КС не откри противоконституционност при предсрочното прекратяване на кметски пълномощия (допълнена)

Общинската избирателна комисия, а после и съдът преценяват не автоматично, а конкретно

Единодушно Конституционният съд (КС) отхвърли искането срещу разпоредба от Закона за местното самоуправление и местната администрация, свързана с предсрочното прекратяване на пълномощията на кмет.

Става дума за чл. 42, ал. 1, т. 5 от ЗМСА – текстът дава едномесечен срок на новоизбраните кметове да прекратят търговска или друга дейност, несъвместима с поста.  А неизпълнението на задължението – например заличаването от търговските регистри – в този срок е директно основание за прекратяване на пълномощията.

Върховният административен имаше няколко казуса с новоизбрани кметове, направили нужните постъпки за освобождаване от „несъвместимостите“, но без финал на тази процедура в рамките на нормативно определения 1 месец.

Конкретно съставът на ВАС – Ваня Пунчева, Искра Александрова и Румяна Лилова, спря дело за кмета на Ветово и сезира Конституционния съд.

Искане срещу този текст от Закона за местното самоуправление отправиха и 63 депутати от опозицията.

Докладчик по делото в КС бе съдия Надежда Джелепова.

Мотивите на тримата върховни съдии от ВАС бяха, че нормата в ЗМСА обуславя извършване на формален, а не на съдържателен съдебен контрол при проверка за несъвместимост като основание за предсрочно прекратяване на пълномощията на кметовете. Което противоречи на принципа на правовата държава и на правото на защита.

Съвсем не е така, смятат конституционните съдии. В процедурата за установяване на несъвместимост по ЗМСА няма автоматизъм, за всеки конкретен случай би трябвало да се преценява конкретно.

Из решението на Конституционния съд: Законът не е забранил правото на преценка

Несъвместимостта е характеристика на правовата държава, в която законодателят е длъжен да осигури превеса на публичния интерес над частния, особено в случаите на колизия. Основната ѝ цел е да се осигури независимост на публичната служба, като се създадат гаранции срещу недопустими въздействия от страна на външни сили, като по този начин се защитават и интересите на обществото като цяло. (в този смисъл Решение № 5 от 1993 г. по к.д. № 6/1993 г.).

Според Конституционния съд, отстраняването на несъвместимостта може да бъде постигнато единствено чрез волеизявление на лицето за прекратяване на едното от двете паралелно съществуващи правоотношения, по които то е страна. Друг правен субект би могъл да прекрати съществуващата несъвместимост единствено в случай, че тя не е прекратена от самото лице в установения в закона срок. Премахването както на първоначална, така и на последваща несъвместимост се извършва по ред и в срок, определени със закон, като негативните последици за лицето не настъпват автоматично, а единствено при неспазването на определената процедура и срок.  (Вж. становището на групата съдии Димитър Токушев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Стефка Стоева, Борис Велчев и Гроздан Илиев в Решение № 7 от 2013 г. по к.д. № 16/ 2013 г.).

По отношение на кмета като орган на изпълнителната власт на общинско ниво в ЗМСМА са предвидени две форми на несъвместимост – първоначална и последваща. Предметът на настоящото конституционно дело е свързан с първоначалната несъвместимост, при която лицето, избрано за кмет, вече извършва търговска дейност по смисъла на ТЗ, заема позицията на контрольор, управител или прокурист в търговски дружества, изпълнява функциите на търговски пълномощник, търговски представител, търговски посредник, синдик или ликвидатор или участва в надзорни, управителни и контролни органи на търговски дружества и кооперации. В ЗМСМА това проявление на несъвместимостта е уредено от три елемента – забрана за извършване на конкретни дейности, водещи до несъвместимост (чл. 41, ал. 1), дължимо поведение при възникване на несъвместимост (чл. 41, ал. 3) и правни последици при неизпълнение на това задължение (чл. 42, ал. 1, т. 5).

Оспорената като противоконституционна разпоредба на чл. 42, ал. 1, т. 5 ЗМСМА съдържа само санкционната част от цялостната уредба на несъвместимостта на кмета на общината – предсрочното прекратяване на пълномощията му. Санкцията представлява последната, неразделна част от концепцията относно института на несъвместимостта, възприета в Конституцията и законодателството. Като всяка санкционна разпоредба, тази  на чл. 42, ал. 1, т. 5 ЗМСМА има за цел да свърже конкретно противоправно поведение с конкретни негативни правни последици. Тази норма е императивна по своята формулировка, тъй като представлява последната правна възможност за премахване на нежеланото от закона съвместяване на публични функции и изчерпателно посочени дейности в частната сфера. Въпреки своята императивност, разпоредбата не лишава субектите от право на защита.

