DeFakto.bg DeFakto.bg
Андрей Янкулов*
За първи път терминът „прокурорски надзор“ в България се появява на конституционно ниво с Конституцията от 1947 г. ( т.нар. Димитровска конституция). В чл. 62 от нейната глава VI “Народни съдилища и прокурорски надзор“ се казва: „Върховният надзор за точното изпълнение на законите както от различните правителствени органи и длъжностни лица, така и от гражданите се извършва от главния прокурор на Народната Република.“ Едва след функцията по върховен надзор за изпълнението на законите върху буквално всеки в държавата е подредена тази по наказателно преследване на извършителите на престъпления, като изрично внимание е обърнато на тези, засягащи Народната република.
Чл. 133 ал. 1 от Конституцията от 1971 г. ( т.нар. Живковска конституция) смислово буквално повтаря вече цитирания текст от Димитровската само с някои редакционни уточнения: „Надзор за точното и еднакво изпълнение на законите от министерствата и другите ведомства, местните държавни органи, стопанските и обществените организации, длъжностните лица и гражданите се осъществява от главния прокурор.“
Както в Димитровската, така и в Живковската конституция (ЖК) функцията по върховен надзор е регламентирана като основната прокурорска функция. Едва след нея конституционният законодател нарежда прокурорските функции по защита правата и интересите на гражданите (ал. 2 изр. 1), борбата срещу престъпленията и наказателното преследване е в ал. 2 изр. 2 (отново с приоритет е преследването на извършителите на престъпления против Народната република – ал. 3). Съвсем накрая, в последната ал. 4 на чл. 133 се прокрадва и следният текст: „Прокуратурата взема мерки за отменяване на противозаконните актове и за възстановяване на нарушените права.“
Според ЖК съдът и прокуратурата са отделени, следователно на законово равнище не са регулирани с единен нормативен акт. Съдебната дейност е уредена в Закона за устройството на съдилищата, а прокурорската – в Закона за прокуратурата (ЗП).
Основната прокурорска функция по надзор за изпълнение на законите се извежда още в чл. 1 от ЗП, който е и озаглавен по този начин и повтаря смислово чл. 133 ал. 1 от ЖК.
След глава първа от ЗП „Общи положения“ веднага следва точно „Общият надзор“, който намира място във втората глава. За установяване на правонарушенията в изпълнение именно на общия надзор, чл. 26 от ЗП дава следните правомощия на прокурорите: „1. изисква от държавните, стопанските и обществените органи и организации издадените от тях правилници, наредби, инструкции, решения и други актове; 2. изисква от посочените в точка първа органи и организации необходимите документи, сведения, обяснения и експертни мнения за изясняване на възникнали при осъществяване на надзора въпроси; 3. извършва проверки на място; 4. изисква от съответните органи при наличието на данни за правонарушения да извършват проверки и ревизии в определен от него срок.“
Отделно от тези правомощия, в чл. 27 от ЗП е регулирана защитата от прокурора на правата и интересите на гражданите (по-скоро декларативно – трябва да ги изслушва), а в чл. 28 е разписано вземането на мерки за отмяна на противозаконни актове (по чл. 133 ал. 4 от ЖК) чрез подаване на протести до органа, който ги е издал или до горестоящ орган. Нататък следват способите за възстановяването от прокурора на самоуправно нарушени права (също отпаднали днес) и детайлно регулиране на функцията му по наказателно преследване.
Тоест, и от ЖК, и от ЗП може да се направи безспорният извод, че върховният прокурорски надзор и вземането на мерки за отмяна на противозаконни актове са две различни прокурорски функции, които се осъществяват посредством различни способи. Доколкото вземането на мерки за отмяна на противозаконни актове в ЗП е включено в главата „Общ надзор“, би могло да се обоснове, че и те са част от общия прокурорски надзор, така както е съществувал по ЖК, но той без никакво съмнение включва и функцията по следене на всеки в държавата дали поведението му е законосъобразно, за изпълнението на която са предвидени различни способи (чл. 26 от ЗП) от тези, предвидени за мерките за отмяна на противозаконни актове (чл. 28 от ЗП).
С Конституцията от 1991г. главният прокурор вече не притежава правомощието да упражнява всеобхватен надзор за изпълнение на законите от всеки в държавата, а надзорът му е сведен само до прокурорите (чл. 126 ал. 2): „Главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори.“
Всеобхватен прокурорски надзор не е предвиден и за прокуратурата като институция. Прокурорските функции са посочени в чл. 127: 1. ръководи разследването и упражнява надзор за законосъобразното му провеждане; 2. може да извършва разследване; 3. привлича към отговорност лицата, които са извършили престъпления, и поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер; 4. упражнява надзор при изпълнение на наказателните и други принудителни мерки; 5. предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове (смислово идентична с първата част на чл. 133 ал. 4 от ЖК – б.а.) 6. в предвидените със закон случаи участва в граждански и административни дела.
