Д-р Симона Велева: Проектът за „нова“ стара Конституция

Defakto.bg

Д-р Симона Велева*        

Всеки сериозен дебат за промени Конституцията трябва да е предшестван от ясна визия, конкретни предложения и добре формулирани тези, които почиват на задълбочен и експертен анализ, за да може този дебат да е конструктивен и да даде добри плодове и тласък към положителна промяна. Това е така, защото цялостният правов ред на една държава почива на нейната Конституция. Всяка една промяна в Конституцията е свързана неминуемо с последваща необходимост от изменение на редица закони и подзаконови нормативни актове, както и въобще с преуредбата на определени обществени отношения по начин, който често води до хаос и възможност до злоупотреби, като първите години след приемане на Конституцията от 12 юли 1991 г. са пример за това. Всеки, който реши да се включи в този дебат, следва да осъзнае ясната отговорност, която носи, защото която и да е промяна в Конституцията в крайна сметка се отразяват не просто на цялото общество, но предопределят ценностния порядък, който то завещава на своите бъдещи поколения.

Ето защо, проектът на парламентарната група на ГЕРБ, така като всеки друг проект, предложен от дадена политическа партия или сериозно обединение на граждани, следва да бъде обект на внимателен анализ, който да покаже кои са предложените нови положения и до какви резултати биха довели при едно тяхно евентуално одобрение, в случай, че процедура за Велико народно събрание бъде стартирана и съответно – доведена до успешен край. Въпреки че едно Велико народно събрание ще може да приеме и напълно нов проект, импулсите, които се задават от най-голямата парламентарна партия няма как да не отекнат и при едно евентуално бъдещо мнозинство във Великото народно събрание.

От своя страна всеки юридически анализ на един проект на Конституция трябва да подходи с нужния обективизъм и безпристрастност и е от изключително значение, че текстът на един проект на Конституция не само, че следва да се пише, но и се разглежда без оглед личности, авторство и политически пристрастия, а в контекста на своето юридическо битие и своите исторически и социални предпоставки. Това обаче не означава, че личностите, които застават с имената си зад него, не следва да са ясно заявени. Винаги в конституционната история, това са авторитети с доказан опит и  възможността на един юрист да участва в подобно дело е не само своеобразен връх в кариерата му, но и белег за огромно обществено признание. В контекста на всичко това, следва да се направи кратък обзор на предложените от парламентарната група на ГЕРБ промени в документа, изпратен от тях до останалите парламентарно представени партии, озаглавен „проект за нова Конституция на Република България“.

 

            „Новата“ стара Конституция

Най-ярко впечатление прави предлагането като „новост“ на близо 155 от 169 от членовете на действащата Конституция. В проекта обаче, до член 3 се следва действащата Конституция и след това принципът на правовата държава, ведно с гарантирането на живота, достойнството и правата на личността; участието на България в изграждането на Европейския съюз; върховенството и прякото действие на Конституцията; редът за ратифициране на международни договори, тоест чл. 4 и следващите рязко отстъпват място на цялата глава X от действащата Конституция. Последната урежда химна, герба, знамето, столицата и т.н. Не става ясно от мотивите защо тези основополагащи начала на българския конституционализъм са изтласкани, за да направят място единствено на разпоредби, които от самото си естествено не могат и не са основни начала, нито пък съдържат принципни положения, които да бъдат прилагани при тълкуването на цялата Конституция и правов ред. Буди интерес и единствената промяна по същество в основните начала, където е добавено следното: „Мъжете и жените са равноправни. Държавата съдейства за отстраняване на фактическите положения на неравнопоставеност и насърчава равноправието на жените“. Този текст е взаимстван изцяло от чл. 3, ал. 2 от Основния закон на Германия. Първото изречение е част от първата редакция на Основния закон, така както е приет на 23 май 1949 г., а второто изречение е прието с изменение от 27 октомври 1994 г. – тогава са направени множество промени, следващи обединението на Източна и Западна Германия, като дори в онзи исторически момент след падането на Берлинската стена германците не са помислили да приемат изцяло нов Основен закон. И двете изречения имат своите специфични за времето си цели, както и смели и силни жени, които са се борили за двата текста и са стоели зад тях.

