Прозрачността на законодателния процес е принцип

Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на ПДИ*

Правото на гражданите на достъп до документи, съхранявани от институциите на властта, както знаем, не е абсолютно. То може да бъде ограничавано, макар и по изключение, както подчертава и Конституционният съд още през 1996 г.[1] Според данните от правителствените доклади за състоянието на администрацията, които обхващат и изпълнението на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ), защитата на т.нар. „подготвителни документи“ е второто най-често практикувано ограничение на правото на информация. Така например, през 2018 г. в 80 случая достъп до информация е бил отказан от администрацията на изпълнителната власт с мотива, че информацията е свързана с оперативната подготовка на актовете, като най-често прилаганото основание за ограничение е свързано със засягането на трето лице, което не е съгласно да бъде предоставена –  100 случая.[2] „Тайната“ на подготовката на дадено решение не е феномен на българското законодателство – подготвителният процес в определени рамки подлежи на защита и съобразно други правни документи и национални закони за достъп до информация.

В Конвенцията за достъп до официални документи на Съвета на Европа са дадени три основания за допустими ограничения на достъпа до информация, които се припокриват частично със защитата, която дава разпоредбата на чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ. Едното от тях е свързано с обсъжданията във или между публични институции по даден въпрос,[3] второто – с проверки, контрол и надзор от страна на публичните институции,[4] а третото – с дициплинарни разследвания[5].

Също така, според Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета относно публичния достъп до официални документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията е предвидено повече от едно ограничение, кореспондиращо на предвиденото в чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ. Едното е свързано с ограничаване достъпа до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция[6], а другото – със защитата на целта на инспекции, разследвания и одити[7]. Тоест, по-развитите законодателни решения по въпроса предвиждат защитата на такава информация да бъде развита и детайлизирана в две или три по-подробно описани основания. В сравнителен план, понятието „информация с несамостоятелно значение“ по смисъла на чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ е с прекалено общ обхват. По този начин се налага у нас конкретното съдържание в отделните случаи да бъде извеждано в съдебната практика и приложението на закона да се конкретизира и детайлизира по тълкувателен път.

Що се отнася до причините, залегнали в законодателството, ограничаващо достъпа до такъв вид информация, да се предприеме защитата й, те са общи за правните системи и са изводими от горепосочените по-конкретно формулирани в Конвенцията и Регламента основания. Една от причините за неразкриването на етапа на „кухненското приготвяне“ на решенията на държавните институции е свързана със съхраняването на свободата на мисълта и дебата в публичните институции при обсъждането на определен въпрос. Иначе казано, членовете на колективни институции като например вътрешни комисии, съвети и др. имат потребност от запазване на изказванията в заседанията им в конфиденциалност за определено време с цел осигуряване на свобода на изказа. Когато знаят, че не са „под обществено наблюдение“, тези служители могат по-свободно и спокойно да правят дори нетрадиционни предложения, да се обосноват с непопулярни аргументи, да не се автоцензурират и да се въздържат от кухи идеи, показност и предназначени само за широката публика речи. Подобни бяха съображенията при отказа на главния секретар на президента през 2017 г. да предостави достъп до стенограмите от обсъжданията, проведени при държавния глава относно съдбата на изпадналата в неплатежоспособност Корпоративна търговска банка. При отмяната на отказа като незаконосъобразен съдът оцени наличието на надделяващ обществен интерес и изминалото време от момента на дебатите, което е довело до уталожване на страстите[8].

Съображенията за защита на дадени в хода на обсъждане на даден проект на административно решение документи пък са свързани с обезпечаването на независимостта на експерта. Смята се, че служителите и външните експерти в дадена институция биха действали по-спокойно, ако не са под наблюдението на евентуалните засегнати, т.нар. страни в административното производство. По този начин би се избегнал натиск, притеснение за експертите и евентуални корупционни практики.

