Последни новини
Home / Актуално / Реформите на прокуратурата в 10 бивши соцдържави, членки на Европейския съюз

Реформите на прокуратурата в 10 бивши соцдържави, членки на Европейския съюз

Defakto.bg

Иванка Иванова е директор на правната програма на Институт „Отворено общество“ – София.     Изследването е актуално в  контекста на консултациите при президента за  необходимостта от промени в конституцията и отговорността на главния прокурор. Текстът  за състоянието на прокурорската служба в 10 бивши соцдържави, които сега са членове на Европейския съюз,  е публикуван в Дневник.

Осигуряването на справедливост на прехода към демокрация (англ. transitional justice) е кое публикуван в комплексен процес, който далеч не се изчерпва с дейността на държавното обвинение или на съда. В рамките на 20-ти век Германия осъществява два бързи и успешни „прехода“ (след нацизма и след комунизма), а тяхната справедливостта е осигурена чрез бързото прилагане на набор от различни мерки: наказване на виновните за извършените престъпления, признание и обезщетяване на пострадалите от тези престъпления, институционални реформи, лустрация и съхраняване на паметта чрез изследвания и публичен достъп до архиви. Реформите в институциите са само част от този процес и те, сами по себе си, не са достатъчни, за да гарантират това „усещане за справедливост“, което липсва на българите.

Тук ще разгледаме само как прокурорските служби на 10-те бивши комунистически страни, които са вече членки на Европейския съюз (България, ГДР, Естония, Латвия, Литва, Словакия, Румъния, Полша, Унгария и Чехия) са адаптирани към демократичен модел на управление.

До 1947 г. организацията на прокурорите в България почива на принципите, установени за повечето държави от системата на континенталното право към онзи момент: по Търновската конституция прокурорите не са конституционен орган, а дейността и статутът им се уреждат с обикновен закон; „прокуратура“ не съществува отделно юридическо лице – прокурорите са при съдилищата, формират част от състава им и са много малко на брой, защото за всеки съд има само един прокурор и обикновено двама заместници; въпросите на назначаването и кариерата на прокурорите се решават от министъра на правосъдието. Доминира разбирането, че в едно конституционно управление с разделение на властите изпълнителната власт отговаря за изпълнението на всички закони, включително и на наказателните.

Разработеният през 1946 г. проект на Отечествения фронт за нова конституция не предлага промени в организацията на прокурорския надзор; такива са наложени след като проектът е изпратен за съгласуване в Москва. Под натиск от същата страна всички комунистически държави възприемат нов модел на организация на прокурорска служба, чиито основи са утвърдени в т.нар. „Сталинска“ конституция на СССР от 1936 година.

Особеностите на плановата икономика и ограниченията на частната стопанска инициатива са такива, че доколкото има големи икономически играчи, те обикновено не са независими от политическата власт и не решават споровете си в съда. В тази среда политическото значение на съда като институция не е високо, но това на прокуратурата е: тя е орган за упражняване на общ надзор за законност над дейността на държавни органи, организации, юридически и физически лица, т.е. един орган следи приложението на всички закони от всички административни органи в страната. По това време в т.нар. западни държави прокурорските служби са специализиран орган за действие в рамките на наказателното производство, а контролът за законност в действията на държавния апарат разчита на специализирани институции като административно правосъдие, Сметни палати и др., както и на вътрешни системи за контрол (например инспекторатите при министерствата).

Принципите за единство и йерархична организацията на прокурорските служби не се различават съществено на изток и на запад, преди и след 1989 г.; те са общи за прокурорските служби изобщо. Обаче за да може да упражнява функцията по общ надзор за законност в организационен план прокурорската служба в комунистическите страни е изградена като самостоятелна институция, отделно юридическо лице, което не може да бъде подведено към никоя от известните власти. И до ден днешен за прокуратурата в Русия е възприето разбирането, че вече властите са разделени, но прокуратурата не принадлежи към никоя от тях.

По време на комунистическото управление в България начело на прокуратурата стои главен прокурор и той, сам по себе си, е отделен конституционен орган. Той се назначава и освобождава от Народното събрание и от своя страна назначава и освобождава обикновените прокурори. Прокурорите не се ползват с несменяемост, а тяхната йерархична зависимост от по-горните нива се изразява с думата „подчинение“ – те са длъжни да се подчиняват едновременно на по-вишестоящия и на главния прокурор. По закон прокуратурата се отчита пред Народното събрание, но на практика тази отчетност е формална – прокуратурата отговаря единствено пред общото „партийно и държавно ръководство“.