Трябва да се има предвид, че в Германия, донякъде въз основа и на тази разпоредба, има отделно Министерство на семейството, възрастните хора, жените и младежите. Интересно е, дали проектът цели в България да се създаде цяло ново министерство, което да насърчава жените спрямо мъжете. Въпреки това, тази разпоредба несполучливо е закрепена към общата разпоредба на сегашния чл. 6 от Конституцията, който гарантира свободата и равенството на хората и забраната за дискриминация, макар да има изрична забрана за нееднакво третиране на признак пол.

Въпросът за изтласкването на ключови разпоредби на по-заден план в проекта е негова отличителна черта, така както цялата втора глава „Основни права и задължения на гражданите“ е преместена механично в предпоследна глава, точно преди новия ред, който се предлага за бъдещо изменение на Конституцията. Така добре известната фраза на един от бащите-учредители на Търновската конституция Петко Каравелов, че „най-добрият лек за повечето, ако не за всички обществени болести, е свободата“ остава просто ехо от миналото, нерелевантно за авторите на проекта.

Вече беше посочено многократно от експерти, че преместването на основните права най-отзад на Конституцията е несвойствено и в противоречие с основни конституционни принципи. В повечето конституции правата намират израз в самото начало на конституционния текст, заради тяхното ключово място в исторически и обществен план. Започването на Конституцията с институциите не задава някакъв нов обществен строй само по себе си, но показва мястото и ролята, които авторите на проекта придават на основните права. Същевременно, далеч по-съществен проблем остава това, че не е използвана възможността да се адаптира в новия проект никой от изводите, направени от Европейския съд по правата на човека в многобройните осъдителни решения срещу България, особено по отношение на гарантирането на справедлив съдебен процес.  Също така не са намерили и важни и нови текстове, които с лекота можеха да бъдат взаимствани от Хартата на основните права на Европейския съюз (ХОПЕС), като правото на достъп до документи, например.  Няма нито ред от новите, считани за четвърто и пето поколение права, закрепвани последните години в конституциите в Европа, които имат за цел да ги модернизират и адаптират към новата действителност – т. нар. екологични и информационни права. Такъв е например чл. 5а от Конституцията на Гърция, който гарантира правото на участие в информационното общество, както и правата, приети от Франция в т.нар. Харта за околна среда.

Няма ред, който да променя някоя част от правата, свързани с правата на децата, например, макар да има множество добри практики, а това би бил и повод да се даде тласък на съдебната реформа в сферата на детското правосъдие, която е известно, че от години буксува и България е подложена на множество критики за неосъвременяване на Закона за борба срещу противообществени прояви на малолетните и непълнолетните от 1961 г., който експерти често коментират, че е морално остарял и далеч от международните стандарти.  Същевременно, подготвеният проект от Министерство на правосъдието на Закон за отклоняване от наказателно производство и налагане на възпитателни мерки на непълнолетни лица от 2016 година стои на трупчета и скоро няма изгледи да види бял свят. Разбира се, посочените примери не значат, че сегашната Конституция не гарантира тези права, но те се извеждат често чрез тълкуване и по-скоро от международните договори, договори, които са ратифицирани и влезли в сила за Република България и една евентуална и заявена за желание ревизия на Конституцията следваше да държи сметка не просто на тези, а и на множество други положения, които самото правителство и неговите министерства установяват в работата си.

 

Индивидуална конституционна жалба

 

Една от заявените новости в проекта е въвеждането на т.нар. „индивидуална конституционна жалба“. Тя обаче е посочена единствено като едно от правомощията на Конституционния съд, който ще може да се произнася по индивидуални конституционни жалби за установяване на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите. Въпросът обаче е кой и по какъв ред ще може да сезира Конституционния съд с тези индивидуални конституционни жалби. Индивидуалната конституционна жалба води началото си като идея още от 1849 г. от т.нар. Конституция на Немския райх, приета във Франкфурт, като още тогава е прецизирано, че жалба срещу правителството на някоя от провинциите може да се подаде пред т.нар. Имперски съд (Reichsgericht) eдва след като са изчерпани всички други възможности в самата провинция. Трябва да се отбележи, че Конституцията на Немския райх не вижда бял свят по ред причини и остава само проект.

