Последни новини
Home / Законът / Правомощието на МС да обявява извънредна епидемична обстановка не е противоконституционно (допълнена)

Правомощието на МС да обявява извънредна епидемична обстановка не е противоконституционно (допълнена)

Defakto.bg

Трима конституционни съдии са на “особено мнение”

С 9 на 3 гласа Конституционният съд отхвърли искането на президента Румен Радев за противоконституционност на норми от Закона за здравето.

Съдия Павлина Панова

Докладчик по делото е съдия Павлина Панова, несъгласни с мнозинството са съдиите Георги Ангелов, Таня Райковска и Атанас Семов.

Държавният глава атакува пред КС даването на правомощие на Министерския съвет, а не на парламента, да обявява извънредна епидемична обстановка, както и липсата в закона на пределен срок за нейната продължителност, формалните критерии за преценката на опасността за живота и здравето на хората и непропорционалното ограничаване на правата им.

По-късно излезе и пълният текст на конституционното решение. В него се прави анализ на конституционния институт на извънредното положение, както и преглед на актуалната законова уредба. Като изводът на мнозинството в КС е, че ситуациите на бедствия и на извънредна епидемична обстановка не са извънредно положение. Приема също, че обявяването на обстановката е изцяло в правомощията на Министерския съвет, като орган по осъществяване на вътрешната политика на страната (включително и здравната), да осигурява обществения ред и националната сигурност. Като упражняването на провомощието за обявяване на извънредна епидемична обстановка, както и последващите актове на здравния министър, не са безконтролни – през това време парламентът работи и може да контролира работата на изпълнителната власт. Освен това на Народното събрание не е отнето правото именно то да обявява извънредно положение, ако се налага.

Из решението на КС:

За извънредното положение

Извънредното положение е родово понятие, което има множество видове в зависимост от причината, която води до него – напр. военно положение, както и такова, провокирано от  терористична заплаха, от масирана бежанска и мигрантска вълна, от кибератака, от бедствия и т.н. То може по териториален обхват да бъде цялостно или частично. Спецификата може да се изразява в особените изисквания и процедури за въвеждане на извънредното положение, в начина на упражняване на държавната власт през времетраенето му, както и в различните последици за правата на гражданите.

Общият белег между всички видове извънредно положение е това, че то представлява отклонение от типичното състояние на установения конституционен ред в Основния закон (например: конституционните функции по отбрана и вътрешен ред при война и военно положение се съсредоточават в правомощията на президента, а при извънредно положение – в президента и Министерския съвет). Извънредно положение се въвежда на основата на Конституцията и модифицира временно системата на управление, като налага ограничения на правния статус на гражданите. Целта е да се гарантира националната сигурност и да се опази конституционният ред. Ограничаването на упражняването на определени права на гражданите  по време на извънредно положение е допустимо изключение на изрично предвидените в чл. 57, ал. 3 от Конституцията. В Решение № 4/2006 г. по к. д. № 11 от 2005 г., макар и по друг повод, извънредното положение е определено като „конституционната патология, когато извънредните мерки са необходими за запазването на конституционната демокрация“…

… Обективната действителност изправя съвременните общества пред кризисни ситуации, които действително ги заплашват, като поставят в риск организирания живот на обществото. Те могат да бъдат извънредни (изключителни, внезапни, опустошителни), но да не налагат отклонение от типичното състояние на установения конституционен ред или ограничаване упражняването на права на основание чл. 57, ал. 3 от Конституцията. В такива случаи държавата има свободата да прецени как да овладее ситуацията  на криза в обществото – дали да въведе кризисно управление, което временно се отклонява от типичното състояние на установения конституционен ред (извънредно положение), или да предприеме други по-меки мерки за справяне със създалата се ситуация.

Следователно, може да се приеме, че явявайки се „извънредна“, еднана криза, застрашаваща обществото, не води непременно до обявяване на извънредно положение. Когато тя е в степен, която не налага кризисно управление на държавата (преразпределение на властови функции и правомощия и/или ограничаване упражняването на определени права и свободи на основание чл. 57, ал. 3 от Конституцията), овладяването ѝ може да бъде свързано с въвеждане на ситуация, която да помогне в усилията на държавата за нейното преодоляване, без да съществува необходимост от обявяване на извънредно положение. Преценката, следователно, е винаги конкретна, а в правомощията на висшите органи на държавната власт е вземането на решение, съответно отправяне на предложение за преминаване към такъв „авариен“ режим на функциониране на конституционната система (чл. 84, т. 12 от Конституцията)=

За извънредната епидемична обстановка

Разпространението на нов коронавирус, причиняващ заболяването COVID-19, в мотивите на законопроекта (за изменение и допълнение на Закона за здравето – б.р.)е определено като тежка извънредна ситуация, свързана с общественото здраве в национален и световен мащаб, опасност за националната сигурност и според вносителя на проекта обосновава въвеждането на мерки с изключителна обществена значимост, като тяхното забавяне или несвоевременно прилагане може да доведе до значителни или трудно поправими, включително непоправими, вреди за живота и здравето на хората. Предложен е междинен, преходен период след извънредното положение, в който временно да действат облекчени защитни мерки до пълната нормализация на ситуацията.

