DeFakto.bg DeFakto.bg
Красимир Кънев, председател на БХК
В края на ноември няколко народни представители от парламентарната група на БСП внесоха законопроект за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс, който предвижда въвеждането на съдебен контрол върху отказите на прокуратурата да образува наказателно производство. В мотивите се посочва, че липсата на съдебен контрол създава предпоставки за произвол, че е необходимо да се защити интереса на жертвите на престъпления и че това произтича от редица препоръки и решения по отношение на България на международни органи и институции. Като цяло, кратките и доста схематични мотиви със сигурност биха могли да съдържат по-задълбочена обосновка.
Критиките
Това предложение бе посрещнато още от самото начало с остри критики. Най-напред такива отправи народният представител от ГЕРБ Красимир Ципов, а след него – адв. Даниела Доковска и Върховният касационен съд в специално становище. Тези критики, особено на г-н Ципов и на г-жа Доковска, изглеждат по-скоро подбудени от страхове да не би съдът да се претовари с жалби, в това число на обидени „хипотенузи“ – досадни в упоритостта си жалбоподатели, които могат да задръстят съдебната система с необоснованите си претенции. В становището на Върховния касационен съд освен това е направен опит да се приведат и други доводи. По-специално в него се твърди, че за разлика от съдебния контрол върху постановлението за прекратяване на досъдебното производство, при отказ да се образува такова липсвал правен спор, който да бъде предмет на разрешаване от съда. Освен това, правата на пострадалото лице били защитени в рамките на инстанционния контрол, тоест този, който не излиза извън рамките на прокуратурата.
ВКС също така обявява исканите изменения за противоконституционни поради това, че се изземвали функциите на прокуратурата за ръководство и надзор за законност във фазата на досъдебното производство. Нарушавал се монополът на прокуратурата, установен с чл. 127 от Конституцията, да „привлича към отговорност лицата, които са извършили престъпления, и поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер“. Тези доводи не са убедителни. Нищо в цитираните от ВКС стари решения на Конституционния съд не насочва към противоконституционност, а съдебният контрол върху решенията на прокуратурата не изземва нищо от нейните правомощия по цитирания чл. 127 от Конституцията, тъй като и след евентуалната отмяна от съда на отказа да се образува досъдебно производство тя продължава да бъде тази, която поддържа обвинението по наказателни дела. Прокурорът следва да изпълни указанията на съда, но би било пресилено даването на такива да се интерпретира като изземване на негови правомощия, така както не е изземване на правомощия съдебният контрол върху другите актове на прокуратурата в наказателното производство, включително върху постановленията за прекратяване.
Необходимостта
Дейността на прокуратурата в наказателния процес не само в България, но и навсякъде по света, се ръководи от правилата и изкушенията на всяка бюрократична дейност – да поддържа добри работни отношения с партньорските бюрокрации и да се движи по линията на най-малкото съпротивление. Това са правила и изкушения, които науката за организационното поведение е установила преди много десетилетия. Те генерират специфичен интерес, който може да е различен от интереса на лицето, което подава жалба или сигнал за престъпление. Ако това лице например се оплаква от малтретиране от страна на полицейски служители, правилото за поддържане на добри отношения с партньорските бюрокрации (прокуратурата, за разлика от съда, работи всекидневно с полицията при разследване на престъпления) може да изкуши компетентния прокурор да се въздържи от повдигане на обвинение на полицаите, за да запази добрите партньорски отношения. Ако, в друг случай, лицето подава оплакване за сложно престъпление, което изисква ангажиране на значителен човешки и материален ресурс за разследването му и, освен това, може да засегне интереси на силните на деня, това на свой ред може да изкуши прокурора да се въздържи от повдигане на обвинение от желание да се движи по линията на най-малкото съпротивление. В подобни случаи на конфликт между интереса на прокурора и този на лицето, което подава жалба или сигнал, е необходим неутрален арбитър и той не може да бъде никой друг освен независимият и безпристрастен съд.
Липсата на съдебен контрол върху отказите да се образува наказателно производство оставя в ръцете на прокуратурата и без никакъв външен контрол и балансиране преследването на огромен брой посегателства върху правата на човека и обществения интерес, което включва особени предизвикателства поради ред политически, социални и културни причини. Освен случаи на полицейско насилие, тези посегателства включват и други чувствителни и трудни за наказателно преследване дела като домашното насилие; престъпленията на хора, облечени с власт; престъпленията, извършвани от персонала на детските и на други видове социални институции. В тази група е и корупцията по високите етажи на властта – там изкушението да се върви по линията на най-малкото съпротивление и да се замитат под килима фактите, без прокуратурата да е задължена да осветли действията си на ключов етап от наказателното разследване, е особено голяма.
