Адв. Васил Райчев: За отговорността на общината за вреди, причинени от животни

Defakto.bg

 

Адв. Васил Райчев

 

Според чл. 136, ал. 1 от Конституцията на Република България (КРБ) общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. То е най-силното проявление на принципа за децентрализация на властта и се изразява в гарантираната от закона възможност на гражданите да участват в управлението на съответната община, като решават самостоятелно важни въпроси от местно значение, непосредствено чрез референдуми или преди всичко посредством функциониращите на територията ѝ органи – общинският съвет и кметът, които се избират пряко от населението.  Управлението на общината трябва да се осъществява в обществен (публичен) интерес, но в същото време не трябва да накърнява частните интереси на физическите и юридическите лица. Поради това съгласно чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Приложното поле на посочената разпоредба обаче не обхваща всички случаи, в които гражданите могат да претърпят вреди, подлежащи на обезщетение от общината, тъй като в много от случаите вредите не настъпват в резултат на административна дейност, т.е. при упражняване на властническите правомощия на общинските органи, в условията на власт и подчинение между тях и физическите и юридическите лица.  Вреди често настъпват поради неизпълнение от страна на общината на задълженията ѝ да осигурява нормални (спокойни, безопасни, здравословни) условия за живот на гражданите, както и да управлява и поддържа имотите, които са общинска собственост или са ѝ предоставени за управление.

Важно практическо значение имат случаите, в които може да бъде ангажирана отговорността на общината за вреди, причинени от животни в резултат на неизпълнението именно на тези нейни задължения.

Отговорността на общините за вреди, причинени от животни, е гражданска (деликтна) такава и произтича от общата забрана да се вреди виновно другиму, установена в чл. 45, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). Общината е самостоятелен правен субект – юридическо лице (чл. 136, ал. 3 КРБ), и като такова е деликтоспособна, респ. може да бъде ангажирана гражданската ѝ отговорност. Задължителна предпоставка за ангажирането на тази отговорност е поведението на общината, респ. на нейните органи или на натоварени от тях лица, да е противоправно, т.е. да противоречи на една или повече правни норми. Нормите могат да бъдат от законов или подзаконов нормативен акт, като подзаконовите актове могат да бъдат както с общо, така и с местно действие (да имат действие само на територията на съответната община). Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Дори и обаче даден общински съвет да не е приел наредба за уреждането на обществено отношение, което не е изрично уредено в закона и във връзка с което са настъпили вреди, отговорността на общината отново може да бъде ангажирана поради неизпълнението на общите ѝ задължения, установени в КРБ, Закона за общинската собственост /ЗОС/, Закона за здравето /ЗЗ/, Закона за опазване на околната среда /ЗООС/, Закона за защита на животните /ЗЗЖ/ и др.

Богата съдебна практика се формира в последните години относно отговорността на общината за вреди от ухапвания от бездомни кучета.

Правната уредба на задълженията на общината, свързани с ограничаването на популацията на бездомните кучета и опазването на гражданите от техните нападения, е в Глава пета от ЗЗЖ, озаглавена „Безстопанствени животни”. Според чл. 40 ЗЗЖ общинските съвети приемат програма за изпълнение на Националната програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на Република България, приета от Министерския съвет, и план за действие на съответната община, като кметовете на общини организират изпълнението на програмата и плана. Съгласно чл. 41 ЗЗЖ органите на местната власт изграждат приюти за безстопанствени животни, които се стопанисват от общините, като задължение на кметовете на общини е да отговарят за приютите и да настаняват безстопанствените животни в тях. В чл. 47, ал. 3 ЗЗЖ изрично е посочено, че общините са сред лицата, под чийто надзор и грижи са кучетата както на територията на приютите, така и когато се намират извън тях. Според чл. 49 ЗЗЖ отговорните за надзора и грижата лица, организациите за защита на животните или общините обезпаразитяват на три месеца и реваксинират срещу бяс върнатите по места животни, като в чл. 50, т. 2 ЗЗЖ е уредено едно от най-важните задължения на посочените лица, в т. ч. и на общините – да вземат мерки за предотвратяване на агресивно поведение на кучетата към хора или животни.