Следва да се посочи, че е възможна и обратната хипотеза – обявяването на извънредна епидемична обстановка може да бъде последвана от обявяването на извънредно положение, ако предприетите мерки в условията на извънредна епидемична обстановка се окажат недостатъчни за справяне с кризисната ситуация….

… Уредбата на „извънредната епидемична обстановка“ в ЗЗ се доближава значително до уредбата на „бедственото положение“ в ЗЗБ и подобно на него се различава от уредбата на „извънредното положение“. Същностната отлика между „извънредната епидемична обстановка“ и „бедствено положение“, от една страна, и „военно или друго извънредно положение“, от друга, е в интензитета на мерките, които следва да бъдат предприети за преодоляването им, и компетентните органи по обявяването им.

За разлика от извънредното положение в тези хипотези липсва преразпределяне и разместване на функции на държавните органи, а се урежда особен режим на взаимодействие и координация на органите на изпълнителната власт и органите на местното самоуправление, по повод на „бедствено положение“, обявено при условие, че се случва, случило се е или има опасност да се случи бедствие, или по повод на „извънредна епидемична обстановка“, обявена при бедствие, предизвикано от заразна болест, което води до епидемично разпространение с непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите. Целта и в двата случая е защита и опазване живота и здравето на гражданите. Поради липсата на промяна във функциите на установената конструкция на властването, органът, който има право да вземе решение за обявяване на „бедствено положение“, съответно „извънредна епидемична обстановка“ на територията на страната, е Министерският съвет (по предложение на министъра на вътрешните работи, съответно по предложение на министъра на здравеопазването).

Уредбата в двата закона относно ограничаване упражняването на някои права на гражданите не е свързано с режима на „извънредно положение“, допускащ отстъпление от установения конституционен ред чрез преразпределяне на властовите функции и правомощия на висшите конституционни органи. Става дума за ограничения, продиктувани от обективната, форсмажорна ситуация на бедствие (предизвикано от природни явления и/или от човешка дейност, съответно – предизвикано от заразна болест, което води до епидемично разпространение с непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите). В тези случаи липсва преразпределяне и разместване на функции и правомощия на държавните органи, а възможността временно да бъде ограничено упражняването на отделни права се реализира чрез присъщите конституционноустановени функции на съответните органи с цел да се защити и опази живота и здравето на гражданите, като неотложен приоритет….

За контрола

… Решението на Министерския съвет за обявяване на извънредна епидемична обстановка, както и заповедите на министъра на здравеопазването и на директора на съответната регионална здравна инспекция за въвеждане на временни противоепидемични мерки подлежат на контрол по реда на Административнопроцесуалния кодекс (АПК). По този начин съдебната власт по време на извънредна епидемична обстановка изпълнява конституционните си задължения да защитава правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата (чл. 117 от Конституцията), като съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи (чл. 120 от Конституцията). Изпълнявайки тази си функция и осъществявайки ефективен съдебен контрол, съдебната власт и по време на извънредна епидемична обстановка продължава да бъде гарант за правата на човека и тяхното пропорционално ограничаване.

По този начин законодателната, изпълнителната и съдебната власти запазват конституционните си функции при обявена извънредна епидемична обстановка. С атакуваната разпоредба на чл. 63, ал. 2 ЗЗ не се нарушава установения в чл. 8 от Конституцията модел на разпределение на властването, поради което Конституционният съд не намира тя да е противоконституционна на това основание.

Оспорената разпоредба не нарушава и чл. 61 от Конституцията. Съгласно чл. 63в ЗЗ при опасност от или при епидемично разпространение на заразни болести държавните и общинските органи, физическите и юридическите лица оказват пълно съдействие на органите на държавния здравен контрол. Разпоредбата е в унисон с чл. 61 от Конституцията, който изисква от гражданите да оказват съдействие на държавата и обществото в случай на бедствие, включително и да търпят въведените от държавата мерки и ограничения с цел защита и опазване на живота и здравето им. В случая бедствието е предизвикано от заразна болест, която е достигнала до епидемично разпространение с непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите. Тяхното съдействие, изискуемо от ЗЗБ, не следва да се отъждествява в абсолютна степен със съдействието на гражданите, което се изисква в специалните норми на 33. Някои ситуации могат да са аналогични и съдействието на гражданите да е не само морално, но и правно задължение, но предвид спецификата на извънредната епидемична обстановка безспорно преобладават задълженията на медицинските специалисти, уредени в нормите на специалното здравно законодателство….

