Последни новини
Home / Актуално / Доц. д-р Наталия Киселова: По кои въпроси (не) може да има национален референдум?

Доц. д-р Наталия Киселова: По кои въпроси (не) може да има национален референдум?

Defakto.bg
Доц. д-р Наталия Киселова, Юридически факултет, СУ “Св. Климент Охридски”
На 17 септември, в деня на Св. мъченици Вяра, Надежда, Любов и тяхната майка София, станахме свидетели на „иновативно“ политическо решение – отпадане на забраната за провеждане на национален референдум по въпроси от компетентността на Велико народно събрание (ВНС). Предложението за отмяна на т. 1 от чл. 9, ал. 2 от Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление [1] (ЗПУГДВМС) е подпъхнато като последен параграф [2] в Преходните и заключителни разпоредби на ЗИД на Изборния кодекс между първо и второ четене по инициатива на г-н Искрен Веселинов и група народни представители [1].

  Злоупотреба с право и с власт

Това политическо решение на крехкото мнозинство в Народното събрание е част от категорията „злоупотреба с право и с власт“, на които ставаме свидетели през последния месец.  Идеите за изцяло „нова“ Конституция, мажоритарна избирателна система в 1 тур с относително мнозинство, отказ да се поеме отговорност за председателството на Централната избирателна комисия, хибридността в начина на гласуване (машини и хартия) въпреки високата цена за наемане или закупуването на машините и други са част от тази категория.

В теорията обикновено казваме, че непосредственото участие на българските граждани в управлението реално изразява народния суверенитет и засяга формирането и осъществяването на властта, и което се реализира чрез институтите и формите на пряката демокрация (чл. 1, ал. 2 от Конституцията). Посредством нея отделният индивид може да участва самостоятелно и лично в процесите на вземане на политически решения, да участва при формирането и функционирането на представителната система (чрез избори), както и да участва при формирането на европейската, националната (държавната), както и на общинската (местната), политика.

Референдумите са най-популярната форма на пряко участие на гражданите във властта на национално и местно ниво, която поради своята широка публичност успява да съсредоточи в най-голяма степен обществения интерес. В днешно време референдумът е този институт, който олицетворява пряката демокрация, естествено има множество предимства и недостатъци[1], и е обект на разнопосочни актуални и историко-правни критични упреци.

Понятието „референдум“ има латински произход, от герундивната форма на глагола „refero“, който означава „връщам обратно“ или „внасям за решаване“. В политическата практика се е използвал и изразът „ad referendum“ (лат. „за внасяне“, т.е. решението се приема под условие да се одобри допълнително). В случай, че инициативата за референдум е на гражданите се говори за народен референдум (popular referendum). Възможно е също така инициативата да идва от представители на малцинството в парламента (authorities minority referendum).

Конституцията е предвидила съществуването и практикуването на две форми на референдум в България – национален и местен. Принципите, въз основа на които се произвеждат националните и местните референдуми, според чл. 10 (както и изборите), са общо, равно и пряко право с тайно гласуване и бих добавила – при свободно и доброволно участие на гражданите (аргумент от чл. 42, ал. 1 от Конституцията).

Законът за прякото участие на гражданите, на основата на конституционната норма, и Изборния кодекс определят, че право да гласуват на национален референдум имат гражданите на Република България с избирателни права (чл. 4, ал. 1 ЗПУГДВМС).

През 2009 г., когато беше приет Законът за прякото участие, бяха възприети два критерия – позитивен и негативен, при определяне на предмета на националния референдум.

Позитивният критерий определя кръга от въпроси, които могат да се решат на референдум. Вторият, негативният, критерий установява ограничения, които се поставят във връзка с допустимостта на въпроса – предмет на референдум. Съгласно чл. 9, ал. 1 от Закона, предмет на национален референдум могат да бъдат въпроси с национално значение от компетентността на Народното събрание. Парламентът е орган с обща компетентност и има значителен брой правомощия. Съвсем основателно от предмета на националния референдум са изключени както правомощия на други власти (учредителна власт, учредените власти при хоризонтално разделение на властите – изпълнителна и съдебна, учредени власти при вертикално разделение на властите – местна власт и местно самоуправление), така и правомощия на Народното събрание, които поради естеството си не могат да бъдат реализирани пряко (учредителните, конститутивните, контролните, данъчно-бюджетните, вътрешноорганизационните, квазисъдебните парламентарни правомощия). За да няма недоразумения при искане за произвеждане на национален референдум следва в Закона да бъде предвидено, че на национален референдум се подлагат въпроси, които са от национално значение, в политическите парламентарни функции или в законодателните правомощия на Народното събрание и не са кодекси и закони в тяхната цялост, които уреждат изцяло материята в дадена област, защото така се премахва възможността за компромиси и редактиране на разпоредбите.