Въпреки това, макар да не е имала предшественик, от който да бъде взаимствано, е била в пъти по-завършена от предложението в настоящия проект. Може би, изхождайки от факта, че авторите на проекта със сигурност са разполагали с Основния закон на Германия, така както са преписали дословно чл. 3, ал. 2, са решили да възприемат примера на чл. 93, пар. 1, т. 4а, който предвижда като едно от правомощията на Федералния конституционен съд произнасянето по „конституционни жалби, които всеки може да предяви за нарушаване от страна на публичната власт на едно от основните му права или някое от правата по чл. 20, ал. 4, чл. 33, чл. 38, чл. 101, чл. 103 и чл. 104.“  Въпреки това, структурата на нашата Конституция не следва тази на Основния закон, в който в разпоредбата, в която са посочени правомощията на Основния закон срещу всяко правомощие е посочено кой може да го сезира, за да го упражни. Така конституционният проект остава незавършен и повдига по-скоро повече въпроси, отколкото отговори.  Същевременно, следва да се има предвид, че Германия не е панацея.

Индивидуалната конституционна жалба е въведена в Латвийската република (т.нар. обаче „неистинска конституционна жалба“, с която не могат да бъдат атакувани актове на съдебната и изпълнителна власт), както и в Полша, където пък при провъзгласяване на противоконституционност на законов текст, се възобновява производството, довело до издаване на административен или съдебен акт, като това задръства съдилищата и създава не малко проблеми в Полша.  Има и други примери, като в отделните държави институтът се ползва с различна степен на успех, така че е това, структурата на нашата Конституция не следва тази на Основния закон, в който в разпоредбата, в която са посочени правомощията на Основния закон срещу всяко правомощие е посочено кой може да го сезира, за да го упражни.

Така конституционният проект остава незавършен и повдига по-скоро повече въпроси, отколкото отговори. Същевременно, следва да се има предвид, че Германия не е панацея.  Индивидуалната конституционна жалба е въведена в Латвийската република (т.нар. обаче „неистинска конституционна жалба“, с която не могат да бъдат атакувани актове на съдебната и изпълнителна власт), както и в Полша, където пък при провъзгласяване на противоконституционност на законов текст, се възобновява производството, довело до издаване на административен или съдебен акт, като това задръства съдилищата и създава не малко проблеми в Полша. Има и други примери, като в отделните държави институтът се ползва с различна степен на успех, така че е изключително важно евентуалното му адаптиране за България, така че да има ефект и да не се превърне във „втора трета инстанция“.

Отделно в главата посветена на Конституционния съд не са взети предвид някои евентуални промени, които биха могли да имат и положителен ефект, като например закрепване на конституционно ниво на последиците от решенията на Конституционния съд при обявяване на закон с еднократно действие за противоконституционен. Тълкувателно решение № 3 от 28 април 2020 г. на Конституционния съд по к.д. № 5 от 2019 г. преобърна практиката на Съда от 1995 г. С доразвиване на конституционната норма на чл. 151, ал. 2 от Конституцията, можеше да се реши еднозначно въпросът на конституционно ниво, като това сложи край на някои спорове, породени решението и преобръщане на практиката.

Едновременно с това, главата пък за Омбудсмана парадоксално, чрез разширяване на текстовете, ограничава Омбудсмана, отколкото да му дава допълнителни инструменти за защита на основните права на гражданите, така както изобщо не са взети предвид т.нар. Принципи за защита и насърчаване на институцията на Омбудсмана на Венецианската комисия от 2019 г., нито дори Парижките принципи, които задават тяхната основа. Вместо както досега Омбудсманът да има правомощието да се застъпва за всички права и свободи на гражданите, той единствено вече ще следи за спазването им, но не както е в момента – от всички, включително от частния сектор, но единствено от страна на държавните органи. Тоест, стеснява се обхватът на неговите правомощия, което пък от своя страна ограничава индиректно способите за защита на гражданите.