Още при налагането на този модел в България през 1947 г. проф. Петко Стойнов посочва, че той е от една страна невъзможен (Народното събрание няма органи на свое пряко подчинение и не може да им дава заповеди), а от друга – напълно обезсмисля съществуването на Министерството на правосъдието, в чиято власт са се намирали прокурорите до тогава. Резултати са известни: наказателното производство е неефективно спрямо престъпленията на хора от партийната и държавна върхушка, но пък за сметка на това лесно бива използвано за разчистване на лични и политически сметки. Това не са дефицити на т.нар. „преход“; прокуратурата произвежда тези „резултати“ повече или по-малко системно през целия период на комунистическо управление.

След 1989 г. десетте разглеждани тук комунистически държави предприемат мерки за реформиране на своите съдебни системи и прокурорски служби, при което най-общо могат да бъдат очертани следните три тенденции.

  1. Независимостта на съда е водещ конституционен принцип, автономността на прокурорите – не непременно

Разделението на властите и независимостта на съда са изведени като основен конституционен принцип във всичките 10 посткомунистически страни. Обаче само в някои от техните конституции има предвидени и гаранции за автономност на прокурорите и като правило гаранциите за автономност на прокурорите са различни от гаранциите за независимост на съда. Преобладаващата част от конституциите ясно посочват, че съдебната власт се упражнява единствено от съдиите: в този смисъл е чл. 92 от немската конституция; според полската конституция съдилищата представляват отделна власт (чл.173); според унгарската конституция съдилищата осъществяват правосъдието, а прокурорската служба само допринася за осъществяването му чрез държавното обвинение по наказателни дела (чл. 29).

В четири от бившите комунистически държави прокурорската служба изобщо не е уредена на конституционно ниво (Германия, Естония, Полша и Латвия), а само с обикновен закон. Уредбата на прокурорската служба само с обикновен закон позволява по-голяма гъвкавост на законодателя да променя организационните решения по отношение на прокурорската служба така, че те да съответстват на обществените очаквания за ефективност на наказателното преследване.

В конституциите на четири от разгледаните държави прокурорската служба е уредена в една част в една и съща част със съдилищата (България, Румъния, Унгария и Литва), но при три от тях статутът и редът за назначаване и освобождаване на прокурорите и съдиите е различен. Литовската конституция урежда само реда за назначаване на съдиите и на главния прокурор; тя забранява изрично да се упражнява влияние върху съдия, а редът за назначаване на обикновените прокурори е уреден в закон. Според румънската конституция при осъществяване на своите правомощия прокурорите са във властта на министъра на правосъдието (чл. 131).

Единствено българската конституция дава на прокурорите същите гаранции за независимост, както на съдиите: еднакъв конституционен статут, институционална автономия, несменяемост, един и същ ред за назначаване и кариерно развитие.

От гледна точка на историческия опит от последните 30 години може да се каже, че конституционното приравняване на прокурорите и следователите на съдии представлява особен вид посегателство срещу принципа за независимост на съда. Този принцип се гарантира от изключителното конституционно място на съдиите: само те осъществяват правосъдието и за това само те имат особен конституционен статут. Никой друг не може да осъществява правосъдие и следователно никой друг не може да има същия конституционен статут както на съдията.

 

  1. Възстановяване на прокурорската служба във вида й от преди комунистическото управление

За шест от разгледаните 10 държави разграждането на комунистическото наследство е свързано с изграждане на самостоятелна държавност: ГДР се обединява с ФРГ, Чехия и Словакия се разделят, а трите прибалтийски републики напускат СССР. При този процес най-разпространеното политическо решение сред тези държави е да възстановят институциите си във вида, който са имали по националната правна традиция, т.е. когато сами са решавали каква прокурорска служба да имат. Така ГДР в момента на обединението си с ФРГ започва да прилага правото на ФРГ и прокурорските служби минава към изпълнителните власти на отделните провинции. Чехия, Естония и Полша също установяват прокурорските си служби към изпълнителната власт, а през 90-те години Румъния изрично се отказва от думата „прокуратура“ и възстановява властта на министъра на правосъдието над прокурорите.

В половината от разгледаните държави прокурорската служба бива обвързана отново с изпълнителната власт и така се постигат три важни резултата за разграждане на комунистическия модел: рязко намалява политическото значение на прокуратурата, тя не може да служи за задкулисен брокер на политическо влияние;

създават се условия за по-добра координация между прокурори и полицаи, защото те, а не съдиите са естествен партньор на прокурорите в наказателното преследване; властта на главния прокурор бива значително ограничена и балансирана чрез правомощията на министъра на правосъдието да решава въпросите на персонала, организацията и материалното обезпечение на прокурорската служба. Последното не важи за Полша. Там министърът на правосъдието поема и функцията на главен прокурор, при което вместо да бъде разрушен един център на абсолютна власт той само се премества в министерството.

