Конституционният модел на прокуратурата отгледа галеното дете на тоталитаризма               

          Днес, ВСС  е нещо съвсем различно от това, което беше замислено и регламентирано в първообраза на Конституцията и това развитие не е към по – добро, щом като е възможно избирането за главен прокурор на такава спорна личност, което поставя под въпрос цялостната уредба на системата, а не само на тази на прокуратурата.

Петър Обретенов, адвокат

Президентът беше пределно ясен: подписва указа за назначаване на Гешев, не защото одобрява тази кандидатура, а защото конституцията го задължава. Отново постави под съмнение проведената процедура, като подчерта, че съмненията на обществото за този избор не са разсеяни. И обяви, че ще инициира  широк обществен дебат за промени в конституцията „ за цялостния модел на българската прокуратура, в нейното устройство и функции,, в мястото и в съдебната система и връзките и с други институции”. Той мотивира своето решение с очакванията на обществото за справедливост от действията на прокуратурата спрямо корупцията по високите етажи и спрямо  всички, а не селективно, които нарушават закона.

            Българското общество трябва да е наясно, че устройството на прокуратурата в приетата от VII ВНС Конституция представлява еклектично съчетание между два несъвместими модела, в резултат на което единият беше напълно игнориран за сметка на другия.

             Господстващата идея  във ВНС за устройство на съдебната система беше тя да се възстанови във вида, в който тя е съществувала до установяването на тоталитарната власт, при действието на Търновската конституция. Тогава, тя е била напълно съвместима с европейските образци, които, в основата си, са валидни и в епохата след войната. Днес, мнозина се питат защо под наименованието „ Съдебна власт”, в Глава шеста от Конституцията, е уредено не само устройството на съдилищата, но са включени и е уредено устройството  на прокуратурата и следствието.  Отговорът е именно в основната характеристика на тази концепция, заложена в конституционния модел. Съдът е бил стожерът, около който е била изградена структурата на съдебната власт до 1948 г. Единна, централизирана прокуратура, като отделна институция, изобщо не е имало, нямало е и главен прокурор с функциите, които той осъществява днес, както и не е съществувало и наименованието „ „Прокуратура”.[1] Прокурорите са били прикрепени към съответните съдебни звена – районен, окръжен, апелативен и касационен съд[2]. А предварителното разследване се е осъществявало от съдии – следователи, също прикрепени организационно към съда. Ето защо, според Търновската конституция, „съдебната власт във всичката нейна ширина принадлежи на съдебните места и лица „ / чл.13 /, а Глава шеста от Конституцията от 1991г. е озаглавена „ Съдебна власт”, а не „ Съд и прокуратура”, както е по отменената, предходна Конституция от 1971г.

              Тази концепция, обаче, не се реализира последователно и непротиворечиво  в конституционни текстове. С чл. 128 следствените органи бяха включени в системата на съдебната власт, без да се конкретизира, че разследването ще се извършва от съдии – следователи. Но най – сериозно  противоречие  се съдържа в редакцията на чл. 126 КРБ, който урежда статута на прокуратурата. В първата алинея – структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдилищата – е залегнал модела за структура  на прокуратурата, описан по – горе. Втората алинея – главният прокурор упражнява контрол за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори – е рецидив от Живковата конституция от 1971 г. и възпроизвежда модела „Вишински” от съветската правна система.

            Очевидно е, че тези два модела за прокуратурата не могат да се съчетаят. По Закона за устройство на съдилищата отпреди 1948г. /ЗУС / също има главен прокурор, но той не е глава на самостоятелна институция, а структурно е придаден към ВКС.  Той е имал ръководни функции спрямо по – нискостоящите звена и с оглед на това може да се каже, че прокурорският надзор е изграден на йерархичен принцип[3], но неговото съдържание не е същото, каквото е сега.  Главният прокурор към ВКС е могъл да упражнява „ методично ръководство”, по израза и смисъла на този термин в алинея втора на чл. 126 от КРБ, от 1991г., както и да ревизира дейността на останалите прокурори , но не и „ надзор за законност”.  При постановяване на своите актове, всички останали прокурори са се подчинявали само на закона и са ги произнасяли ръководени от своето  вътрешно убеждение / чл.45 от ЗУС / , а преценката за тяхната законосъобразност е била правомощие на съда, без  възможност да бъдат отменяни дори служебно от по – горестоящия прокурор и главният прокурор към ВКС да упражнява тотален надзор  дейността на прокурорите, както е сега.  В това отношение, дейността на прокурора е приравнена на тази на съдията.   Те и фактически са били приравнени към съдиите, защото растежът на прокурора в йерархията задължително е преминавал през кариерата на съдията и обратно  / чл. 89 – чл. 99 от ЗУС /.  Естествено, при тази уредба на прокурорския надзор съвсем различни са функционалните зависимости между лицата, които го упражняват и – което е особено важно –  култивира съвсем друг манталитет : на независим магистрат, който няма нищо общо с чувството, че си „ под пагон”, във военизираната структура на днешната прокуратура, негативните резултати от чиято дейност тормозят нашето обществено развитие вече тридесет години, а като негова кулминация с избора на Гешев за главен прокурор.

