Петър Обретенов: Великото Народно събрание прие модел за прокуратурата, различен от действащия

Становището на Венецианската комисия по повод изпълнението от страна на българската държава на решението на ЕСПЧ по казуса „ Колев” постави редица проблеми във връзка със статута на главния прокурор, структурата и устройството изобщо на прокуратурата, както и на прокурорската колегия към ВСС . До голяма степен те се вписват в инициирания от президента дебат за цялостния модел на българската прокуратура, за нейното устройство и функции, за мястото й в съдебната система и връзките й с други институции.

            Проблемът с възможността за подвеждане под евентуална наказателна отговорност на главния прокурор за извършено от него престъпление не би съществувал при устройство на прокуратурата, различно от това, което днес  е регламентирано в ЗСВ и НПК. Законопроектът „Кирилов” нагледно демонстрира как фигурата на „независим разследващ прокурор” е невъзможна при сегашната структура и устройство на прокуратурата. Не е необходимо да привеждам аргументи, защото това е очевидно дори и за лаици.  Независима фигура, изпълняваща функция за разследване на главния прокурор, може да има само извън структурата на „единна и централизирана” прокуратура, в която всички са зависими от главния прокурор. До този извод ни води логическото тълкуване ad absurdum, за което ни припомнят експертите от Венецианската комисия, като цитират стародавната максима: nemo judex in causa sua / никой не може да бъде съдия за собствения си случай /.

  Поставя се въпросът: тази уредба в  синхрон с Конституцията ли е? Има ли друго тълкуване на чл. 126 от Конституцията, уреждащ структурата на прокуратурата и статута на главния прокурор?

            Структурата на прокуратурата е уредена в първата алинея на чл. 126 от КРБ, според която тя е в съответствие с тази на съдилищата. Употребен е терминът „структура”, който и според  тълковния речник означава строеж, устройство, вътрешна организация, а „съответно” e сходно по значение на „подобно”. Но устройството на съдебните звена не е подчинено на принципа „единен и централизиран” съд. Названието на отделните звена е само външен белег на тяхното устройство, но не и негово съдържание. Ето защо, само  именуването  на прокурорските звена в съответствие  с тези на съдилищата, не е еднозначно със съдържанието на тяхното устройство. Употребеният израз  „съответно” означава, че трябва да има съответствие с вътрешната организация на съдилищата. Уредбата на прокуратурата в ЗУС обаче е коренно различна – единна и централизирана. Тази структура, тази вътрешна организация, произтича не от разпоредбата на първата алинея на чл.126 от КРБ, която урежда принципа, а от разпоредбата на втората алинея, която урежда частния случай – статута на главния прокурор.

            На какво се дължи това  несъответствие ?

Отговорът на този въпрос изисква тълкуване на правната норма чрез всички познати правни способи за тази цел. То трябва да започне с граматическо тълкуване на термина „структура”, да премине през пълен цикъл на функционално тълкуване, включващо логическата  връзка на този термин със самото заглавие на Глава шеста – Съдебна власт, мястото и субординацията на термина „ прокуратура” с общото название за всички институти, уредени в тази глава, а също систематично тълкуване на връзката и съотношението на принцип към частен случай, между двете алинеи на чл.126 от КРБ.  На последно място, но не и по важност – историческият произход на термина „ Съдебна власт”, както и съображенията на законодателя да употреби този термин, вместо „ Съд и прокуратура” по предходната конституция от 1971 г.

На друго място[1], вече посочих, че при уредбата на органите, осъществяващи правосъдие, стремежът на конституционните законодатели беше тя да е в синхрон с нашия исторически опит и традиции от периода преди установяването на тоталитарната власт, до голяма степен сравнима  със сегашната уредба във водещите европейски правови държави. Това беше постигнато в Глава шеста от Конституцията с възстановяването на премахнатите по време действието на предходните две конституции от 1947 г. и от 1971 г. Върховен касационен съд / ВКС /, Върховен административен съд / ВАС / и апелативни съдилища. В този аспект се вписва и принципната постановка, визирана в първата алинея на чл.126 от КРБ: Структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдилищата. Прокурорите са били прикрепени към отделните съдебни звена – районен, окръжен, апелативен, върховен касационен съд, а не са представлявали  отделни, структурно независими звена, носещи само наименованието на съответния съд. Във функционално отношение, при постановяване на своите актове, те са били независими от йерархичен контрол, подобно на съдията. Това е съдържанието на принципа, заложен под формулировката „структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдилищата”.