В контекста на външнополитическите правомощия на Народното събрание е ограничението за референдум по въпроси, уредени в сключени от Република България международни договори. Такъв референдум може да се произвежда преди ратификацията на международния договор, за да се предотврати неизпълнението на международни ангажименти от страна на българската държава. Национални референдуми по въпроси, ограничаващи основни конституционни права, вкл. и политически[1], на гражданите, както и конституционни принципи като правовата държава, разделението на властите, политическия плурализъм, независимостта на съдебната власт не могат да бъдат провеждани. Според приетите стандарти в Кодекса на добрите практики за референдуми е от особена важност предложенията и въпросите на референдумите да бъдат съобразени с принципа за върховенството на правото, с Конституцията и с всички норми от по-висок ранг, както и не бива да противоречат на международното право или на основополагащите принципи на  Съвета на Европа (демокрация, човешки права и върховенство на правото)[1].

Защо приетото предложение за отпадане на т. 1 в чл. 9, ал. 2 от Закона за прякото участие е противоконституционно?

1. Противоречие с принципа за разделение на властите на учредителна и учредени власти. Правомощията на ВНС са негова изключителна компетентност, която не може да бъде отстъпвана, прехвърляна или делегирана на друг субект. Както пише в Мотивите към Решение № 9 от 2016 г. Конституционния съд: „Непосредствено свързан с упражняването на учредителната власт е националният референдум. Решението за неговото произвеждане се взема само и единствено от Народното събрание, съгласно чл. 84, т. 5 от Конституцията. Правомощието на Народното събрание по чл. 84, т. 5, разпоредбите на чл. 10, чл. 42, ал. 2, както и разпоредбите в Глава девета от Конституцията формират единен комплекс от норми, които пораждат правни последици във взаимовръзка една с друга. От тяхното действие следва, че Народното събрание може да взема решение за произвеждане на национален референдум единствено по въпроси от своята компетентност, включително и за промяна на Конституцията. Само тогава това би било в съответствие с Конституцията, за което Народното събрание трябва да следи.

2. Противоречие с принципа на правовата държава, прогласен с Преамбюла и чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Азбучно правило е, че нормативните актове в правната система трябва да бъдат създавани така, че да не си противоречат. При противоречие между конституционни разпоредби в Глава девета и законова разпоредба, предимство има конституционния текст. Допълнителен аргумент е и това, че предложението е някак промушено между първо и второ четене на промените в Изборния кодекс, които се отнасят до съвсем различни въпроси. Не е имало нито обществено обсъждане, нито са били чути аргументи „за“ и „против“.

3. Противоречие с принципа на политическия плурализъм. Плурализмът в политическата система изисква всяка партия да съдейства за формиране и изразяване на политическата воля на гражданите. Предложението е част от корпуса инициативи на мнозинството, чрез които се търсят начини за промени в правилата на политическата игра с цел определена прослойка да остане на власт занапред. По този начин се подготвя и план „Б“ при невъзможност за събиране на подкрепа от квалифицирано мнозинство от 160 народни представители за удар върху действащата Конституция. Свикването на национален референдум е и ход за повишаване на изборните резултати в предизборната кампания на партии, които иначе биха останали под изборната бариера.

Демократичността на референдумите като част от политическия плурализъм, се отбелязва в Кодекса на добрите практики за референдуми на Венецианската комисия, е невъзможна без зачитане на човешките права, в частност на свободата на словото и печата.

Бегъл поглед върху мотивите на вносителите показва, че аргумент за предложението е принципа на народния суверенитет и неговото необосновано ограничаване в чл. 9, ал. 2, т. 1 от Закона за прякото участие. Както правилно посочва в Мотивите си към Решение № 9 от 2016 г. конституционната юрисдикция: „Конституцията в чл. 1, ал. 2 установява суверенитета на народа като основополагащ принцип на конституционния ред. Той е елемент от ядрото на основния закон – Конституцията, в която е изразен ценностния консенсус за организация и функциониране на  обществото и държавата. Народният суверенитет не действа извън и независимо от останалите основни начала, а формира заедно с тях единeн комплекс. Взаимодействието на народния суверенитет, разделението на властите и правовата държава е в основата на едно демократично управление, ограничено на основата на съгласието на управляваните като носител на суверенитета. Гаранция за провеждането на принципа на народен суверенитет и преграда срещу абсолютната власт в конституционните системи, е принципът на разделение на властите.“

Съществуването на Велико народно събрание като учредителна власт, както и други конституционни спънки и противотежести в разделените власти, са разумни „спирачки“ срещу временни и конюнктурни мнозинства, които биха повели българската държава в непредвидими посоки.