За ограничаването на права

… Заповедите по ал. 4 и ал. 7 на чл. 63 ЗЗ подлежат на обжалване пред съответния административен съд по реда на АПК. При оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с такава и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове (чл. 169 АПК). Съдебната власт има правомощието да контролира  не само дали актът е издаден законосъобразно (чл. 145 АПК), но и дали са спазени изискванията за целесъобразност – актът следва да е съобразен с целта на закона – условие за неговата законосъобразност на основание чл. 146, т. 5 АПК. Приложимият закон е  ЗЗ, а законодателят е определил ясно  в чл. 1  целта му – опазване здравето на гражданите. Съдът, който упражнява контрол върху издадения акт, се произнася при съдебната проверка и по чл. 6 АПК, озаглавен „Съразмерност”, като основен принцип в Глава втора на АПК. В трайната съдебна практика на административните съдилища нарушението на принцип от Глава втора се приравнява на материална незаконосъобразност на акта (нарушение на чл. 146, т. 4 АПК).

Следователно съдебният контрол върху заповедите по ал. 4 и ал. 7 на чл. 63 ЗЗ гарантира извършването на стриктна оценка за пропорционалността на всяка въведена противоепидемична мярка, включително и по отношение на срока, за който тя е въведена. Така правомощията на изпълнителната власт няма да се упражняват неограничено и безконтролно. По този начин ограничаването на правата на гражданите е обезпечено с най-висшата защита – съдебната (Решение № 5/2003 г. по к. д. № 5/2003 г.). Съдебният контрол върху актовете на овластените административни органи несъмнено представлява ефективно средство срещу възможни нарушения от тяхна страна.

С оглед на гореизложеното, Конституционният съд не намира разпоредбите на чл. 63, ал. 4-7 ЗЗ за противоречащи на чл. 57, ал. 3, чл. 8 и на която и да е друга норма или принцип на Основния закон.

Несъгласните: Всъщност става дума за извънредно положение

КС публикува и съвместното особено мнение на съдиите Атанас Семов и Таня Райковска. Това на третия несъгласен – съдия Георги Ангелов, засега не е излязло.

Конституционните съдии Семов и Райковска са категорични – искането на президента за обявяване на противоконституционност е трябвало да бъде уважено. Налице е неумел и неудачен опит на законодателя да разграничи извънредната епидемична обстановка от извънредното положение и така да възложи обявяването й на Министерския съвет, заявяват те.

Из “особеното мнение”

Съдия Атанас Семов

… Според нас неумел и неудачен е опитът на законодателя да разграничи извънредното положение (по смисъла на чл. 84, т. 12 от Конституцията) от извънредната епидемична обстановка, в резултат на който обявяването на  последната е възложено в компетентност на Министерския съвет, по подобие на уредбата в чл. 50а от Закона за защита при бедствия.

Несъмнено ситуацията е извънредна и безпрецедентна. Несъмнено са необходими мерки, но и несъмнено такива могат да се приемат по реда на извънредното положение, предвиден в чл. 84, т. 12 от Конституцията.

Атакуваните изменения в Закона за здравето бяха приети непосредствено след изтичането на срока на извънредното положение, обявено с решение на  Народното събрание по чл. 84, т. 12 от Конституцията при настъпване на пандемията от COVID 19 за времето от 13 март 2020 г. до 13 май 2020 г., и регламентацията му със Закона за мерките и действията по време на извънредното положение (ДВ, бр. 28 от 24 март 2020 г. в сила от 13 март 2020 г.). Затова нямаме колебания в разбирането, че със ЗИДЗЗ фактически се въвежда извънредно положение, но прикрито като „извънредна епидемична обстановка“….

… Водещо място сред съставните елементи на новата правна конструкция по § 1, т. 45 ДР на ЗЗ е белегът „извънредна“, като той е определящ за съдържанието ù. Няма разлика в съдържанието на белега „извънредно“ в конституционното понятие „извънредно положение“ по чл. 84, т. 12 от Конституцията и това по § 1, т. 45 от ДР на ЗЗ, определено по своя характер като бедствие (също конституционно понятие – чл. 61 от Основния закон), разкриващо правни белези, изразяващи нейната правна особеност и съществени медицински  характеристики.