Тъй като общината е юридическо лице и не би могла лично да изпълнява законоустановените си задължения, тя възлага изпълнението им на други лица – длъжностни лица или външни изпълнители, които действат чрез своите служители. Именно длъжностните лица и лицата, действащи по възлагане от общината и нейните органи, следва да полагат дължимата грижа за ограничаването на популацията на бездомните кучета и опазването на гражданите от техните нападения в изпълнение на разпоредбите на ЗЗЖ. Когато тези лица не положат дължимата грижа или я положат в недостатъчен обем, в резултат на което гражданите претърпят вреди от ухапвания от бездомни кучета, отговорността на общината да обезщети вредите възниква на основание чл. 49 във вр. с чл. 45, ал. 1 ЗЗД – поради качеството ѝ на възложител на работа, при или по повод изпълнението на която изпълнителят е причинил вреди. В тази хипотеза отговорността на общината е обективна, безвиновна, гаранционно-обезпечителна. В тази връзка следва да се има предвид т. 6 от Постановление № 7/1959 г. на Пленума на Върховния съд, в която същият посочва: „Отговорността на лицата, които са възложили другиму извършването на някаква работа, за вредите, причинени при или по повод на тази работа, е за чужди противоправни и виновни действия или бездействия. Тази отговорност има обезпечително гаранционна функция и произтича от вината на натоварените с извършването на работата лица. Лицата, които са възложили работата, във връзка с която са причинени вредите, не могат да правят възражения, че са невиновни в подбора на лицето, и да се позовават на други лични основания за освобождаването им от отговорност”. Ето защо дори и общината да е приела програмата и плана по чл. 40 ЗЗЖ и да е възложила изпълнението на задълженията си по чл. 41, чл. 47, чл. 49, чл. 50 ЗЗЖ и др. на други лица, това не я освобождава от отговорността ѝ по чл. 49 ЗЗД, ако изпълнителите са бездействали противоправно и в резултат на това са причинени вреди на граждани.

В допълнение към горното, отговорността на общината за вреди от ухапвания от бездомни кучета може да бъде ангажирана и на друго правно основание. По българското право животните, в т. ч. и безстопанствените такива, са движими вещи (арг. чл. 110 от Закона за собствеността /ЗС/).  Според чл. 89, ал. 1 ЗС вещите, чийто собственик е неизвестен, стават собственост на общината. Поради това общината може да отговаря за вреди и в качеството ѝ на собственик на бездомните кучета на основание чл. 50 ЗЗД, съгласно който за вредите, произлезли от вещи, отговарят солидарно собственикът и лицето, под чийто надзор вещите се намират, като ако вредите са причинени от животно, тези лица отговарят и когато животното е избягало или се е изгубило.

Независимо дали претенцията на увреденото лице е по чл. 49 или по чл. 50 ЗЗД, за да бъде ангажирана отговорността на общината, следва да бъде установено, че кучето е безстопанствено. В съдебната практика това се приема за установено винаги когато животното има ушна маркировка (каквато се поставя на безстопанствените такива съгласно чл. 47, ал. 6 ЗЗЖ). Дори и ушна маркировка да липсва обаче, отново трябва да се има предвид разпоредбата на чл. 89, ал. 1 ЗС, като се презюмира, до доказване на противното, че кучето с неизвестен собственик е собственост на общината. Поради това съобразно чл. 154, ал. 2, изр. 1 ГПК именно общината следва да носи доказателствената тежест относно обстоятелството кой е собственик на кучето, като в случай че не успее да докаже, че същото е собственост на друго лице, следва да се приеме за установено, че е безстопанствено (собственост на общината).

Друг проблем с важно обществено значение са вредите, които граждани търпят вследствие на ухапвания от кърлежи, комари, бълхи и други насекоми, а в по-редки случаи – от контакт със змии и гризачи. Тези вреди произтичат от неизпълнението на общината не само на общото ѝ задължение да осигурява спокойни, безопасни и здравословни условия за живот на гражданите (което неизпълнение води до вредите от ухапвания на бездомни кучета), но и на общото ѝ задължение да управлява и поддържа имотите, които са общинска собственост или са ѝ предоставени за управление.

Противоправното поведение на общината в този случай произтича от множество законови и подзаконови нормативни актове. В чл. 31, ал. 1 ЗЗ е установено едно от най-важните задължения на общините, а именно да осъществяват дейността си, като осигуряват опазването на жизнената среда от вредно въздействащите върху здравето на човека биологични фактори, каквито могат да бъдат насекомите, змиите и гризачите. В тази връзка на подзаконово ниво са приети Наредба № 17 от 16.10.1992 г. за дейността на дезинфекционните станции на министъра на здравеопазването и Наредба № 1 от 05.01.2018 г. за условията и реда за извършване на дезинфекции, дезинсекции и дератизации на министъра на здравеопазването и министъра на земеделието, храните и горите. Съгласно Наредба № 17 от 16.10.1992 г. в системата на общинското здравеопазване функционират дезинфекционни станции, чиито директори се назначават от кмета на общината, на чиято територия е седалището на станцията, и чиято основна функция е извършването на дезинфекции, дезинсекции и дератизации. Според § 1 от Наредба № 1 от 05.01.2018 г. „дезинсекции” са методи и средства за унищожаване на вредните членестоноги – паразити и преносители на инфекциозни и инвазионни болести по хората и животните, „дезинфекции” са методи и средства за обезвреждане или редуциране броя на патогенните микроорганизми във външната среда, а „дератизации” са методи и средства за унищожаване на гризачи – резервоари на инфекции, и вредители на селскостопанско и друго имущество. Според чл. 4 от същата наредба общините, стопанисващи и ползващи собствените им и предоставените им за управление обекти, са длъжни да ги поддържат чисти, в добро санитарно-хигиенно състояние, с ниско ниво на проницаемост за вредителите и да осигуряват извършването на дезинфекции, дезинсекции и дератизации при поява на вредители и следи от присъствието им.