            Как се стигна до тази редакция на чл.126 КРБ е отделна тема[4], но тя е факт. Факт е обаче и обстоятелството, че идеята заложена в първата алинея – структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдилищата – на практика не се осъществи. Съответствието на наименованията на прокурорските звена с тези на съдилищата не реализира същността на модела заложен в тази формулировка. Той е не просто обезсмислен, но направо – игнориран, от  втората  алинея, която възпроизвежда прокуратурата на прочутия съветски Главен прокурор – обвинител в процесите организирани от Сталин – Вищински.

            Нашето общество трябва добре да осъзнае – и това е condicio sine quam non  за започване на дискусията за организацията, мястото и ролята на прокуратурата – несъвместимостта на тяхното сегашно състояние с европейските изисквания за правова държава. Проблемът в никакъв случай не се свежда само до възможността за търсене на отговорност от главния прокурор, какъвто е проекта на правосъдния министър Даниел Кирилов. Този проект е опит за отклоняване на вниманието от същинския проблем. Дори да се предвидя с изменения  в ЗСВ и НПК възможност за търсене на отговорност и освобождаване от длъжност на главния прокурор, това с нищо не ще промени „цялостния модел на българската прокуратура, нейното устройство и функции”, за които президентът инициира дебат.  Казусът „ Колев”, по повод на който ЕСПЧ ни задължи да предвидим възможност за търсене на отговорност за злоумишлени действия от страна на главния прокурор, едва ли ще се повтори, но решението на съда в Страсбург има не конкретно, а принципно измерение и то е в категоричната констатация за несъвместимата с изискванията за правова държава безконтролна власт на главния прокурор. И да се приеме предлаганото от Кирилов допълнение към ЗУС и НПК, сегашната организация и устройство на прокуратурата ще останат непокътнати и главният прокурор ще упражнява безконтролна власт върху всички нейни действия. Това е проблемът, към който ни насочва решението на ЕСПЧ и обръщението на президента, и върху които трябва да се дискутира

            Тази дискусия, всъщност, започна доста отдавна и за реорганизацията на прокуратурата се предлагат най – различни идеи, често много екзотични и далеч от европейските образци. Мисля, че преди да започнем да обсъждаме нови, неизпробвани варианти, трябва да анализираме нашия собствен опит и традиции. Това връща дебата към онзи момент в 1991г. когато се решаваше въпроса за конституционното устройство на прокуратурата. Описах в началото господстваща идея, която беше тогава разработена в проект на Министерството на правосъдието, изготвен под ръководството на директора на отдел „ Законодателство”, високо ерудирания юрист Любен Велинов, подкрепена от мнозинството членове на конституционната комисия, експерти и институции като съдийската общност и адвокатурата, с изключение на отделни представители на прокуратурата[5]. Както изтъкнах, тази идея беше фактически погребана в резултат на „компромиса” режисиран от председателя на конституционната комисия Гиньо Ганев, обединил несъвместими принципи за устройството на прокуратурата. Резултатът от него беше запазване на статуквото за галеното дете на тоталитарния режим – прокуратурата. Ако сравним нормативната уредба от това време с тази, която действа днес, ще видим, че няма не само принципна разлика, но и редакцията на текстовете е непроменена. Според Закона за прокуратурата / ЗП / от 1980 г. / ДВ бр.87/11.11.1980г./ прокуратурата е „единна и централизирана” / чл.5 / и всеки прокурор е подчинен на съответния горестоящ прокурор, а всички са подчинени на главния прокурор, който може да отменя всеки техен  акт. Показателно за запазване на статуквото е, че разпоредбите на този закон продължиха да действат до 1994 г. когато той беше отменен с първия ЗСВ  / ДВ бр.59 от 27.07.1994г./, но в чл.112 от същия буквално беше възпроизведен цитирания по– горе текст от ЗП, както и в първоначалния текст на чл. 136, ал. 2 на новия ЗСВ / ДВ, бр. 64, 7.08.2007г. /.  В изменението на ЗСВ от 2016г. / ДВ бр.62/ 2016г./ е изпуснато от съчетанието „ единна и централизирана” последното определение – централизирана, но това е една зле скроена мимикрия, защото  в следващите алинеи, както и в чл.46 от НПК се съдържа разгърната и  подробна формулировка на това, което представлява „ централизирана прокуратура”.

