Анализ: Източването на обществен ресурс за печелене на избори, е белег на „овладяната“ държава

Defakto.bg

 

Всяка корупционна дейност, свързана с ресурсите на държавата чрез използване на  предимствата на властта,  ограничава и опорочава  изискванията за честни и прозрачни избори, които са белег за демократичността на всяка политическа система. Когато подобни явления станат системни,  се поставя под заплаха върховенството на правото, както и независимостта на правоприлагащите и правоналагащите органи, което влияе негативно и пряко върху правата на гражданите. 

Това са част изводите на първия по рода си анализ на  тема „Злоупотреба с държавен ресурс за партийни и електорални цели“ по  проект „Ефективна борба с корупцията“.    Проектът е  осъществен  от Международна фондация за електорални системи  и Правна инициатива за Централна и Източна с партньори от България, Румъния и Черна гора, с финансиране от Държавния департамент на САЩ (DoS/ INL). Български институт за правни инициативи е партньор за България по проекта, а негови автори са   Ива Лазарова,  доц. д-р Наталия Киселова, д-р Теодор Славев, адв. Цветомир Тодоров. Редактор е Биляна Гяурова-Вегертседер.

Проучването е направено въз основа на критичен правен анализ на забраната за злоупотреба с държавен (публичен) ресурс за партийни и за електорални цели, както и на оскъдната практика по прилагане на забраната.  Забраните  не са достатъчни, за да предотвратят възможна злоупотреба в предизборна кампания, е извод от изследването.  Публичните услуги, които предоставят държавните и общинските органи и техните администрации, и обявяването на обществени поръчки са онези най-чести случаи, в които е възможна злоупотреба с публични ресурси за електорални цели в полза на политическа партия, коалиция или обявен кандидат.

В резюме на изследването се казва, че злоупотребата с публичен ресурс, за да се влияе върху изборните резултати, има различни измерения и прояви:  източване на обществения ресурс за различни инфраструктурни проекти, социални трансфери от бюджета, обществени поръчки за благоустройство и др., като тези плащания се правят непосредствено преди избори, а не, когато са най-нужни.  Друга форма е повишен натиск към физически и юридически лица за дарения срещу заплахи/обещание, че ще продължат да получават обществени поръчки или други плащания след изборите; натиск върху служители в държавната администрация за поведение и действия, които да са в подкрепа на управляващите в момента и др.

Обърнато е сериозно внимание върху общата рамка за финансирането на предизборни кампании в България, която се съдържа в Изборния кодекс.  Последователно са изследвани органи и правомощията, които имат върху изборния процес, изборното законодателството и  пропуските,  които се превръщат в  удобство за управляващите партии. Отбелязана е и изключително оскъдната съдебна практика за злоупотреби с публични ресурси в партиен интерес.

Ето и изводите:

Органът, който следи за спазването на разпоредбите и ограниченията за финансиране на политически партии и кандидати е Сметната палата.  Тя създава единен публичен регистър на политическите субекти, регистрирани за участие в съответния вид избор, който се поддържа от откриването на предизборната кампания до следващите избори от същия вид. Проверките на Сметната палата са последващи и само по документи.  Не се осъществява текущ контрол по време на самата предизборна кампания. Това произтича от спецификите на Сметната палата като одитиращ, а не разследващ орган, е отбелязано в изследването.

Законът за политическите партии не дава конкретна дефиниция за това кои са присъщите за дейността на партията разходи. Подобен „пропуск” обаче „отваря широко вратата за осчетоводяване на най-разнообразни разходи (например за екзотични екскурзии, подаръци на партийни лидери, пури, др.)   Като основна слабост на осъществявания от Сметната палата финансов контрол върху дейността на политическите партии се посачва, че  той е последващ и предимно по документи, нещо което се  дължи по-скоро на липса на ясни разписания в ЗПП, отколкото на грешки в работата на Сметната палата, казват анализаторите.

Като недостатък на е посочен  фактът, че Сметната палата се  избира изцяло от Народното събрание, нещо което отслабва нейната независимост – от една страна НС определя модела, по който Сметната палата работи, от друга, изцяло избира членовете, и от трета, СП се отчита единствено и само пред парламента.

