DeFakto.bg DeFakto.bg
Три „особени мнения“ в КС, само едно – тотално срещу повишенията
Автоматичните повишения на изборните членове на Висшия съдебен съвет и на Инспектората (включително на главния инспектор) след изтичането на мандата им не са противоконституционни. Кариерният бонус не гази принципите на равенство пред закона и не създава привилегии за малцина избрани, тъй като повишенията не са задължителни, а възможни.
Противоконституционна е обаче дадената в съдебния закон алтернатива за възстановяване на кадровици и инспектори не на предишната им, а на „равна по степен“ длъжност, тъй като на практика създава задължение за ВСС да ги назначи там, където те поискат, без право на преценка.
Това е решението на Конституционния съд (КС) по дело №15 от 2020 г., образувано по искане на Пленума на Върховния касационен съд. Върховните съдии за втори път оспориха пред КС както повишенията без конкурс, така и назначенията „по избор“ на членове на ВСС и на инспектори. Докладчик в КС бе съдия Константин Пенчев. Решението е постановено с 9 срещу 3 гласа.
Председателят на КС Борис Велчев и Красимир Влахов са на „особено мнение“ за повишенията, но само на инспекторите.
Съдия Георги Ангелов не е съгласен с повишенията и на инспектори, и на кадровици.
А, изхождайки от мотивите на мнозинството в Конституционния съд излиза, че в ЗСВ има и други противоконституционни текстове – същата възможност за „избор“ на местоработата в Темида след мандата е дадена и на министрите, депутатите, членовете на КС при завръщането им в системата. Както и на административните ръководители и техните заместници, но още никой не е оспорил конституционността на тези текстове.
Завъртане за втори път
Казусът с кариерните бонуси за втори път се озова в КС, след като миналата година първото конституционно дело бе прекратено след „редакции“ в съдебния закон по темата по предложение на ДПС. Така в средата на 2020-а автоматичните повишения на кадровиците след изтичането на мандата им във ВСС станаха „възможност“, а парламентарното мнозинство отхвърли президентско вето върху този текст.
Затова пък Пленумът на Върховния касационен съд за втори път оспори привилегиите пред КС. И се оказа далеч не самотен във вижданията си, бе подкрепен включително от съдиите от Върховния административен съд, Комисията за защита от дискриминация, Съюза на съдиите, от държавния глава, от проф.Васил Мръчков и доц. Атанас Славов.
На обратното мнение – че няма противоконституционност, са главният прокурор, Инспеторатът към ВСС и Камарата на следователите. Традиционно, Пленумът на ВСС не формира становище и по това дело заради многото отводи на негови членове (като потенциално заинтересовани).
Оспорените текстове
Върховните съдии от ВКС атауваха като противоконституционнни чл. 28, ал.1 и чл. 50, ал. 1 и 2 от Закона за съдебната власт.
Те гласят:
Чл. 28. (Изм. – ДВ, бр. 1 от 2011 г., в сила от 04.01.2011 г., изм. – ДВ, бр. 62 от 2016 г., в сила от 09.08.2016 г.) (1) (Доп. – ДВ, бр. 65 от 2017 г., изм. – ДВ, бр. 11 от 2020 г., изм. – ДВ, бр. 86 от 2020 г.) При изтичане на мандата или предсрочното му прекратяване на основание чл. 130, ал. 8, т. 1 от Конституцията на Република България изборният член на Висшия съдебен съвет, подал молба до съответната колегия в 14-дневен срок от деня на изтичане или предсрочно прекратяване на мандата, се възстановява на длъжността съдия, прокурор или следовател, заемана преди избора или на равна по степен. Изборен член на Висшия съдебен съвет, който отговаря на изискванията на чл. 164 и при наличие на положителна комплексна оценка „много добра“ от последното проведено атестиране преди избора по чл. 19 – 20, може да бъде назначен на длъжност с една степен по-висока от заеманата преди избора длъжност в органите на съдебната власт. Времето, през което лицето е било член на Висшия съдебен съвет, се зачита за стаж по чл. 164, ал. 1 – 7.
Мнозинството в Конституционния съд заявява:
„Възможността на магистратите, които са заемали изборна длъжност във Висшия съдебен съвет или в Инспектората към ВСС да бъдат възстановени на предишната си длъжност, е функция от особения конституционен статус на Висшия съдебен съвет и на Инспектората към ВСС като гаранти за независимостта и отчетността в системата на съдебната власт. Разбирането, според което членовете на Висшия съдебен съвет и на Инспектората към ВСС окончателно са прекратили правоотношенията си със съответните органи на съдебната власт, в които са работили преди избора им и могат да се върнат обратно в тях само чрез конкурс за външно назначение, би демотивирало най-авторитетните представители на съдебната власт да кандидатстват за членове на тези конституционни органи. Стремежът за привличане в състава на Висшия съдебен съвет и на Инспектората към ВСС на мотивирани и висококвалифицирани съдии, прокурори и следователи, за които работата там не би се възприела като ограничение на кариерното им развитие, стои в основата и на оспореното по настоящото дело разрешение“.