И така, днес се радваме на една прокуратура завещана ни от времето на Живков. Тази констатация не е само ирония, защото действително много се радват на този рецидив от „незабравимото  ни минало, особено по нейните върхове, защото тя дава усещането и самочувствието на тези, които стоят на върха на пирамидата, че над тях е само Бог.  Принципът за разделение на властите не важи за тях и както казва президентът: „ отчетността на главния прокурор завършва с неговия избор”.  От това недостижимо високо място се хвърлят обвинения, публикуват се доказателства и се  произнасят присъди, още преди обвиняемите да са предадени на съда.  Това е драматургия от вече играна пиеса.  Добре е да си спомним, че описаното по – горе е отразено даже в литературата, плод на „реалния социализъм”. През 70 – те години, придворният поет и драматург Георги Джагаров, едновременно  председател на СБП и зам. председател на Държавния съвет, в пиесата си „ Прокурорът” описваше терзанията на един такъв блюстител на закона, изправен пред дилемата да решава човешки съдби. Там съдът и съдията липсваха – всичко зависеше от прокурора като първа и последна инстанция, който претворяваше в правораздаването правилната  линия на Партията / с главно „П” /, ръководна сила във всичко и над всички.

Днес, прокуратурата не се ръководи от прословутия чл.1 на конституцията на Живков, приспособи се към изискванията за плурализъм в обществено – политическите отношения и демонстрира, че е готова да служи на всяка партия, стига да е на власт. Тъкмо затова, тя публично посочва като свои врагове, които отъждествява с врагове на държавата, партии и организации, законно регистрирани и легално провеждащи своята дейност, които, според нея, трябва да  изпитват страх от репресивните й възможности, защото  си позволяват – представете си каква безочливост  – да критикуват нейните действия и да искат нейното реформиране.

             Повтарям, такава прокуратура е рецидив от отречено минало, тя няма право на съществуване в едно обществено устройство, което претендира, че е отрицание на тоталитарния режим. Дебатът иницииран от президента трябва да започне от тази констатация. Дали ще се обсъди отново неосъществения проект за       „ структурата на прокуратурата в съответствие с тази на съдилищата”, в неговото съдържателно измерение, е отделен въпрос. Но във всички случаи, трябва да се има предвид, че разпоредбата на втората алинея на чл.126  КРБ е чуждо тяло в една съвременна, европейска конституция. Най – малко, от нея трябва да отпадне израза       „ осъществява надзор за законност” / да се замени с „ ревизира дейността…./, което ще доведе до съществени изменения в ЗСВ и НПК, които ще смъкнат фигурата на главния прокурор от недостижимия пиедестал  на абсолютен монарх в прокурорска държава, в която неговите подчинени прокурори са обикновени чиновници, а гражданите – поданици.

            Впрочем, идеята посочена мимоходом в предходното изречение би следвало да бъде предложена за същинския дебат за „устройството, функциите и мястото на прокуратурата” в съдебната система.  Искам само да маркирам, че този дебат не може да бъде изолиран само до посочените параметри. Той е свързан с цялостния модел за устройство на съдебната власт приет от ВНС, съществени отклонения от който има не само по отношение на прокуратурата. Днес, ВСС  е нещо съвсем различно от това, което беше замислено и регламентирано в първообраза на Конституцията[6] и това развитие не е към по – добро, щом като е възможно избирането за главен прокурор на такава спорна личност, което поставя под въпрос цялостната уредба на системата, а не само на тази на прокуратурата.

            И още нещо в аванс: дебатът е свързан с процесуалните възможности за промени в устройството на съдебната власт. В тази връзка, юридическата общност и българското общество трябва да осъзнаят, че необходимостта от  промени в устройството на съдебната система е толкова назряла и изискваща своевременна реакция, че тя вече се квалифицира като наличие на „установена обществена необходимост”, по смисъла на ТР № 4/ 26.03-2012г. пои КД 2011г. на КС, допускаща възможност за промени в неговата практика, за което вече има няколко прецедента. В случая, това се отнася до решение № 3/ 10.04.2003г. по КД 22/ 2002 г. според което, такива промени засягат формата на държавно управление и изискват ВНС. Това решение блокира възможността чрез адекватни и навременни конституционни промени да се реализират осъзнати и належащи институционални промени и време е да се върнем към здравия разум в класическата и всепризната дефиниция  за  форма на държавно управление.

*Авторът е юрист с дългогодишен стаж. Бил е съдия и народен представител във Великото народно събрание, секретар на Съвета по законодателство към Министерството на правосъдието, парламентарен секретар на същото, зам.-председател на Централната избирателна комисия. В момента е адвокат.