Политическите партии са длъжни, също така да изготвят годишни финансови отчети. (Чл. 34, ал. 1 от ЗПП). Тези отчети за предходната календарна година подлежат на независим финансови одит и заверка от независим финансов одитор. (Чл. 34, ал. 2). Има проблем обаче с финансовите отчети,  тяхната проверка и заверка от независимите финансови одитори. „Така например, няма изисквания за ротация на одиторите при одитирането на политическите партии и един одитор може да заверява финансовите отчети на една партии в продължение на години. Няма специални изисквания за одитирането на политическите партии от независимите финансови одитори, няма насоки, издадени от държавна институция за стандарти при одитирането им, няма информация тези одитори да преминават специализирано обучение. Този проблем е отбелязан и от GRECO, като в доклада им от Трети оценъчен цикъл отбелязват, че препоръката им за повишаване на стандартите при независимия финансов одит и задълбочено сътрудничество в професионалната общност не е изпълнена изцяло“.

По отношение на гражданския контрол, мониторингът и общественото участие върху процесите, свързани с партийното финансиране и финансирането на кампании, авторският колектив отбелязва, че гражданските организации, които работят по темата, са ограничен брой и оперират в почти враждебна среда.

Политическата конюнктура силно поляризира ролята на гражданския сектор в публичното пространство, което допълнително затруднява дейността на гражданските организации. Срещу тях се води очерняща и заклеймяваща кампания от страна на политическата класа, е посочено в анализа.  „Въпросът за партийното финансиране периодично се повдига с наближаване на избори, но по него се говори изцяло популистки от страна на представителите на политическите партии. Самите институции също не работят ефективно в посока на повишаване на прозрачността, като авторите на анализа правят наблюдение, че липсва информация за получените от конкретните институции сигнали“. Добра практика би било отговорните институции да публикуват данни в своите доклади (или чрез друг комуникационен канал) за подадените от граждани сигнали и движението по тях, казват изследователите.

Акцент в анализа е поставен върху медийната среда и проблемите, свързани с независимостта на медиите, което влияе върху начина на отразяване на нарушения, свързани с изборния процес. Направена е констатацията, че са дефицитни специализирани обучения за журналисти, които се занимават с отразяване на изборите.

Съществена част от анализа е посветена на липсата на правна регламентация и практика, свързани с ограниченията за изпълнителите на обществени поръчки и получателите на безвъзмездна финансова помощ за извършване на политическа дейност.  Българското законодателство категорично забранява прякото участие на каквито и да било корпоративни структури (търговски дружества, сдружения с нестопанска цел) в партийното строителство, а от там и в пряката политическа игра. Така всички юридически лица, в това число и тези, които изпълняват обществени поръчки или получават под друга форма безвъзмездни средства от държавата, са лишени от правото на извършване на пряка политическа дейност, разбирана в смисъла на участие в избори.

Не така обаче стои въпросът с физическите лица, които изпълняват обществени поръчки сами или в обединение с юридически лица, както и тези физически лица, които са част от управленските или надзорните органи на юридически лица. Общата хипотеза, която законодателят предвижда е, че не съществува пречка те да участват в политическият живот в качеството си на граждани, успоредно със стопанската дейност, която развиват лично или чрез юридическо лице.

Съществуват обаче няколко ограничения от този принцип.  При широко тълкуване на легалната дефиниция на конфликт на интереси, както и тази на облагата, която е описана в чл. 54 от ЗКПКОНПИ, може да се стигне до заключение, че физически лица, свързани посредством членството си в политическа партия, излъчила лицето възложител на обществена поръчка или негов служител или лица, извън неговата структура,  наети за подготовка и възлагането на обществената поръчка, биха могли да бъдат в конфликт на интереси, и така да влязат в хипотезата на чл. 54, ал. 2 ЗОП – т.е. че имат забрана да участват в съответната процедура по ЗОП.

Практиката обаче показва, че подобен род широко тълкуване на цитираните по-горе разпоредби не е налице.

Нещо повече, ако би имало подобна практика, то тя би влязла в колизия с основни принципи, на които се основава икономическия живот в България. Чл. 52 от ЗКПКОНПИ посочва, че „Конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо висша публична длъжност, има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба.“ Чл. 53 от същия закон дава дефиниция на частен интерес: това „е всеки интерес, който води до облага от материален или нематериален характер за лице, заемащо висша публична длъжност, или за свързани с него лица, включително всяко поето задължение.“

Сред лица, заемащи висши публични длъжности законодателят изрично поставя и „председателите на политическите партии, получаващи държавна субсидия, техните заместници и лицата, които съгласно устава представляват политическата партия“( чл. 6, ал. 1, т. 41 ЗКПКОНПИ). От тук може да се направи заключението, че тези лица и свързаните пряко с тях, които са част от партийни структури, не могат да участват в обществени поръчки нито в лично качество като физически лица, нито като част от управителните органи на юридически лица.  В по-широк план този подход на законодателя хармонизира и със забраната държавни служители да „заемат ръководна или контролна длъжност в политическа партия“ (чл. 7, ал. 2, т. 7 Закон за държавния служител).