Изброяването на прокурорските функции е изчерпателно и на прокурора не могат да се дават други със закон, а уредените му в законите правомощия могат да бъдат дадени само за изпълнение на конституционните му функции и трябва да бъдат съобразени с обхвата на последните. Така е прието в Решение № 4 от 16.03.2017 г. на Конституционния съд (КС) по к. д. № 16/2016 г., с докладчик председателят Борис Велчев, където се казва следното: „За разлика от Конституцията от 1971 г., която предвиждаше, че главният прокурор упражнява „надзор за точното и еднакво изпълнение на законите от министерствата и другите ведомства, местните държавни органи, стопанските и обществените организации, длъжностните лица и гражданите“, действащата Конституция не урежда т.нар. „общ надзор за законност“. Прокуратурата не упражнява общ надзор, а следи за спазване на законността чрез функциите, които са й определени от Конституцията. Извън хипотезата на чл. 30, ал. 3 от Конституцията никакво установено със закон правомощие на прокуратурата няма да има конституционно основание, ако не попада в обхвата на чл. 127 от Основния закон, дори обективно да е насочено към защита на законността.
Конституционният съд вече е приел, че функциите на прокуратурата, посочени в чл. 127 от Конституцията, са уредени изчерпателно. През 2005 г. съдът в тълкувателно решение е заключил, че „основната функция на прокуратурата се осъществява обаче не произволно, а в строго определени от конституционния законодател граници, очертани от него чрез способите, които са формулирани в разпоредбата на чл. 127, ал. 1 – 4 от Конституцията“. Съдът също така подчертава и че „учредителната власт, определяйки специфичната основна функция на прокуратурата, същевременно е ограничила способите, чрез които тя при изпълнението й реализира съответната част от правозащитната функция на държавата“ и стига до заключението, че „други способи са конституционно недопустими“ (Решение № 8 от 2005 г. на КС). Тази позиция на съда беше потвърдена и в Решение № 2 от 2017 г., където също се подчертава, че „прокуратурата има специфични функции, изчерпателно изброени в чл. 127 от Конституцията“.
Допълнително, в същото решение се казва и че „упражняването на надзора за законност върху актовете на администрацията изключва възможността някои от тях да бъдат в режим на постоянен надзор от прокурор.“
Именно тук се открива основната разлика между общия прокурорски надзор и действията за отмяна на незаконосъобразни актове – първото представлява правомощие на прокурора да следи за всичко що се прави от всеки в държавата в реално време и да реагира на това, а второто представлява правомощие на прокурора да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове на администрацията, т.е. да сезира за незаконосъобразния според него акт контролиращия администрацията – горестоящия й административен орган или съда.
От редакцията на чл. 127 от действащата Конституция прави впечатление и друго много съществено нещо – за първи път прокурорските функции, свързани с наказателния процес – ръководство върху разследването, самостоятелно разследване и наказателно преследване, са изведени приоритетно, за сметка на останалите функции – надзор върху изпълнение на принудителни мерки, действия за отмяна на незаконосъобразни актове и участие в различни от наказателните дела. Това несъмнено идва да покаже, че в правовата държава основната функция на прокурора е да се занимава с работата си в наказателния процес, а не с всичко в държавата, обратно на положението му в тоталитарната такава. Действията за отмяна на незаконни актове (реминисценцията от общия надзор) са оставени накрая, дори след надзора върху изпълнението на принудителните мерки (наказания и други), които биха могли да се нарекат единствените същински надзорни правомощия (спрямо администрация като цяло), които прокурорът притежава по действащата Конституция.
На законово равнище, в чл. 145 ал. 1 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) са разписани прокурорските правомощия, посредством които прокуратурата упражнява конституционните си функции и с които се мотивират от нея действията по „прокурорския надзор за законност“ (спрямо администрацията изобщо): 1. да изисква документи, сведения, обяснения, експертни мнения и други материали, като определя срок за получаването им; 2. лично да извършва проверки; 3. да възлага на съответните органи при данни за престъпления или за незаконосъобразни актове и действия да извършват проверки и ревизии в определен от него срок, като му представят заключения, а при поискване – и всички материали; 4. да призовава граждани или упълномощени представители на юридически лица, като при неявяването им без уважителни причини може да разпореди принудително довеждане; 5. да изпраща материалите на компетентния орган, когато установи, че има основание за търсене на отговорност или за прилагане на принудителни административни мерки, които не може да осъществи лично; 6. да прилага предвидените от закона мерки при наличие на данни, че може да бъде извършено престъпление от общ характер или друго закононарушение.