Инстанционният контрол в българската система не може да замести съдебния по две причини. На първо място, той се осъществява в рамките на една и съща структура, която е натоварена с правилата и изкушенията на бюрократичната си дейност не само по хоризонталата, но и по вертикалата. На второ място, което е може би по-важно, инстанционният контрол, за разлика от съдебния, не дава възможност на лицето, което е подало жалба или сигнал, да се запознае с материалите от направената проверка. То получава само едно постановление за отказ да се образува досъдебно наказателно производство, в което по отношение на методологията на проверката и установените факти компетентният прокурор е описал само това, което е пожелал да опише, а жалбоподателят или сигналоподателят е оставен да гадае какво стои зад тези писания и какво точно той/тя да обжалва пред по-горната инстанция. В решението по делото Сеидова и други срещу България от 2010 г. Европейският съд по правата на човека подчертава: „достъпът до документите от преписката по делото е бил от основно значение за гарантирането на зачитането на легитимните интереси на жалбоподателките в качеството им на членове на семейството на лице, застигнато от смъртта при подозрителни обстоятелства“. Достъп до преписката ще има и процесуалният представител на заинтересуваното лице. А това ще засили ролята на адвокатурата в наказателния процес като един необходим и полезен балансьор.
Дори въвеждането на съдебен контрол да повиши натовареността на съдилищата, от друга страна няма никакво съмнение, че той ще повиши и качеството на предварителните проверки и на постановленията за отказ. Външната намеса в затворената система на прокуратурата е логично да доведе до изменения и по вертикала. Иначе казано, редовите прокурори могат в редица случаи да се замислят дали и в каква степен да се съобразяват с необосновани разпореждания „отгоре“ ако действията им подлежат на съдебен контрол и могат да станат публично достояние. Като цяло, въвеждането на съдебен контрол върху отказите ще повиши, а няма да намали индивидуалната отговорност на прокурора.
Аргументите в подкрепа на необходимостта от съдебен контрол върху отказите на прокуратурата следва да се допълнят и от аргументи в подкрепа на необходимостта от по-прецизна и по-подробна правна уредба в закон на нейната дейност, както и на тази на другите органи, до образуване на досъдебно производство.
Препоръките
Горните хипотези на конфликт на интереси съвсем не са измислени. От 1998 г. насам България е осъдена по десетки дела от Европейския съд по правата на човека заради отказа на правоприлагащите органи и основно на българската прокуратура да разследват случаи на малтретиране и друга свръхупотреба на сила и огнестрелно оръжие от правоприлагащите органи. В някои от тези случаи става дума за хора, които са загубили живота си или са били изтезавани от полицейски служители в резултат от което са получили трайни увреждания. Тази голяма група дела (Великова срещу България) от 2000 г. стои постоянно на усилено наблюдение от Комитета на министрите на Съвета на Европа за изпълнение на осъдителните решения. Ситуацията с изпълнението на тези решения е много по-сериозна от тази по делото Колеви срещу България, която справедливо възбуди силен медиен и политически шум след междинната резолюция на Комитета на министрите от декември 2019 г. Подобна междинна резолюция може да бъде приета през септември тази година и по групата дела Великова в случай, че България не покаже значим прогрес в изпълнението на решенията от тази група. Така определи Комитетът на министрите на заседанието си от септември 2019 г. Един от критериите за прогрес, според т. 9 от приетото на това заседание решение, е въвеждане на съдебен контрол върху отказите на прокурорите да образуват наказателни производства. Подобни препоръки са отправяни и от други институции на Съвета на Европа. Препоръка Rec(2000)19 на Комитета на министрите на Съвета на Европа приканва страните членки да признаят на заинтересованите страни правото да обжалват отказите на прокурорите от наказателно преследване „чрез съдебен контрол или чрез предоставяне на възможност на страните да предприемат наказателно преследване по частен ред“. От тази гледна точка също предлаганият законопроект е повече от своевременен.
В други европейски страни
В процесуалните законодателства на европейските страни интересът на жертвите на престъпления е защитен срещу отказите на органите на досъдебното производство да образуват наказателно производство по два начина: чрез въвеждане на широки алтернативни възможности за наказателно преследване по частен ред и чрез съдебен контрол над отказите да се образува наказателно производство там, където съществува монопол на прокуратурата върху наказателното преследване от общ характер. Първият от тези два начина е възприет например във Финландия. Според чл. 14 от финландския Закон за наказателния процес увредената от престъпление страна може да повдигне обвинение в случай, че прокурорът реши да откаже наказателно преследване. Жертвата може да продължи самостоятелно наказателното преследване и в случай, че след като е повдигнал обвинение, прокурорът реши да прекрати производството. По подобен начин, според чл. 402 от норвежкия Закон за наказателния процес увредената страна може да образува наказателно производство и да повдигне обвинение когато прокуратурата откаже да направи това или когато прекрати производството по повдигнато обвинение. Във всички тези случаи, разбира се, страната, предприела наказателно преследване по частен ред, носи отговорност за набеждаване в случай, че умишлено е предявила фалшиви обвинения пред съда.