            Намаляване броя на народните представители от 240 на 120 депутати

Проектът предвижда и намаляване на броя на народните представители, като с това ще се намали и политическото представителство, тоест един депутат вече ще представлява средно не по 30 000 души както досега, а по около 60 000. Това само по себе си не е най-големият проблем. По-скоро е спорно доколко Народното събрание ще може практически да функционира ефективно в условия на 120 народни представители. Доколкото повече от положенията в глава „Народно събрание“, която в проекта е втора по ред, са запазени, намаляването на броя означава, че за кворум ще са необходими 61 гласа, а за приемане на закон – 31. В същото време, голяма част от народните представители често са ангажирани с участие в различни международни форуми – групи за приятелство и др., поради което пътуват и присъствието им в Народното събрание не винаги е гарантирано.

 

Право на законодателна инициатива на Съдийски съвет на прокурорите и на Съдийски съвет на съдиите

Безспорно едно от най-опасните предложения е свързано с даване на законодателна инициатива на двата органа, обединени досега във Висш съдебен съвет. Това е така, защото по правило субектите, които имат право на законодателна инициатива са част от политическия процес и определят политиката на страната. Изпълнителната власт в лицето на Министерски съвет, който на централно ниво чрез своите министри в отделните сфери на обществен живот най-ясно и точно може да види нуждите от прилагането на избраните политики и да ги заложи чрез законопроекти, по-правило следва да е най-честият вносител. Същевременно отделните депутати, в рамките на своя мандат, за който са получили доверието на избирателите, ако желаят да прокарат промени, които считат за полезни, също е съвсем естествено да предлага законопроекти. Тази логика не важи при съдиите и прокурорите, които по правило са извън политиката и сферата им на дейност не е свързана с прокарване на определена политическа линия. Ако те предлагат политики, които са вредни за обществото, то на тях не може да им потърси политическа отговорност, така както би могло при едни бъдещи избори за парламент. Освен това, по този начин автоматично влизат в обществения живот и особено прокуратурата, която е страна в процеса, ще може да предлага закони, което ще я постави в далеч по-благоприятно положение от адвокатурата, например, която от насрещната страна в процеса.

По време на т.нар. „Живкова конституция“ от 1971 г. е дадено право на законодателна инициатива на Върховния съд и на главния прокурор. Предложението този модел да се върне, прилаган във време, в което не е действал принципът на политическия плурализъм, освен показващ връщане на полъх на една отминала епоха, в сегашната демократична форма на управление е и много опасен, като изобщо не кореспондира със заявките за по-модерна и европейска Конституция в сравнение с действащата.

Разделяне на Висшия съдебен съвет на Съвети на съдии и прокурори,

намаляване на мандата от 7 на 5 години и изслушване на всеки 6 месеца на главния прокурор от парламента

Сочена за една от най-големите промени в предложението е разделянето на Висшия съдебен съвет на два отделни Съвета. От години съдии апелират за повече самостоятелност при решаване на кадровите въпроси, свързани със съдии – от съдии, избрани от средите на съдии. С направения проект, съветите се разделят механично като обаче пряко избрани от съдиите съдии продължават да са малцинство. Това е така, защото новият Съдебен съвет на съдиите ще се състои от 15 души, като 7 от тях ще са избрани пряко от съдиите, но останалите 8 – ще са избрани опосредено – 2-та големи – председателите на ВКС и ВАС няма да са избрани пряко от мнозинството съдии, макар и парламентът да избира оставащите 6.

По отношение на Прокурорската колегия положението по правило не следва да бъде идентично, защото председателите на ВКС и ВАС са единствено административни ръководители. Те не осъществяват надзор за законност и методическо ръководство върху дейността над останалите съдии, така както е при главния прокурор спрямо останалите прокурори. Ето защо, този недостатък, сочен от редица критици на сегашната уредба на ВСС, не е преодолян от проекта.

Същевременно обаче, соченият като по-висок контрол към главния прокурор механизъм за изслушване и приемане на докладите му за прилагането на закона, за дейността на прокуратурата и разследващите органи, противодействието на престъпността и реализирането на наказателната политика, е важно също да бъде разгледано. И в момента Народното събрание изслушва и приема доклад на Висшия съдебен съвет, като тази година на 1 юли изслуша представляващият ВСС, председателите на ВКС и ВАС, главния прокурор и главния съдебен инспектор. Тоест механизъм за изслушване и доклад съществува и в момента, така като се изслушват докладите и на редица други държавни органи – Комисията за защита от дискриминация, Съветът за електронни медии, Комисията за регулиране на съобщенията и т.н.