В другата половина от разгледаните 10 държави статутът и организацията на прокурорската служба от комунистическото управление се запазват в по-голяма или по-малка степен: прокуратурата продължава да съществува като отделна и самостоятелна институция, която се отчита пред парламента (Унгария, Литва, България); парламентът запазва решаващо участие при назначаването на главен прокурор, а главният прокурор назначава редовите прокурори (Унгария, Словакия, Латвия, Литва).

България следва да бъде класирана към тази втора група държави, които запазват основните елементи от организацията на комунистическата прокуратура: българската прокуратура и днес е отделна организация, подчинена на главния прокурор; въведеното през 2006 г. отчитане на главния прокурор пред Народното събрание остава формално, а обикновените прокурори са изцяло във властта на главния прокурор по отношение на кариерното си развитие, въпреки че решенията по закон се вземат от Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет.

Депутатът от Великото народно събрание Петър Обретенов твърди, че при приемане на действащата българска конституция през 1991 г. намерението е било да се възстанови положението от преди 1947 г. и точно в този смисъл тя следва да се тълкува. На практика обаче сегашният модел на българската прокуратура има повече общи черти с комунистическия модел, отколкото с този от преди 1947 г.

 

  1. Отмяна на функцията по общ надзор за законност

Веднага след 1989 г. всички държави от бившия комунистически блок предприемат повече или по-малко категорични стъпки за отмяна на прокурорската функция по общ надзор за законност. При тези от тях, които запазват прокурорската служба като отделна и независима институция както е била до 1989 г., тази функция е запазена (България, Литва, Словакия). Тя е изрично премахната от българската конституция, но прокуратурата все още я упражнява. От медийни публикации става ясно, че през 2017 г. българската прокуратура е проверявала пешеходните пътеки, будките около училищата (дали продават алкохол и цигари на ученици), каруците в София (дали спазват специализираното законодателство, което урежда правилата за тяхното движение), състоянието на язовирите и др.под. Към края на същата година главният прокурор е писал до правителството, че 205 от язовирите в страната са неизправни и опасни и го е посъветвал да вземе мерки.

Чрез функцията по общ надзор за законност българската прокуратурата си запазва широко и неопределено поле за действие извън наказателното производство. Конституцията не ограничава полето на действие на прокуратурата, защото третира като еднакво важни функциите на прокуратурата в наказателното производство и тези по надзор за законност в местата за лишаване от свобода или предложенията за отмяна на незаконни административни актове. Тенденцията в по-голяма част от другите пост-комунистически държави е обратно – да се утвърди ролята на прокуратурата като специализиран орган на наказателното производство. Там функциите на прокуратурата или не са уредени на конституционно ниво или ако са, основната функция е ясно изведена: според чешката конституция прокурорската служба повдига и поддържа държавното обвинение по наказателни дела; може да изпълнява и други функции, ако са възложени със закон (чл. 80); според литовската конституция прокурорите организират и ръководят досъдебното производство по наказателни дела и повдигат обвинението от името на държавата (чл. 118).

Заключение

Понастоящем всичките 10 бивши комунистически държави, които са и членки на ЕС биват приемани за правови държави, но една част са безспорни такива, а друга част са правови държави с големи проблеми. В различните международни класации по върховенство на правото Германия, Чехия и прибалтийските републики обикновено се нареждат доста по-напред в сравнение със Словакия, Унгария и Румъния, а България е винаги на дъното. През 2018 г. оценката на България по показател „върховенство на правото“ по WGI на Световната банка е почти наполовина спрямо тази на Германия.

Ако проследим само особеностите на проведените от различните държави реформи на прокурорските служби след 1989 г. ще видим, че трите бивши комунистически държави, които са класирани най-високо сред правовите държави (Германия, Естония и Чехия) имат следните общи черти: независимостта на съда е конституционен приоритет; прокурорската автономност е гарантирана, но не непременно на конституционно ниво, а чрез обикновено законодателство; правителството е отговорно за ефективността на наказателната политика и за целта прокурорската служба е част от изпълнителната власт; прокурорската служба е специализиран орган за наказателно преследване и функцията по общ надзор за законност е категорично премахната; проведена е лустрация след служителите в правоохранителните органи и съда; миналото е документирано и изследвано, а паметта за него – съхранена.

 

About De Fakto

Проверете също

Руското разузнаване отрича да е лобирало за освобождаване на Васил Божков, „партенката“ пуснал Валери Симеонов

  Директорът на Службата за външно разузнаване (СВР) на Русия Сергей Наришкин не е обсъждал …

Със 7 на 4 кадровиците образуваха дисциплинарно дело срещу съдия Миталов (допълнена)

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *

Този сайт използва Akismet за намаляване на спама. Научете как се обработват данните ви за коментари.