Веднага прави впечатление, че текстът до голяма степен повтаря някогашния чл. 26 от ЗП, в който, да припомним, са изброени прокурорските правомощия в изпълнение на основната му тогавашна функция по общия надзор. След като обаче: 1) в действащата Конституция такава функция не съществува (вж. чл. 127) и 2) законовите правомощия на прокурора трябва да се тълкуват само в светлината на конституционните му функции (вж. горецитираното решение на КС), то остава единствено възможният извод, че тези правомощия могат да се упражняват не на общо основание, а само доколкото служат за осъществяване на някоя от изчерпателно изброените в Конституцията функции.
Или развито по-подробно и ясно, това означава, че например проверки прокурорът може да назначава на други органи или да извършва лично, да изисква документи или обяснения от граждани, за да събере данни за извършено престъпление и да започне разследване в наказателен процес (основната му функция по Конституция) или с цел да си изясни фактите, за да реши дали да сезира друг орган за отмяна на незаконосъобразен акт.
Сегашната конституционна реминисценция от вече отпадналия общ надзор (чл. 127 т. 5) е развита на законово ниво в действащия ЗСВ (по аналогия с някогашния чл. 28 от ЗП) в чл. 145 от ЗСВ: „Прокурорът протестира и иска отмяна или изменение (не може сам – б.а.) на незаконосъобразни актове в срока и по реда, предвидени със закон….“
От всичко казано според мен може да се направи безспорният извод, че включването на прокуратурата в реално време да регулира настоящата породена от пандемията криза няма никаква легална опора.
Отделно от активността й, свързана с наказателните производства, огромната й друга такава по всички въпроси на кризата – изискване на ежедневни доклади от членове на централна и местна власт как упражняват правомощията си, контролиране на изпълнението на мерки от всякакво възможно естество, прилагани от всякакви възможни органи, предписания и предложения какво трябва да правят административни органи с компетентност във всякакви отрасли и пр., може би била законосъобразна, ако действието се развиваше преди десетилетия. В днешно време тази активност е напълно несвойствена, несъобразена с принципите на съществуване на правовата държава и конкретните прокурорски функции по Конституция, и не може да бъде обяснена с остатъците от „надзора за законност“, който нито е всеобхватен, нито е самоцелен, нито може да се намесва в обществени отношения сам по себе си, а чрез него единствено някакви въпроси могат да бъдат отнесени за решаване от други органи.
Евентуално подобна активност от страна на прокуратурата би могла да бъде обяснена само с предвиденото в цитираната по-горе т. 6 нейно правомощие „да прилага предвидените от закона мерки при наличие на данни, че може да бъде извършено престъпление от общ характер или друго закононарушение.“ Очевидно е, че тази разпоредба на ЗСВ няма опора в чл. 127 от Конституцията, който не предвижда никакви функции по извършване на обща превенция (отново за разлика от ЖК), което важи на още по-силно основание относно предотвратяването на закононарушения, които не са престъпления. Освен това тази разпоредба следва да се тълкува като правомощие прокуратурата да прилага мерки, които са изрично предвидени и предоставени й от закон (извън ЗСВ), а не като самостоятелно основание да се издават предписания до административни органи с цел предотвратяване на престъпления или закононарушения. В никакъв случай тази разпоредба не може да служи като основание за изискване административен орган превантивно да докладва на прокурор своята управленска дейност или изземване от прокурор на функции по контрол и превенция, които са възложени на специализирани административни органи.
Практиката прокурор да дава предписания на компетентни административни органи по всякакви въпроси, свързани с начина на упражняване на техните управленски правомощия, поставя на изпитание принципа за разделение на властите и създава условия за неоснователна намеса на прокуратурата в упражняването на правомощия, които Конституцията предоставя на други институции. Отделно се поставя и въпросът за целесъобразността на подобни намеси в области, които предполагат управленски решения, основани на специфични знания, каквито прокурорите не притежават.
Венецианската комисия критикува като неясни разпоредбите на чл. 145 от ЗСВ, като настоява за ограничаване на правомощията на прокуратурата извън наказателния процес и прецизиране на уредбата в ЗСВ (§ 41 и следващи от Становище на Венецианската Комисия от октомври 2017 г. относно ЗСВ, CDL-AD(2017)018). Препоръки за преосмисляне на правомощията на прокуратурата извън наказателната сфера са отправени и от мисията европейски прокурори, изготвили Независимият анализ на структурния и функционален модел на прокуратурата.
В днешното време на изключително изпитание за всички в държавата, включително и за прокурорите, ангажирането на голям техен ресурс с допълнителни напълно несвойствени дейности, вместо да се концентрират върху същинската прокурорска работа по реакция на престъпността (да не очакваме увеличаване на която би било доста наивно), е не просто формално противоконституционно, но и вредно.
* Андрей Янкулов е юрист, сега адвокат, а преди това прокурор в Софийската районна и Софийската градска прокуратура. През 2014 г. е служебен зам.-министър на вътрешните работи, а от края на 2014 г. до февруари 2016 г. е зам.-министър на правосъдието, където отговаря за местата за лишаване от свобода.