   Във връзка с изложеното, при тълкуване на нормата на чл.126  от КРБ трябва да се вземат предвид съображенията на конституционния законодател да употреби тази формулировка, вместо да посочи отделните звена на прокурорската институция, както е направено за съдебните звена в чл.119 от КРБ. Те изцяло съвпадат с изложеното в предходния абзац и в подкрепа на това бих искал да изтъкна не моето лично гледище, отразяващо позицията, която съм защитавал като пряк и активен участник в дебата за основните принципи, заложени в Конституцията за устройството на съдебната власт, съвпадащо с изложеното и от други автори, а автентичниятт текст на Доклада на Комисията за изработване на проект за Конституция на България, относно основните  положения, които трябва да залегнат в нея. Цитирам[2]:

„Известни дискусии предизвика статутът на прокуратурата. Очертаха се две основни тенденции: за независима йерархично изградена организационно и функционално структура и за система, основана на независимостта и вътрешното убеждение на всеки отделен прокурор. Идеята за независимост на прокурора, еднотипна с тази на съдията, е несъвместима с изграждането на строго йерархични връзки. Затова се приема концепцията за прокуратура, аташирана към съдилищата без отношение на субординация между различните й нива. Това би създало допълнителни гаранции за правата на гражданите и срещу външна намеса в правораздаването. Предвижда се функционирането на главни прокурори във Върховния касационен съд и Върховния административен съд. Така ще се осъществи практическа децентрализация на прокурорската институция.”[3]

            Става ясно, че проблемите, които разискваме днес, са разисквани и тогава  Посоченият път за разрешение не само не съвпада, но е принципно противоположен на устройството на прокуратурата и особено за статута и правомощията на Главния прокурор, регламентирани в ЗСВ.

            Твърде трудно се оказа прокарването на концепцията, възприета от комисията в пленарната зала. Съществуващото в прокуратурата статукво  изградено на принципа залегнал в Конституцията от 1971 г. – отделна, единна и централизирана структура, подчинена изцяло на главния прокурор, представляващ самостоятелна институция, все още имаше силна подкрепа в лицето не само на ръководните кадри на действащата тогава прокуратура, но и на отделни народни представители във ВНС, които упражняваха силен натиск върху определени политически кръгове. В резултат на това, допусна се „ компромисно” допълнение с втора алинея към редакцията на текста на чл.135, който в първоначалния, гласуван на първо четене, вариант на Конституцията, уреждаше статута на прокуратурата:

чл. 135 / 1 /. Към всички общи съдилища има прокурори, а към съдилищата, които  разглеждат наказателни дела като първа инстанция и съдия следователи.

/ 2 / Към Върховния касационен съд е главният прокурор, който осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички

прокурори.”

