец, запазен в основни линии и днес. Предвиди се създаване на ВКС с възможност за триинстанционно производство, както и на ВАС, който да контролира актовете и действията на изпълнителната власт – невъзможна функция в една тоталитарна система и ярко приложение на принципа за разделение на властите. Съдът, подобно на съдоустройството в предвоенна България, се предвиди като обединителното звено, около което се формират прокуратурата и следствените органи, което обяснява и наименованието на Глава шеста „ Съдебна власт”, за разлика от Глава VIII по Конституцията от 1971г. – „ Съд и прокуратура”[6].Точно затова, чл. 128 КРБ гласи, че „ следствените органи са в системата на съдебната власт”, а чл. 126, ал.1 КРБ, че „ Структурата на прокуратурата и в съответствие с тази на съдилищата”, което задължаваше следствието да бъде изведено извън МВР и поверено на съдии – следователи, а прокурорските органи да се обособят като самостоятелни звена към съответния съд. Този замисъл в Конституцията остана неизпълнен. Основната част от следствието , „на ръба на противоконституционността” се превърна в полицейско разследване, а към водещата първа алинея на чл.126, при обстоятелства, които не тук му е мястото да изложа[7], се прибави втора такава, според която „Главният прокурор осъществява контрол за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори”, която минира целия замисъл за създаване на прокуратура, по образец на предвоенната и съвместима с тази по европейските правни системи. Това несъобразяване с волята на конституционните законодатели доведе до неблагоприятни последици, преодоляването на които е актуален проблем. Следствието се оказа слабото звено в наказателното съдопроизводство, чиито актове трудно издържат съдебна проверка и са причина за доста провали, а прокуратурата остана нереформирана от тоталитарното й битие – йерархична структура, единна и централизирана, под ръководството на един Главен прокурор, практически неподлежащ на институционален контрол. Но най – съществения проблем във връзка с несъобразяване на идеята вложена в първоначалния текст на Конституцията е за ролята и функцията на ВСС. Той беше замислен и регламентиран с чл. 130 КРБ като чисто кадрови орган – за назначаване, повишаване, понижаване и освобождаване от длъжност на магистратите, за даване на разрешение за повдигане на обвинения и за задържането им, както и за предложения пред Президента за назначаване и освобождаване от длъжност на председателите на ВКС, ВАС и Гл. прокурор. Нищо повече в първоначалния текст, който точно отразяваше концепцията за неговата роля.. Тази функция на ВСС имаше за цел да осигури независимостта на магистратите при упражняване на техните професионални правомощия, като защитава придобиването и запазването на статута им на несменяемост от влияния и обвързаности от всякакъв характер, вкл. от политически контрол, упражняван от останалите две власти. Днес обаче ВСС е съвсем различен – висш административен, ръководен орган на съдебната власт, който освен кадровите правомощия, има и такива по почти всички въпроси за организацията на работата на съдебната власт и управление на дейността й – от съставянето на бюджета до управлението на имуществото й. Признати са му дори нормотворчески правомощия[8].Това развитие е резултат на законови промени, решения на КС,, често коренно противоречиви[9], както и на изменения на Конституцията. ВСС е установения с Конституцията от 1991г. орган, който най – много е подлаган на законодателни и конституционни промени, които съществено се отклоняват от първоначалния му конституционен първообраз. Всичко това беше направено с оглед да се осигури прокламираната в Конституцията независимост на съдебната власт, но резултатът не само не е насърчителен. но често е повод за изводи в обратна посока. Според председателя на Съюза на съдиите Калин Калпакчиев: „ Деформациите на първоначалния конституционен замисъл водят до сериозни дефицити на независимост и ефективност на кадровия орган на съдебната власт, които оказват отрицателно влияние върху цялата система”[10]. Тази съдебна система е основно препятствие в стремежа ни за пълно интегриране в ЕС, реформирането на която се оказа на практика невъзможно, в резултат на едно решение на КС – № 3/10.04.2003г.по КД 22/2002г. – взето именно с цел да запази неизменно изграденото до момента статукво. КС, с редица свои решения, съществено допринесе за утвърждаване на принципите на правовата държава в нас, но има и решения, които са много спорни. Най – спорното и вредно, според мен, за нашето конституционно развитие, е именно това решение № 3/ 2003г., според което изградената с Конституцията система на органите на съдебната власт, тяхното съществуване, мястото им в съответната власт, организацията, условията и начина на формиране на мандата им се включват във формата на държавно управление и могат да бъдат променени само от ВНС. Този „ оригинален” принос към класическите понятия за форми на държавно управление почива на едно недопустимо разширително тълкуване на ролята и функциите на ВНС, свикването на което е предвидено в лимитативно изброени изключителни случаи. То е наша конституционна традиция, завещана от Търновската конституция, която беше напълно обезсмислена и доведена до абсурд с това решение. Проблемът с тази интерпретация от КС на понятието „ форма на държавно управление” е основен препъни – камък не само за действителна, а не палиативна, каквато беше извършена в 2016г., реформа на съдебната власт, но и за развитието на цялото ни конституционно устройство. Това решение може и трябва да бъде ревизирано. Преди да свикаме ВНС за приемане на съвършено нова Конституция, каквито призиви има от личности, политически партии и организации, които обаче имат твърде смътна и противоречива представа каква уредба искат и смятат, че свикването на ВНС и нова конституция са панацея за всички неудачи, които ни сполетяха при действието на настоящата Конституция, трябва да си дадем сметка, доколко нейните разпоредби са приложени в обществената действителност.