Вторият начин, който е по-подходящ за България, е възприет в редица страни, които са реципирали германския наказателен процес, както и от Международния наказателен съд. Според чл. 171 от Наказателно-процесуалния кодекс на Германия, в случай, че прокуратурата откаже да повдигне обвинение или впоследствие прекрати образуваното наказателно производство, тя има задължение да предостави мотивирано уведомление на лицето, което е подало жалба или сигнал. Според чл. 172 лицето, чиито интереси са увредени (но само то), има право да подаде жалба срещу отказа до по-горната прокуратура в срок от две седмици от получаване на уведомлението. Ако и по-горната прокуратура откаже, тогава лицето има право да подаде жалба в съда в срок от един месец след получаване на втория отказ. Според чл. 175 ако съдът намери жалбата за основателна, тя може да задължи прокуратурата да повдигне обвинение. Подобна е процедурата на обжалване на отказите и на постановленията за прекратяване в Полша (чл. 306 от полския Наказателно-процесуален кодекс) и в Естония (чл. 208 от естонския Наказателно-процесуален кодекс). В Нидерландия, на лицата, които са пряко засегнати от престъплението, от което се оплакват, е дадена възможност, по силата на чл. 12 от Наказателно-процесуалния кодекс да се обърнат направо към съда, който може да задължи прокуратурата да повдигне обвинение. Подобна е и процедурата на обжалване на отказите на прокуратурата да започне наказателно разследване по чл. 340 от новия Наказателно-процесуален кодекс на Румъния.
В Русия, чл. 148 от Наказателно-процесуалния кодекс също предвижда възможност за обжалване в съд от засегнатата страна на отказите на предвидените в закона длъжностни лица да образуват досъдебно наказателно производство. Това става по реда на чл. 125 от кодекса, според който съдът следва да разгледа жалбата в рамките на пет дни и, в случай че признае нейната основателност, да даде указания за отстраняване на допуснатите нарушения.
Възможност за обжалване на отказите на прокуратурата от наказателно преследване е предвидил на свой ред и Римският статут на Международния наказателен съд. Това става по силата на чл. 53.3 от статута и по реда на членове 107-110 от Правилата за производство и доказване. Досъдебното отделение на съда може да разгледа жалби срещу подобни откази по два различни начина. От една страна, това може да стане по жалба на страната, представила делото на съда или на Съвета за Сигурност на ООН. От друга страна, досъдебното отделение може да направи това по свой почин. И в двата случая съдът, ако намери, че решението за отказ е необосновано, може да изиска от прокуратурата да го преразгледа, а тя е задължена да направи това „колкото е възможно по-скоро“.
За обидената „хипотенуза“
Във всички страни, в които процесуалното законодателство е предвидило възможност за съдебен контрол над отказите на прокуратурата да образува наказателно производство, съществуват обидени „хипотенузи“ и техният дял в тях е навярно приблизително същия като този в България. Най-лесният начин да се справим с тяхното досадно упорство, както и с това на прекалено амбициозните адвокати, е като заобиколим съда изобщо. Когато престъпникът е хванат да краде на местопрестъплението, да го вкарваме направо в затвора – всичко е ясно, защо да се харчат пари за съдилища, адвокати и пр. Най-твърдо по пътя на императивите на подобна процесуална икономия навремето бе стъпил Сталин. По негово време за престъпниците и за „враговете на народа“ се харчеха минимум пари за съд – имаше „особено съвещание“ от трима чиновници, което разглеждаше делото в тяхно отсъствие и ги осъждаше на по 10-20 години лишаване от свобода без никога да ги види.
Ако трябва да бъдем по-сериозни, обидените „хипотенузи“ не са спрели в своето упорство и сега. Само че вместо съда, те затрупват със своите жалби прокуратурата по реда на инстанционния контрол. И ако в Русия и в Нидерландия пред тях са отворени възможностите да обжалват веднъж в съда, а в Германия – веднъж пред по-горния прокурор и веднъж в съда, у нас те имат възможност да се упражняват на до четири прокурорски инстанции. Трудно е да се прецени в кой от случаите се изразходва по-голям публичен ресурс. Но дори такъв да се наложи да се изразходи, допълнителното кадрово и финансово укрепване на капацитета на съда е напълно оправдано предвид сериозния залог за правата на човека и защитата на обществения интерес, който съдебният контрол над отказите на прокуратурата да образува наказателно производство включва.