Конституционният съд не споделя изразените от вносителите на двете искания доводи, че разпоредбата не предоставя възможност за извършване на преценка на обстоятелствата и причините, довели до неизпълнение на задълженията по чл. 41, ал. 3 ЗМСМА, поради което противоречи на правото на защита, уредено в чл. 56, ал. 1 от Конституцията и на принципа на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от нея….

… Основанията за приложението на санкцията по чл. 42, ал. 1, т. 5 ЗМСМА подлежат на подробна и съдържателна оценка от общинската избирателна комисия преди постановяване на решението ѝ за предсрочното прекратяване на пълномощията на кмета по чл. 42, ал. 3 ЗМСМА. В закона е предвидена специална процедура за установяване на първоначалната несъвместимост и за неизпълнението на задължението за предприемане на действия по нейното отстраняване, задължаваща общинската избирателна комисия да обоснове решението си не само с извършения от нея анализ на относимите обстоятелства по всеки конкретен случай, но и да вземе предвид становището на кмета, изразено под формата на писмено възражение, което той има право да направи. Производството пред съда също не се ограничава до формална преценка относно наличието или липсата на обстоятелствата по чл. 41, ал. 3 ЗМСМА.

В ЗМСМА е предвиден механизъм, посредством който се изключва „автоматизмът“ на настъпването на правните последици на несъвместимостта. Той се отнася до задължителната преценка за наличието, респ. липсата на несъвместимост, съответно на основание за предсрочно прекратяване на пълномощията на кмета, която се извършва от общинската избирателна комисия и се контролира от съда. Тази преценка се прави съобразно спецификите на всеки отделен случай, което е задължение на общинската избирателна комисия и подлежи на съдебен контрол. По отношение на последния, определен в искането на 63-мата народни представители от 44-тото Народно събрание за обявяване на противоконституционност на чл. 42, ал. 1, т. 5 ЗМСМА като осъществяван без „индивидуална диференцирана преценка преди отстраняването от длъжност“, Конституционният съд подчертава, че самата разпоредба на чл. 41, ал. 3 ЗМСМА не само не забранява, но и предполага съдът да анализира и тълкува всяко действие, което лицето, намиращо се в състояние на несъвместимост, е предприело или е следвало да предприеме за нейното отстраняване.

Текстът на чл. 41, ал. 3 ЗМСМА не поражда съмнения относно своето съдържание и смисъл. Той задължава лицето, което при избирането му за кмет заема длъжност или осъществява дейност по ал. 1, да изпълни три кумулативно предвидени изисквания: да предприеме необходимите действия за прекратяването на дейността и/или за освобождаването му от заеманата длъжност; да уведоми писмено за това председателя на общинския съвет; да уведоми писмено за това общинската избирателна комисия. В текста не е посочено като изискване „необходимите действия“ да са породили крайния си резултат и да са настъпили свързаните с тях правни последици. Разпоредбата изисква тези действия „да бъдат предприети“, т.е. да бъде демонстрирана категорично волята на лицето, намиращо се в състояние на несъвместимост, да приведе положението си в съответствие със законовите изисквания. Така евентуалните негативни последици от неизпълнението на задължението би следвало да настъпят само при неосъществяването на факти, които са под контрола и във властта на задължения субект, а не са в зависимост от външни фактори. В текста на обсъжданата разпоредба не са посочени какви конкретни действия следва да бъдат предприети, което е напълно съобразено с това, че разнообразието на относимите обстоятелства е голямо. Именно това многообразие на възможни хипотези, правилното идентифициране на конкретно приложимата от тях и подвеждането под нея на фактите по всяко дело, са в основата на преценката на съда за законосъобразност на предсрочното прекратяване на пълномощията на кмета. Тази преценка, за да бъде мотивирана и обоснована, се основава именно на индивидуален подход по всеки отделен казус.

Наличието на определен в закона срок, в рамките на който избраният кмет трябва да предприеме действия за отстраняване на несъвместимостта и да уведоми писмено за това председателя на общинския съвет и общинската избирателна комисия, също има за цел предотвратяването на „автоматизма“ на настъпването на правните последици на несъвместимостта. През този срок лицето, намиращо се в състояние на несъвместимост, има възможност да направи избор относно това кое от двете несъвместими правоотношения желае да запази – дали да продължи да бъде кмет, при което трябва да предприеме действия за прекратяване на дейността, респ. освобождаване на длъжността по чл. 41, ал. 1 ЗМСМА, или да запази тази длъжност/дейност, при което ще следва да подаде оставката си като кмет съгласно чл. 41, ал. 1, т. 1 ЗМСМА.