Уредено на конституционно ниво е задължението на общината да използва собствеността си в интерес на териториалната общност (чл. 140 КРБ), което е доразвито в чл. 11, ал. 1 ЗОС, съгласно който имотите и вещите – общинска собственост, се управляват в интерес на населението в общината съобразно разпоредбите на закона и с грижата на добър стопанин. Такива имоти са напр. улиците в населените места, площадите и общинските пътища (чл. 56, ал. 2 ЗОС). Сред грижата за имотите – общинска собственост, важно значение има грижата за парковете и зелените площи, които са естествена среда за развитието на вредни за гражданите биологични фактори. Съгласно чл. 61, ал. 1 от Закона за устройство на територията /ЗУТ/, в териториите на общините се устройват озеленени площи, обединени в зелена система, като средство за подобряване на микроклимата и хигиенните условия и за организиране на отдиха на населението, а съгласно чл. 62 ЗУТ общинският съвет приема наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на общината. Чл. 15, ал. 1, т. 5 ЗООС установява задължение за кметовете на общини да организират и контролират чистотата, поддържането, опазването и разширяването на селищните зелени системи в населените места и крайселищните територии. На подзаконово ниво чл. 8, ал. 2 от Наредба № 1 от 30.03.1993 г. за опазване на озеленените площи и декоративната растителност на министъра на териториалното развитие и строителството постановява, че постоянното опазване на озеленените площи и декоративната растителност се организира и осъществява от общините и техните служби.

Също като отговорността за вреди от ухапвания от бездомни кучета, отговорността на общината за вреди от ухапвания от насекоми или от контакт със змии и гризачи е обективна, безвиновна, гаранционно-обезпечителна и следва да бъде търсена на основание чл. 49 във вр. с чл. 45, ал. 1 ЗЗД, тъй като вредите настъпват в резултат на противоправното бездействие на лица, на които общината е възложила изпълнението на горепосочените задължения. Особеното в случая е, че следва да бъде установено, че контактът с животното е осъществен в пространство, което се стопанисва от общината (парк, градинка, детска площадка, улица в населено място, площад и др.). В случай че контактът с вредителя е осъществен в открито пространство в населено място – напр. ако човек бъде нахапан от комари на терасата на апартамента си или в двора на къщата си, отговорността на съответната община за претърпените вреди отново може да бъде ангажирана, тъй като нейно задължение е да осигурява здравословна въздушна среда, в която да не се разпространяват вредни биологични фактори, каквито са комарите (чл. 33, ал. 1 ЗЗ).

Общината може да отговаря и за вреди, причинени от животни в зоологическите градини или от такива, избягали от зоологическите градини. Това е така, тъй като повечето зоологически градини в България са регистрирани като общински предприятия по см. на чл. 52 ЗОС – специализирани звена на общината, финансирани от общинския бюджет, които не са юридически лица и не притежават самостоятелна правосубектност. В този случай отговорността на общината следва да бъде търсена на основание е чл. 50 ЗЗД – в качеството ѝ на собственик на животното или на лице, под чийто надзор то се намира.

Отговорността на общината за вреди, причинени от животни, обхваща всички вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането (чл. 51, ал. 1 ЗЗД). Тези вреди могат да бъдат както имуществени (разходи за лечение и медикаменти, за транспорт до лечебното заведение, за възстановяване на повредени от животното вещи и др.), така и неимуществени (негативни психически преживявания, предизвикани от инцидента, като болки и страдания, силен стрес и уплаха, загуба на сън и т.н.). Възможно е в резултат на увреждането да настъпи и т. нар. ексцес – някои от вредите да се проявят в по-късен момент (напр. ухапаният от животно да е бил заразен с болест, която има скрит период, и се развива след зарастването на външните наранявания), като в този случай от момента на проявлението на допълнителните вреди за лицето възниква ново право на обезщетение за тях на същото правно основание.

В заключение отговорността на общината за вреди, причинени от животни, има комплексен правен характер, тъй като изпълнява различни функции. Преди всичко тя защитава основното човешко право на здраве, установено в чл. 52, ал. 3 КРБ и чл. 25 от Всеобщата декларация за правата на човека на ООН. По отношение на увреденото лице тази отговорност има класическата за всяка гражданска отговорност репаративна функция – да възстанови вредите, които лицето е претърпяло. По отношение на общината обаче ангажирането на отговорността ѝ има корективна, контролна, стимулираща функция – да стимулира общината и нейните органи точно и пълно да изпълняват нормативно регламентираните си задължения и да преустановят неправомерното си поведение. Ето защо реализирането на отговорността на общината за вреди, причинени от животни, защитава както частния интерес на конкретното увредено лице, така и публичния такъв на всички граждани, тъй като може да доведе до по-добро и законосъобразно управление на цялата териториална общност и по-ефикасна защита на правото на здраве на нейните членове.