Защо ВАС прекратява (неоснователно) делата против заповедите на министъра на здравеопазването с противоепидемични мерки?

Оттегляне и отмяна на оспорвания администратистративен акт от издателя му не са едно и също

 Васил Петров, д-р по административно право, съдия в трето гражданско отделение на СРС

В условията на глобална пандемия от коронавирус министрите на здравеопазването по света, главните здравни инспектори, губернаторите на щати и провинции, президентите, министър председателите, извънредните щабове и др. органи издават заповеди, с които предприемат противоепидемични мерки.

Тези мерки обаче засягат права, свободи и законни интереси на правните субекти. Засегнатите физически лица и юридически лица подават множество жалби и административните съдилища по целия свят трескаво търсят баланса между общественото здраве и запазване устоите на икономиката, на образователните потребности на децата, на религиозните чувства на гражданите, изобщо дирят допустимите ограничения на правата, свободите и законните интереси в условията на безпрецедентно за съвременното общество разпространение на пандемия в глобализиран свят.

Не и българският Върховен административен съд (и инстанционните административни съдилища). Той засега подобни терзания няма, защото прекратява умело всички дела по оспорване на заповедите на министъра на здравеопазването с наложени противоепидемични мерки.

„Процедурата“ е проста:

1. Министърът издава заповед по чл. 63, ал. 4 от Закона за здравето (ЗЗдр.) с наложени противоепидемични мерки;
2. Недоволен правен субект я обжалва.
3. ВАС, а след услужливото законодателно изменение на ЗЗдр. с ДВ, бр. 44 от 14 май 2020 г., съответният окръжен административен съд, насрочва съдебно заседание по жалбата за след известен брой месеци – въпреки хвалбите на председателя на ВАС Георги Чолаков, че българското административно правосъдие било много бързо;
4. Междувременно министърът отменя обжалваната заповед, било като издава на нейно място друга, било без да я замени с нова;
5. ВАС прекратява делото по оспорването на отменената от министъра заповед с аргумента – отпаднал правен интерес.

Мотивите на ВАС са лаконични: „Оттегляне и отмяна са волеизявления на издателя на акта, които са насочени към едностранно прекратяване на вече разпоредени права и задължения. Тези волеизявления имат за резултат прекратяване действието на първоначалния акт. В конкретния случай е налице последващ акт на министъра…, който прекратява действието на предходния, тъй като по волята на самия издател първоначалната заповед не съществува в правния мир. Поради това е налице оттегляне на административния акт по см. на чл. 159, т. 3 АПК, което е основание за прекратяване на производството. С оттеглянето на акта отпада и правния интерес от неговото оспорване, тъй като искането на засегнатото лице за неговата отмяна е удовлетворено.“

Горните мотиви, повтаряни в определения на тричленни и петчленни състави на ВАС и на инстанционни административни съдилища, са погрешни.

Несъмнено е, че ако един оспорен пред съда административен акт –индивидуален или общ – бъде валидно оттеглен по реда на чл. 156, ал. 1 и ал. 2 АПК, то производството става безпредметно и трябва да се прекрати – това изрично предписва разпоредбата на чл. 159, т. 3 АПК. Изобщо не е вярно обаче, че отмяната на оспорен административен акт от издалия го орган е равнозначна на оттегляне.

Простото вглеждане в текста на алинея трета на чл. 156 АПК е достатъчно, за да се убедим, че волята на законодателя е била валидно упражненото оттегляне на оспорен пред съда индивидуален или общ административен акт да породи последицата на ограничаване на компетентността на административния орган да издаде повторно по отношение на същите адресати акт със същото съдържание, освен при нова фактическа обстановка. Нищо подобно не се случва при самоотмяна на акта от административния орган, при която единствено актът спира да действа за в бъдеще.

Удобната за съда теза, че оттеглянето на оспорения административен акт и отмяната му от издателя му са по същество актове от една и съща категория, дори направо еднозначни актове, е дошла навярно от едно неправилно становище на почитаемия вече пенсиониран съдия от ВАС Александър Еленков. Последният в широко ползвания от административните съдии научно-практически коментар на АПК от 2013 г. в обем от общо 1599 страници в раздела за оспорването на административни актове по административен ред (с. 743) твърди, че оттеглянето и самоотмяната по същество не се различават и предлага de lege ferenda в АПК да се ползва само един термин.

Горното не е вярно. Още при действието на Наредбата-закон за административното правосъдие от 1934 г. в административноправната теория акад. Петко Стайнов („Административно правосъдие“, 1936-1937 г., с. 505) ясно прави разграничението между прекратяване действието на един редовен [законен, но нецелесъобразен] акт от автора на акта, което е винаги за в бъдеще, и оттегляне на порочния административния акт, което преустановява начина от момента на издаването на акта всичките му правни последици. Това, което не може да се заличи с оттеглянето, са вредите от незаконността на акта, които подлежат на обезщетяване, както и добросъвестно създадените за трети лица положения в резултат на доверяване на тези трети лица на акта.

Впрочем и уредбата оттеглянето на съдебно оспорен индивидуален или общ административен акт по чл. 156 АПК също не е нова идея. Предложение de lege ferenda за такава уредба е правено още през 1972 г. от ученика на акад. Петко Стайнов проф. Иван Дерменджиев („Въпроси на административното производство“, С., 1972, с. 45-47).

За оттеглянето на оспорения пред съда административен акт след първото заседание е нужно съгласието и на оспорващия (чл. 156, ал. 2 АПК), тъй като оспорващият има интерес спорът за действителността на акта да бъде разрешен с влязло в сила съдебно решение, за да бъде предварително установена незаконността на акта по задължителен за съда по иска за заплащане на обезщетение начин, както и за да попречи на административния орган да издаде по отношение на него същия утежняващ административен акт, освен при нови обстоятелства. Приравнявайки отмяната на акта от издалия го орган с действие за в бъдеще на оттегляне на акта по см. на чл. 156 АПК, ВАС обръща тежестта на доказване във вреда на оспорващия – в производството по прекия контрол административният орган е този, който трябва да докаже съществуването на фактическите основания, посочени в акта, и изпълнението на законовите изисквания при издаването му (чл. 170, ал. 1 АПК), а напротив, в производството по иска за обезщетение за вреди от „оттегления“ акт тежестта за установяване незаконността на акта е върху ищеца, адресат на акта (чл. 204, ал. 3 АПК).

Коментираното в настоящата кратка статия смесване на различни правни институти от административното правосъдие обслужва кратковременни интереси по облекчаване натовареността на административните съдии. То обаче не допринася за издигане на престижа на административното правосъдие и за защита на правата, свободите и законните интереси на гражданите и юридическите лица.