Подобно на Търновската конституция, нейната история е свързана с опити и прецеденти за нарушаването й, а борбата за нейното спазване и прилагане е неотделима част от нейната история. Само чрез нейната защита от цялото общество могат да се утвърдят идеите залегнали преамбюла й: създаване на демократична, правова и социална държава.

*Авторът е юрист с дългогодишен стаж. Бил е съдия и народен представител във Великото народно събрание, секретар на Съвета по законодателство към Министерството на правосъдието, парламентарен секретар на същото, зам.-председател на Централната избирателна комисия. В момента е адвокат.

[1] Вж. Проф Снежана Начева, Конституционна цивилизация и българският конституционализъм, Глава втора: История на българският конституционализъм.

[2] Проф. Л. Владикин, История на Търновската конституция, Уводни слова: „ Търновската конституция е била най – демократичната в света”.

[3] Вж. чл.6 от КРБ от 1947г.

[4] Една от проявните форми на тези опити по време на работата на ВНС беше съпротивата изобщо да бъде приета тази нова Конституция, което предизвика д- р Дертлиев да постави въпроса за референдум: „Република или монархия?”.

[5] Вж. публикациите им в ДВ. бр.3/ 11.011991г.

[6] Вж. Ангел Джамбазов, Съдебната власт, стр. 28. Според автора, терминът прокуратура е въведен с Конституцията от 1971г. и едва с нея е регламентирана „като самостоятелна институция със своя структура” А до момента на приемане на Конституцията от 1947г. „не е имало единна и централизирана прокуратура, а прокурорите са били към съответните съдилища”.

[7] Подробно този въпрос е разгледан в монографията на проф. Пенчо Пенев „ Съдебната власт вд България 1989 – 2014г.” Глава пета,§ 1, А, стр. 106 – 111., с изводите на който по отношение на прокуратурата и следствените органи имам известно различие, изложено по горе, Проф. Пенев приема, че се е наложила тезата прокуратурата и следствието да не бъдат към съдилищата, което, според мене, не се подкрепя от ясния текст на чл.128 и от еклектичното съчетаване на двете тези в отделни алинеи на чл. 126.

[8] Вж. р. № 9 от 13.07.2014г. на КС.

[9] С две свои решения: № 13/ 2002г. и № 10/ 2011г. КС отрече правото на ВСС да упражнява подзаконова нормотворческа компетентност, но с цитираното в предходната точка р. № 9/2014г. прие обратното становище.

[10] Калин Калпакчиев. Защо се проваля ВСС / един незапочнат дебат /.