Неприемането на доклада обаче, не влече автоматично отговорност и оставка.

  Премахване на Велико народно събрание и възможност в някои случаи с 80 (или 90) гласа да се правят промени в Конституцията, а с 90 (или 96) – да се променя формата на държавно управление и държавно устройство, територията и неотменимостта на правата

Следва да се отбележи, че в сравнителен план малко държави имат Велико народно събрание, но това не означава, че е възможна лесна и бърза процедура за измяна в Конституцията, така както е заложено в предлагания проект. В повечето държави е предвидена сложна и дълга процедура по принцип, а когато става дума за измяна на фундаментални положения, засягащи ядрото на Конституцията, така както са въпросите, свързани с отделяне на територия, формата на държавно управление или формата на държавно устройство, а също и отмяна на най-фундаменталните права, то тогава конституциите залагат допълнителни механизми за защита от прибързани и ненавременни решения. Член 79, ал. 3 от Основния закон на Германия например, въвежда т.нар. „вечна клауза“, която не допуска изменение на Основния закон, което да засяга разделението на федерацията на провинции, принципите на участие на провинциите в законодателството или уредените в чл. 1 (човешкото достойнство) и чл. 20 (демократичния характер и основните положения) на Основния закон. Тоест най-важните положения за измяната, на които в момента в България е предвидено Велико народно събраниеНемският конституционалист Дитер Грим посочва, че „ако политиците можеха да се произнасят върху рамката, то разликата между създаването на Конституция и законотворчество, както и между конституциите за политически решения и самите решения, би изчезнала. Конституцията губи своята функция“[1]. В този смисъл, всяко едно предложение за промяна следва да бъде съпътствано от задълбочен и експертен анализ, който да не е продиктуван единствено от политически тласък, но и от юридическа прецизност. Само тогава би бил годен да произведе желания резултат по начин, който да бъде по-добър и да доведе до по-качествен живот на обществото. Сегашната Конституция от 12 юли 1991 г. може би не е съвършена, но с помощта на практиката на Конституционния съд и при едно качествено, прозрачно и издържано редовно законодателство, може да продължи да изпълнява достойно своите функции, които очерта още преди 30 години, като зададе посоката на България към една по-обединена, правова, европейска, прогресивна и модерна държава.

Най-опасното на този проект е, че вече отвори кутията на Пандора на всякакви странни и отхвърлени преди векове идеи, като тази за двукамарен парламент например, за който още Петко Славейков отсича, че една горна камара винаги ще бъде антипод на народните желания и воля, като подобна парадигма е възможна само в държави с различен федерален или друг устройствен модел или пък наличие на огромни класови различия. По думите му „тоя, тъй наречен от някои посредственик, друго няма да направи, освен за да покаже своята необходимост, да протака работите, да ги вдребнява, да ги дармони и пресява дотам, додето или ги изкриви съвсем и представи съвсем други, от каквито народната нужда и воля ги е изискванала, или съвсем да ги унищожи“. Тепърва започнаха да битуват екзотични отхвърлени още през XIX в. идеи за въвеждане на ценз. Чуха се гласове, дори за промяна на парламентарния модел на република.

Ето защо, да пазим Конституцията на правото, дори и от онези, които имат правото над Конституцията, се явява все по-ключово за бъдещето ни.

* Д-р Симона Велева защитава докторантура по конституционно право в СУ „Св. Климент Охридски“ през 2019 г., като след това специализира в Университета в Оксфорд. Автор е на книгата „Свобода на словото“.  Превела е на български език Конституцията на САЩ и Основния закон на Германия. Под нейна редакция са излезли на български преводите с осъвременените изменения и допълнения на конституциите на Италия, Испания и Португалия, както и сборник с над 1 100 страници практика на Федералният конституционен съд на Германия. Съставител е на книгата „Тодор Влайков – личният режим у нас“.

Има над 30 научни публикации на английски и български език в различни научни издания. Работи активно в сферата на конституционното, административното и медийно право.

 

[1] Вж. Grimm, D. The Basic Law at 60 – Identity and Change. – German Law Review, Vol. 11, 2010, № 1, 33-40 – В: Близнашки, Г. Общо учение за Конституцията, София: УИ „Св. Климент Охридски“ 2019, с. 594.