            Видно е, че концепцията, посочена в доклада за изработване на основните положения на Конституцията, е категорично формулирана в първата алинея. Във втората алинея е направен опит да се прокарат през задната врата някои елементи от онзи особен статут на главния прокурор, който той има по все още действащата тогава  конституция. Главният прокурор е също към ВКС, според  втората алинея, а не самостоятелна институция, но има правомощията, които сега са посочени във втората алинея на чл.126 от КРБ. Това още не означаваше, че прокуратурата добива този вид, който тя сега има по ЗСВ. И по старото устройство, по време на действието на Търновската конституция, прокурорите от всички звена са действали под ръководството на главния прокурор към ВКС, но не в смисъла на прерогативите, които сега той има по чл. 136, ал.5. от ЗСВ : абсолютната функционална зависимост на всички други прокурори, с правомощие да отменява  всички техни актове  Впрочем, в този категоричен вид, те са формулирани едва с допълнителната – ДВ бр. 39/ 2006г., нова, алинея втора на чл.114 от отменения, първоначален ЗСВ / ДВ бр.59/ 1994г-/, т.е. налице е еволюция към крайно засилване властта на Главния прокурор, след приемане на Конституцията  Ето защо, тогава, „компромисът” не изглеждаше радикален и отричащ концепцията за прокуратура към съдилищата.  Но при  изработване на проекта предложен за второ четене се допуснаха, на пръв поглед, само редакционни поправки. Вместо конкретното посочване: „ Към всички общи съдилища има прокурори…” се премина към абстрактно формулиране – „Структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдилищата”. От гледна точка на законодателна техника, това е по – приемливо, но дяволът е в детайлите и особено след като във втората алинея отпадна уточнението, че главният прокурор е към ВКС.  Резултатът беше пълното игнориране на концепцията заложена в първата алинея за сметка на  едно тълкуване и регламентиране в ЗСВ на устройството на прокуратурата, абсолютно идентично на това съдържащо се в Конституцията от 1971 г. и по – точно:  на издадения въз основа на нея Закон за прокуратурата[4] / ДВ бр.87/ 1980г./. Встъпителните думи в доклада на комисията, че проектът предвижда      „ по същество цялостна реформа” на системата на съдебната власт, на практика остана неосъществен по отношение на прокуратурата и точния смисъл на конституционната норма на чл.126 от КРБ беше подменен със запазване на статуквото за една институция, която беше една от основните опори на тоталитарната власт,  което е скандално, поради това, че ВНС беше избрано, за да изработи изцяло нова Конституция, проникната от духа на отрицание на тоталитарната държава и стремежът да изградим правова държава.

            Днес адепти на това статукво развиват тезата, че реформа, поставяща си за цел изваждане на прокуратурата от съдебната власт, е противопоказна и обречена на неуспех. Те не си дават сметка, че на практика прокуратурата е извън съдебната власт, въпреки регламентирането й в обща Глава шеста, заедно със съдилищата. Структурно, тя е отделна институция, която няма допирни точки със съдилищата, както би следвало да бъде ако беше осъществена концепцията, заложена в конституционната норма. Това превъплъщение, достигна до логичен край с отделянето на прокурорска колегия във ВСС. Единодушната подкрепа от тази колегия на номинацията на новия главен прокурор е проекция на запазеното статукво – „единна и централизирана прокуратура”.  Без проблеми, тази прокуратура може да се пришие към която и да е от другите две власти, както и към президента, без това да преодолее недостатъците във функционирането й. Задачата за разрешаване не е къде ще отиде прокуратурата, а реформирането на вътрешното й устройство по посока на самостоятелност и подчиняване само на закона на отделните й звена, а не на началството, и ограничаване на Главния прокурор в тази принципна рамка.  В тази рамка, не би съществувал проблем за отговорността на Главния прокурор, който, както изтъкнах в началото, е неразрешим при сегашното устройство.

Във ВНС, вижданията за устройство на прокуратурата, отразени в отделни проекти, становища и изказвания, от страна на политически партии, депутати и експерти, бяха от най – разнообразен характер и застъпваха широк диапазон от принципни постановки – от цитираното по – горе в доклада на Комисията за изработване на проект за Конституция, до йерархична структура  на прокуратурата, основана на единоначалието. Но и в проектите и становищата на тези, които застъпват тезата за самостоятелна, йерархична структура, липсва това разбиране за „ контрол за законност”, вложено в сега действащия ЗСВ, както и такова за  „ Главна прокуратура”, като отделна, самостоятелна институция, начело на всесилен и неподлежащ на контрол Главен прокурор, напълно идентична със съветския модел „ Вишински”.  Такова трактовка не отговаря на вижданията и надеждите за скъсване с тоталитарното минало на мнозинството от депутатите във ВНС и те никога не биха сложили подписа си под текстове, които копират този модел. Той не е в унисон и с водещите европейски правни системи, поради което е преценен като проблем от институции и органи на ЕС, като ЕСПЧ, ЕК и експертите от Венецианската комисия. Проблем, който стои на дневен ред за разрешаване чрез тълкуване в духа на идеите и принципите, които конституционните законодатели вложиха в приетата от тях Конституция.

*Петър Обретенов е  юрист с дългогодишен стаж. Бил е съдия и народен представител във Великото народно събрание, секретар на Съвета по законодателство към Министерството на правосъдието, парламентарен секретар на същото, зам.-председател на Централната избирателна комисия.  В момента е адвокат.