По отношение на ограниченията за финансиране на политическа дейност от държавни контрагенти и липсата на регулация на сроковете на договорите по обществени поръчки във връзка с изборите, авторският екип стига до заключенията, че на практика нищо не пречи част от парите, които дарителите биха инвестирали в предизборната кампания на една или друга политическа сила да бъдат акумулирани в резултат на осъществени обществени поръчки.

По никакъв начин не е посочено, че средствата, придобити посредством изпълнение на обществени поръчки или такива с друг публичен произход, не могат да бъдат дарени на политическа партия. Счетоводното законодателство също не регламентира изричното задължение за отчитане на дарения от дарителя.  Законодателят обаче, задължава политическите партии да подържат публичен регистър, в който наред с другите елементи те трябва да вписват видът, размера, стойността и целта на всяко направено дарение (чл. 29, ал. 2, т.1 ЗПП). В същия регистър се завежда и задължителна декларация от дарителите за произхода на средствата, в случаите, когато дарението е в размер над една минимална работна заплата (чл. 29, ал. 2, т.2).

В законодателството липсва единен подход към надзора, контрола и санкционирането на злоупотребата с държавен ресурс, като цяло, включително и по отношение на злоупотребата с държавен/публичен ресурс за партийни или електорални цели, се казва във втората част на анализа за използване на публични средства за предизборни цели.

В различните законови или подзаконови нормативни актове няма единство и по отношение на понятията, които се отнасят за държавния ресурс. Това не е задължително дефицит в правната рамка, защото на различните институции са поверени различни  задължения по надзор и контрол, на които съответстват определени инструменти и правомощия. От друга страна обаче, това е предпоставка за неяснота в обсега на дейност.

Направен е анализ на правомощията и степента на ефективност на отговорните институции, сред които Прокуратура на Република България, Сметна палата, Комисия за предотвратяване на корупцията и отнемане на незаконно придобито имущество, Агенцията за държавна финансова инспекция, както и на различни парламентарни комисии, които са създавани по повод определени обществени скандали, свързани със съмнения за корупционни дейности, така и на органи, създадени с Постановление на Министерски съвет.  При прегледа на някои от институциите, които имат отношение към превенцията, надзора и санкционирането на злоупотребата с държавен (публичен) ресурс, авторите заключават,че  формално обсегът на техните правомощия е достатъчен за провеждането на ефективна борба с корупцията и злоупотребата с публични средства.

Прокуратурата е единствената, която може да повдигне обвинение при наличието на данни за такова престъпление, но други институции също имат квази-разследващи функции. По отношение на практическата ефективност на посочените органи трябва да се подчертаят дългогодишните експертни оценки за работата на прокуратурата и нейната независимост и за нуждата от укрепване на системата на вътрешните инспекторати към Главния инспекторат към Министерски съвет.

Отчетността на посочените институции може да се обособи в три направления: 1) вътрешно-йерархичен контрол; 2) съдебен контрол на актовете на органите и 3) парламентарен контрол. Парламентарният контрол обаче, не може да се окачестви като ефективен и често докладите за работата на институциите са формален акт, заключават авторите.   Дебатите по тях са вяли или изобщо липсват, а на практика трябва да е точно обратното, за да се види дали има съответствие между изразходените средства и постигнатите резултати.

Направена е оценка на ефективността на институции, които трябва да съблюдават злоупотребата с държавен ресурс за партийни/ електорални цели.

За  прокуратурата се отбелязва,  че активността й  има политически импликации, тъй като дейността й е свързана с разследване на публични лица и такива заемащи висши държавни длъжности.  При проследяването на работата й обаче в по-дълъг ретроспективен хоризонт, може да отбележим шумни акции, които са свързани непосредствено с предизборни периоди или периода на предизборна кампания, които обаче остават без съдебни присъди или завършват с напълно оправдателни присъди.

Що се отнася до изборната администрация и организацията на изборите, тя бива често обвинявана от заинтересовани страни и преки участници, във фаворизиране на политически субекти чрез административната дейност на изборните комисии – дали ще е с отказ за разглеждане на някоя жалба или във връзка с организацията на изборите.