През последните години обаче се поставиха някои въпроси, свързани с прозрачността на законодателния процес, през призмата на достъпа до документи, свързани с обсъжданията на проекти за нормативни актове. През 2017 г. Таня Петрова от в. “Сега“ поиска достъп до финансовите обосновки, придружаващи предложени и вече приети по това време изменения и допълнения в пет закона, свързани с данъчното облагане. Информацията бе отказана от Министерство на финансите с позоваване на ограничението по чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ. С решение на Административен съд – София град отказът бе отменен като незаконосъобразен, а с решение на Върховния административен съд този резултат бе оставен в сила с мотивите, че „за административния орган е налице задължение да обсъди липсата и наличието на надделяващ обществен интерес по смисъла на § 1, т. 6 ДР на ЗДОИ независимо дали заявителят се е позовал на цитирания текст, предвид липсата, доколкото разпоредбата на чл. 13, ал.4 ЗДОИ не поставя условие тази преценка да бъде извършена само при позоваване на наличието на такъв интерес от страна на заявителя“. Тоест, публичната институция дължи служебно произнасяне по въпроса за наличието на надделяващ обществен интерес, дори без заявителят изрично да го е поставил в заявлението си. Това тълкуване на закона според нас съответства на духа на закона и неговата цел, тъй като въпросът дали е налице такъв интерес следва да намери обективен отговор, независимо от субективното мнение на заявителя. Администрацията пък следва винаги да се ръководи от обществения интерес и закона в своята дейност. Оттук следва извод, че тя не е свободна да игнорира обществения интерес по съображението, че заявителят не е проявил инициатива да се позове на него поради незнание или липса на активност. Противното становище обезсмисля ролята на държавата при гарантиране спазването на върховенството на закона.

ВАС е отхвърлил и довода на Министерството на финансите, че информацията не се дължи, тъй като вече е изтекъл срокът на общественото обсъждане съгласно Закона за нормативните актове, като е приел, че „публикуването на мотивите към проекта за нормативен акт не изключва правата по чл. 4, чл. 13, ал. 1 и 4 ЗДОИ за запознаване със служебната обществена информация от вида на процесната, която дава възможност гражданите да си съставят мнение за дейността на задължените по чл. 3 от ЗДОИ субекти, какъвто безспорно е ответникът, при осъществяване на правомощията им“. Тоест, информацията, свързана със законодателния процес, винаги е актуална и дори задължителното по закон публикуване на част от нея не е основание да се приеме, че гражданите са получили необходимата им информация. Те имат право на достъп до цялата свързана с процеса информация, като когато тя не е публикувана в интернет, може да я поиска със заявление.

През 2019 г. с окончателно решение ВАС потвърди отмяната на отказ на Министерството на правосъдието да предостави достъп до документите, свързани с проект за изменение и допълнение на Закона за българското гражданство. Става въпрос за случая, в който се оказа, че по време на служебното правителство през април 2017 г. е работено по такъв проект на закон в периода след приключване на мандата на предходното 43-то Народно събрание, в който все още не е конституирано 44-то Народно събрание. Заявител е журналистът от Медиапул Красен Николов, който е поискал информацията, свързана с решенията за публикуване за обществено обсъждане и предаването за съгласуване на Министерския съвет, включително за изготвянето на оценката за въздействие, на посочения законопроект и официалната кореспонденция с президентството по този законопроект, ако има такава. Според станалата публично достояние информация, основна цел на измененията е било въвеждането на уседналостта в Изборния кодекс чрез този законопроект.

С решението на ВАС е оставено в сила предходното решение на Административен съд – София град, с което отказът е отменен като незаконосъобразен. Върховните магистрати приемат, че:

„Законодателят е заложил принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, по аргумент от чл. 26, ал. 1 от Закона за нормативните актове“, като в този закон са постановени императивни правила за действията на държавен орган, предприел изработване на законопроект – съгласуване с органите, чиито правомощия са свързани с предмета на регулиране на предлагания акт или които са задължени да го прилагат, публично оповестяване и т. н., „поради което не може да се приеме, че тази информация е без самостоятелно значение“. Щом информацията е със самостоятелно значение, то не може да се ползва основанието за отказ по чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ, което защитава само информация, която няма самостоятелно значение. От друга страна ВАС е подчертал отново, както в случая с искането на достъп до финансовите обосновки, че разглеждането на въпроса, дали е налице надделяващ обществен интерес „е в тежест на административния орган, като неизлагането на мотиви съставлява съществено нарушение на административно производствените правила и е самостоятелно основание за отмяната на акта“. Заявителят не е длъжен да конкретизира документите, достъп до които иска, според съда, доколкото „може и да не знае точния вид, наименование и издател на търсения документ“. Съдът е изложил и становище, че в „случая чрез исканата информация заявителят може да си състави мнение дали при изготвянето на законопроекта са спазени разпоредбите на Закона за нормативните актове, а установяването на тези факти е насочено към повишаване на прозрачността и отчетността на органа“.

Очаква се произнасяне на ВАС по трети случай, в който с подкрепата на ПДИ Асоциация „Прозрачност без граници“ оспори отказ на Министерството на правосъдието да предостави становищата от съгласувателната процедура по проекта на вече приетия и влязъл в сила през януари 2018 г. Закон за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобито имущество. Спорният закон бе приет след множество критики от участниците в обсъждането, много от които вече се доказаха като основателни. Както се оказва, не само че представените в рамките на съгласувателната процедура становища на министерства и други държавни институции не са били оповестени в рамките на общественото обсъждане по проекта на закон, но и при по-късното им поискване са отказани от страна на министерството, отговарящо за законността и върховенството на правото. В пледоариите по делото бе посочена практика на Съда на Европейския съюз.

В Решение от 22 март 2018 г. по дело T-540/2015 г. на Общия съд, 7-ми разширен състав, е разглеждан въпросът за достъпа до таблиците, в които се вписват обсъжданията на т.нар. „триалози“ – заседания, провеждани с участието на представители на Съвета, Комисията и Европейския парламент. На тези заседания обикновено се обсъждат и политически, и правни въпроси, като процедурата е част от законодателния процес.[9] В това решение съдът приема, че принципите на публичност и прозрачност са присъщи за законодателния процес.[10] С оглед този засилен принцип на прозрачност, общи презумпции за неогласяване на подготвителни документи може да има само за конкретно определени документи, свързани с административно или съдебно производство, но никога за законодателния процес.[11]

От гледна точка на спецификата на законодателния процес Съдът в Люксембург обосновава, че характерният по отношение на подготвителните документи довод, че достъпът до тях може да бъде ограничен с цел да се осигури място за размисъл, е неприложим.[12]

По естеството си законодателният процес е толкова съществен за обществото, че при него винаги следва да е налице презумпция за надделяващ обществен интерес и правото на информация да надделява над съображенията за осигуряване на „място за размисъл“.

Както стана ясно, два състава на Върховния административен съд са на същото становище като Съда на Европейския съюз. Очаква се произнасянето на третия. От друга страна, институцията, която е най-свързана със законодателния процес в рамките на изпълнителната власт, доколкото създава законопроекти, засягащи работата на съдебната власт, е Министерството на правосъдието. Тъкмо то се оказва, че не е на нивото на прозрачност, което стандартите изискват по отношение на достъпа до свързаната със законодателния процес информация. Правото на участие на гражданите в процеса на вземането на решения обаче и предотвратяването на лобизъм и непрозрачни влияния в процеса на изковаването на закони преминава през дължимата пълна прозрачност на този процес.

Остава да изразим надежда, че ВАС ще потвърди практиката си, а министерството, което има отношение към законността като стожер на управлението, не само ще изпълни съдебните решения, но и ще се съгласи и ще промени практиката си в посока на по-голяма прозрачност. Без публичност на законодателния процес нито може да функционира демокрацията, нито да намерят приложение на практика понятията демократично общество, правова държава и върховенство на закона.

* Източник Програма Достъп до Информация,  брой 6 (186) на месечния й информационен бюлетин.