Предвид изложеното не може да се приеме за основателно твърдението, направено и в двете искания, предмет на настоящото конституционно дело, за наличието на „автоматизъм“ при предсрочното прекратяване на пълномощията на кмета и за формален съдебен контрол, осъществяван от съдилищата. Тук следва да се посочи и това, че негативните правни последици на разпоредбата на чл. 42, ал. 1, т. 5 ЗМСМА настъпват не автоматично, а само при бездействие на лицето за прекратяване на несъвместимост в посочения в закона срок и при предвидената процедура, която на свой ред включва индивидуална преценка по същество от компетентния орган (в случая общинската избирателна комисия). Тази преценка от своя страна подлежи на съдържателен контрол от съдилищата и той не би могъл да бъде друг, предвид съдържанието на разпоредбата и посочените в чл. 41, ал. 3 ЗМСМА предпоставки за доброволното прекратяване на несъвместимостта, във връзка с разпоредбата на чл. 117, ал. 1 от Конституцията. Наличието на съдебна практика в обратния смисъл, на която се позовават вносителите, не променя този извод. Правилното прилагане на закона не е въпрос на конституционосъобразност на конкретната разпоредба. Съществуването на неправилна съдебна практика може да бъде преодоляно посредством тълкуване, но не може да бъде основание за противоконституционност на конкретната разпоредба.

По отношение на твърдението за „автоматизъм“ на разпоредбата на чл. 42, ал. 1, т. 5 ЗМСМА следва да се отбележи и това, че до 2003 година наличието на несъвместимост за кметовете на общини и райони не е било заложено в закона като основание за предсрочно прекратяване на пълномощията им. Такова е въведено с изменението на чл. 42 ЗМСМА, обн., ДВ, бр. 69 от 2003 г.  с приемането на нова т. 8 на чл. 42, ал. 1 ЗМСМА, която предвижда, че пълномощията на кметовете се прекратяват предсрочно при нарушаване на забраните по чл. 41, ал. 1 ЗМСМА – с решение на общинската избирателна комисия. При действието на тази разпоредба както общинските избирателни комисии, така и съдилищата са приемали, че от момента на възникване на пълномощията на кмета (от полагане на клетвата – чл. 38, ал. 4 ЗМСМА), до края на мандата си, същият следва да спазва забраната по чл. 41, ал. 1 ЗМСМА, като наличието на несъвместимост задължително води до прекратяване на пълномощията на кмета. Този извод е правен предвид обстоятелството, че към онзи момент законодателят не е посочил в закона срок, в който да бъде преодоляна несъвместимостта. Такъв срок е определен с изменението на чл. 41 ЗМСМА, обн., ДВ, бр. 69 от 2006 г., с което е прието ново съдържание на разпоредбата на чл. 41, ал. 3 ЗМСМА. С това изменение на закона е премахнато задължителното предсрочно прекратяване на пълномощията на кметовете при констатирана несъвместимост, като им е предоставена възможност за свободен избор при спазване на съответния срок и процедура, кое от двете конкуриращи се правоотношения да бъде запазено.

В своята практика Конституционният съд многократно е подчертавал значението на правото на труд като основно право на гражданите. Неговата уредба на конституционно ниво в чл. 48, ал. 1 и в чл. 16 е признание за „фундаменталното му значение“ като общо и лично благо (Решение на КС № 1 от 2018 г. по к. д. № 3/2017 г.). Според Конституционния съд „трудът и професията за отделния човек са материалните условия за живот и за свободното разгръщане на личността му“ (Решение № 17/2018 г. по к.д. № 9/2018 г.).

Титуляри на правото на труд са не само лицата, работещи по трудово правоотношение, но и държавни служители, съдии, прокурори и следователи, лицата, които упражняват самостоятелно занаят, свободна професия и пр. (Решение № 17 от 2018 г. по к.д. № 9/2018 г., Решение № 2 от 2019 г. по к.д. № 2/2018 г.). Правото на труд на кметовете на общини, чиито пълномощия са предсрочно прекратени при установена несъвместимост, също е защитено и гарантирано от закона, тъй като се запазва едно от двете правоотношения.

Неоснователно е изразеното в искането на тричленния състав на ВАС становище относно нарушаването на правото на труд и на съпътстващите го блага на лицето, избрано за кмет. Заложената в ЗМСМА идея за несъвместимост е при отстраняването й, независимо дали доброволно или принудително, да бъде запазено едно от конкуриращите се правоотношения, именно за да не се стигне до ограничаване на правото на труд.

С оглед горното Конституционният съд намира, че разпоредбата на чл. 42, ал. 1, т. 5 ЗМСМА не противоречи на чл. 56, изр. първо, на чл. 16 и на чл. 4, ал. 1 от Конституцията, поради което направените от вносителите искания следва да бъдат отхвърлени.