Процедурите за избор на ръководствата на едноличните или колективни органи, които имат отношение към злоупотребата с държавен ресурс за електорални или партийни цели са уредени по начин, който не съумява да гарантира в обществото необходимата степен на увереност, че избраните за съответните постове притежават качества като независимост, безпристрастност, професионализъм, висок морал и др, е посочено в анализа.   Това съдейства за ниското институционално доверие и влияе негативно върху цялостния процес на подготовка и вземане на решения, включително има и отблъскваща роля за гражданите и гражданските организации.

Основният процедурен проблем е затвореността на процедурата изцяло в Народното събрание като по този начин не се поддържа разширено прилагане на принципа за разделение и 14 взаимен контрол на властите.

„Отварянето“ на процедурите, разделяне на фазата на номинация (както от професионални, граждански и академични общности, така и предоставяне правото на други публични институции да номинират) и предлагане на кандидати, изслушване и предварителна проверка и гласуване е посоката, към която трябва да се върви с оглед повишаване на демократичните стандарти при избора им.

Авторите на проекта са направили и  подробно проучване на вътрешните нормативни актове на институциите.

При прегледа на нормативната рамка, определяща правомощията и задълженията на институциите, които осъществяват контрол и надзор над злоупотребата с публичен ресурс за електорални и партийни цели,  те установяват,  че той не е изведен като особен вид нарушение, а попада в по-широката рамка на нарушения (и престъпления), което може да бъде повод за широки тълкувания.

Най-важният елемент от ефективното преследване на злоупотребата с публичен ресурс за партийни/електорални цели е в обучението на служителите, които са натоварени с тази задача. Те трябва да могат да идентифицират рисковите (високорискови ситуации, звена от администрацията и пр.) моменти, да са наясно с нормативното положение, да работят за превенция и санкциониране.  Основен субект следва да бъдат вътрешните звена за проверка, които обаче да имат институционални и практически гаранции за независимост.

По оценка на множество български анализатори, България се намира в условията на „завладяна“ (превзета) държава.

Това е особено състояние на демократичната институционална инфраструктура, при което решенията на независимите контролни, надзорни и регулаторни органи всъщност не са независими, а в общественото съзнание те често са подчинени на обслужване интересите на малка по численост, но добре организирана и изключително влиятелна група от хора и в разрез с обществения интерес. Този проблем в българската администрация се задълбочава като по правило на ключови позиции за висши държавни чиновници се назначават приближени до властта хора, като на обществеността не се предоставят гаранции за техните професионални и морални качества. Предвид специфичния контекст на ситуацията с независимостта на институциите в България и степента на тяхното овладяване от олигархични интереси по-скоро липсват случаи на последствия от изпълнението и неизпълнението на задълженията им, тъй като техните действия и решения по правило са в полза на управляващите и в отделни случаи се използват за натиск над политически и идейни опоненти. Въпреки това, системата може да демонстрира натиск над политически неудобни титуляри на публични институции.

Екипът на  аналитичното проучване е убеден,  че повдигането на проблема за злоупотреба в общественото пространство е първата малка крачка по пътя на преодоляването на злоупотребата с публичен ресурс от онези партии и коалиции, които са на власт.

Предстоящите през 2021 г.  национални избора – за парламент и президент, са основание за екипа на изследването да  предложи 21 препоръки за преодоляване на оскъдната правна уредба, за избягване на лоши практики на национално и местно ниво, да бъдат съхранявани публичните ресурси. Както и да се  алармира, че предимството в предизборната кампания е белег на овладяната държава.  Препоръките са свързани с  подобряване на законодателната уредба и на практиката по прилагането ѝ от компетентните органи, както и ролята на медиите и на неправителствените организации за сигнализиране и  преодоляване на лошите практики у нас.

Препоръчва се в кодекса за поведението на служителите на държавната администрация да се включат текстове, отнасящите се до забраната за използване на публичен ресурс с кампаниите, която фигурира в Изборния кодекс. Вариант е и въвеждане на декларации за извършване на доброволен труд от страна на служителите по време на кампания.

Според анализа трябва да се въведе регистър на санкционираните от страна на Сметната палата и регистър за разходването на т.нар. медийни пакети, финансирани от държавата. Предлага се още Агенцията за държавна финансова инспекция да не е под контрола на Министерството на финансите.

Целият анализ може да прочетете: ТУК