Какви са възможните изходи след отмяната на първата точка в чл. 9, ал. 2 от Закона за прякото участие?

Най-бързо белята може да бъде поправена ако президентът на Републиката върне за ново обсъждане анализирания параграф (като част от ЗИД на ИК, приет на второ гласуване на 17 септември 2020 г.). Можем да се надяваме парламентарното мнозинство да се вразуми и да приеме аргументите във президентското вето. Усилията на президента Радев да предупреди народните представители за допуснати грешки вече няколко пъти бяха подминати с неподобаващо пренебрежение или дори с насмешка. Далеч съм от мисълта, че този път ще бъде различно.

Много вероятно е някой от субектите по чл. 150, ал. 1 от Конституцията да сезира Конституционния съд. Аргументите за оспорването са както в мотивите на вносителите, така и  консткитуционните разпоредби.

Но най-вероятно е след като бъде отхвърлено ветото още на следващия ден тихомълком, пак чрез преходни и заключителни разпоредби и пак между първо и второ четене разпоредбата да бъде върната в първоначалния си вариант.

Как и защо стигнахме до такова състояние на законодателния ни процес е част от големия въпрос как и защо правовата ни държава изглежда като пачуърк одеяло, зашито от некреативни и  некомпетентни хора, което дори не топли.

[1] Кодекс на добрите практики за референдуми, Съвет на Европа Европейска комисия за демокрация чрез право (Венецианска комисия), Страсбург, Март 2007, CDL-AD(2007)008 Or. Fr.

[1]https://vmro.bg/%D0%B2%D0%BC%D1%80%D0%BE-%D0%BF%D1%80%D0%B5%D0%B3%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D1%80%D1%8F-%D1%81-%D0%B3%D0%B5%D1%80%D0%B1-%D0%B7%D0%B0-%D1%80%D0%B5%D1%84%D0%B5%D1%80%D0%B5%D0%BD%D0%B4%D1%83%D0%BC [20.09.2020]

[1] Вж. повече при Белов, М., Пряката демокрация – национални и сравнителноправни аспекти, С., Сиби, 2009, 79-105.

[1] Вж. предложението на https://www.parliament.bg/bills/44/054-04-179.pdf [20.09.2020].

[1] Чл. 9. (2) Чрез национален референдум не могат да се решават въпроси:

  1. от компетентността на Великото Народно събрание.

[2] Вж. Доклад за второ гласуване относно законопроект за изменение и допълнение на Изборния кодекс, № 054-01-85, внесен от Даниела Анастасова Дариткова-Проданова и група народни представители на 17.08.2020 г., приет на първо гласуване на 3.09.2020 г.:

„Създава се нов § в ПЗР на ЗИД на ИК:

  • …. В Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (обн. ДВ. бр.44 от 2009г., изм. ДВ. бр.100 от 2010г., бр.9 от 2011г., изм. и доп. ДВ. бр.42 от 2012г., бр.20 и 66 от 2013г., бр.19 и 98 от 2014г., бр. 56 от 2015г., бр. 17 от 2019г., бр. 94 от 2019г.) в чл. 9, ал. 2, т. 1 се отменя.

Комисията подкрепя/не подкрепя предложението.“.

https://www.parliament.bg/bg/parliamentarycommittees/members/2577/reports/ID/11754 [20.09.2020].

ass. prof. Nataliya Kiselova, PhD, Faculty of Law, Sofia University “St. Kliment Ohridski”

About De Fakto

Проверете също

Новите противоепидемични мерки: Маски на открито, но с изключения, работа от разстояние или с променлив график, услуги онлайн

Заповедта на здравния министър Костадин Ангелов за новите противоепидемични  мерки от 22 октомври до 30 …

Внедряването на Единната информационна система ще наруши правата на гражданите, заявяват от ВКС

Внедряването на Единната информационна система на съдилищата (ЕИСС) ще наруши процесуалните права на гражданите – …

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *

Този сайт използва Akismet за намаляване на спама. Научете как се обработват данните ви за коментари.