В решението на Конституционния съд също ясно е посочено, че „положението е извънредно именно защото представлява/позволява отстъпление от установения конституционен ред”, че и предвижда разместване на функциите на конституционните органи. Именно това представляват обаче и възможностите, които се предоставят със ЗЗ.

Съдия Таня Райковска

И в двата случая е налице значително нарушаване на нормалното функциониране на обществото, предизвикано от бедствие. Единственото различие между двете понятия, които сочат на извънредно състояние за държавата, обществото и гражданите, се състои в това, че „извънредното положение“ по чл. 57, ал. 3 и чл. 84, т. 12 от Конституцията е общо състояние, то може да се дължи на различни природни и човешки действия с унищожителен характер и последици (земетресения, наводнения, пожари, епидемии, аварии), докато извънредната епидемична обстановка – само на заразни болести, точно посочени в чл. 61, ал. 1 ЗЗ….

Или извънредната епидемична обстановка по чл. 63 ЗЗ е специфична проявна форма на извънредното положение по чл. 84, т. 12 от Конституцията и обявяването му  върху цялата територия на страната или върху част от нея е възложено от Основния закон само на Народното събрание.

Тази „извънредна епидемична обстановка“ има същото съдържание, каквото е вложено в понятието „друго извънредно положение“ в чл. 57, ал. 3 от Конституцията Тя не е нищо друго освен вид извънредно положение, породено от разпространение на някои заразни болести, създаващи опасност за живота и здравето на гражданите чрез своя начин на разпространение или поради други особености….

… Противоконституционно е изпълнителната власт да изземва правомощия на законодателната власт, която се упражнява от Народното събрание.

Несериозно е да се приеме, че чрез прехвърляне на правомощия на Министерския съвет при извънредна епидемична обстановка (равносилно на извънредно положение) Народното събрание е целяло по-голяма оперативност и бързо вземане на решения, водещи до ограничаване на правата на гражданите за неопределено време, и то въз основа на волята на две лица в държавата – министъра на здравеопазването, вземащ политически решения по предложение на главния държавен здравен инспектор, и на директор на РЗИ (на централно или регионално ниво).

… След като епидемията от COVID 19 e основанието за взетото решение от Народното събрание за обявяване на извънредно положение в страната за времето от 13 март до 13 май 2020 г. и за този период е приет и проявил своето действие нарочно приет закон, в който са разписани изискваните от Конституцията мерки и ограничения, правно неиздържано, в разрез с посочените конституционни разпоредби и принципа на правовата държава, е последвалото отстъпление, намиращо проява в  атакуваните  законови разпоредби в Закона за здравето – при иначе аналогична обективна картина на епидемията.

Ние не оспорваме необходимостта от приемане на адекватни мерки при наличие на заплаха, застрашаваща живота и здравето на гражданите – напротив, приемаме, че те не само са необходими, но и задължителни, но това не означава да се прави необоснован компромис с цял набор основни човешки права. Защото не е достатъчно в закона да съществува разпоредба, позволяваща оспорване на заповед на министъра, която се оповестява на сайта на Министерство на здравеопазването или заповед на директора на РЗИ пред административен съд, на две инстанции. Това е само теоретична възможност, която в много случаи практически не може да бъде проведена до край. Тези заповеди не са индивидуални административни актове и по силата на АПК се ползват с предварително изпълнение, т. е. оспорването не спира тяхното действие. А самото времетраене на съдебната процедура може да обезсмисли до голяма степен самото атакуване на акта, защото към датата на постановяване на окончателен съдебен акт заповедта може да е преустановила своето действие, а съдебният контрол да се окаже просто безпредметен, независимо от това, че е наложил разходи, усилия и времеви ресурс в тежест на жалбоподателя….

… Всеки баланс между сигурността и свободата ще налага определени ограничения – както за сигурността, така и за свободата. Балансът и компромисът са цената на демокрацията. Само силна и стабилна демокрация може да осигури защита правата на човека и само демокрация, изградена на основи на правата на човека, може да гарантира сигурността.

About De Fakto

Проверете също

Официално: 40 съдилища от общо 153 продължават да работят с ЕИСС

Общо 40 съдилища няма да спират да работят с Единната информационна система (ЕИСС). Това официално …

Есенната национална конференция: Адвокатите обсъдиха принципите на бъдещия си закон

През уикенда във  Варна се проведе Есенната национална конференция на българската адвокатура. На форума присъстваха …

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *

Този сайт използва Akismet за намаляване на спама. Научете как се обработват данните ви за коментари.