И още: Конституционният съд намира, че законодателен подход, насочен към мотивиране на висококвалифицирани магистрати от органите на съдебната власт да се включат в управлението на съдебната система, принципно не е несъвместим с Конституцията, нито може дефинитивно да бъде отречен. Чрез попълване на състава на Висшия съдебен съвет и на Инспектората към ВСС от средите на съдии, прокурори и следователи с доказани високи професионални и нравствени качества се гарантира ефективно осъществяване на правомощията на тези конституционни органи. Оспореното разрешение има своето оправдание във високите изисквания за избираемост спрямо членовете на Висшия съдебен съвет и на Инспектората към ВСС, натрупания значителен опит в процеса на практическо осъществяване на правомощията на тези органи и липсата на възможност за участие в конкурси за периода на мандата. Ето защо предвиждането на законови механизми за привличането в състава на Висшия съдебен съвет и на Инспектората към ВСС на мотивирани и висококвалифицирани съдии, прокурори и следователи е проява на законодателна целесъобразност и само за себе си не е противоконституционно.
Свободата на парламента да уреди въпросите, свързани със същностните характеристики на съдебната власт, обаче не е безгранична. Рамките, в които могат да се вземат по целесъобразност едни или други законодателни решения, са определени в Конституцията. Поради това при упражняване на своите законодателни правомощия Народното събрание е ограничено в своята дискреционна преценка от конституционните принципи и не може да се отклонява от тях. В случая парламентът трябва да се ръководи от принципа за независимост на съдебната власт, така че неговото ценностно установяващо значение да бъде гарантирано и по отношение на реда и начина, по който членове на Висшия съдебен съвет, главният инспектор и членове на Инспектората към ВСС с изтекъл или с прекратен на основание подадена оставка мандат, се връщат обратно в органите на съдебната власт.
Прочитът на разпоредбите на чл. 28, ал. 1, изречение първо и на чл. 50, ал. 2 ЗСВ в оспорената им част дава основание да се приеме, че Висшият съдебен съвет е обвързан от молбата на вече бившия негов член, респ. на Инспектората към ВСС за възстановяване на друга равна, по степен на заеманата длъжност в органите на съдебната власт. Така на практика се отнема свободата на Висшия съдебен съвет за суверенна преценка при упражняване на дейността по чл. 129, ал. 1 от Конституцията. Висшият съдебен съвет не може да бъде лишен от преценка за качествата на всеки кандидат за заемане на равна по степен длъжност в орган на съдебната власт – преместванията трябва да се извършват при „подбор на кандидатите за определена властова позиция на основата на техните лични качества и способности“ (Решение № 3 от 2018 г. по к.д. № 9/2017 г.). В случая предписаният от законодателя автоматизъм на действие на съответните колегии на ВСС води до нарушаване на независимостта на съдебната власт (Решение № 2 от 2019 г. по к.д. № 2/2018 г.).
В останалите атакувани разпоредби законодателят възприема различен подход, който е в унисон с принципа за независимост на съдебната власт. В тях е предвидена възможност, а не задължение за Висшия съдебен съвет да повиши бивш свой член, респ. член на Инспектората към ВСС с изтекъл или прекратен на основание подадена оставка мандат. Възможността за избор на поведение в тези хипотези, позволява на Висшия съдебен съвет при решаващата преценка да съобрази редица обстоятелства, сред които необходимостта от кадрово обезпечаване на съответния орган на съдебната власт и специализираната компетентност на вече бившия член на ВСС и на Инспектората към ВСС. Подходът на законодателя, възприет в разпоредбите на чл. 28, ал. 1, изречение второ и на чл. 50, ал. 1 ЗСВ, позволява да се постигне баланс между търсенето на механизми за привличане за членове на Висшия съдебен съвет и на Инспектората към ВСС на магистрати, притежаващи висок професионализъм, които са мотивирани да участват качествено и пълноценно в управлението на съдебната власт, и принципите за плановост, стабилност и предвидимост в дейността на органите на съдебната власт.
Пълният текст на решението – тук.
Отчасти несъгласните – Борис Велчев и Красимир Влахов
В особеното си мнение двамата заявяват:
„Смятаме, че поставянето на съдебните инспектори и на членовете на ВСС под общ знаменател при преценка на конституционосъобразността на законовата уредба, даваща възможност за тяхното повишаване при възстановяването им в органите на съдебната власт, не намира опора нито в Конституцията, нито в закона. Поддържаме, че именно предвид основанията, на които намираме за противоконституционна спрямо членовете на Инспектората уредбата на т.нар. „кариерни бонуси“, по отношение на членовете на ВСС оспорената законова възможност за възстановяване на длъжност, с една степен по-висока от заеманата преди избора им, не противоречи на Основния закон.
В рамките на възприетия конституционен модел на институционална и функционална независимост на съдебната власт съществуването на ВСС като висш ръководен орган на тази автономна власт, управляващ в организационно отношение отделните й структурни звена и осигуряващ взаимодействието между тях, не случайно се определя в практиката на Съда като „наложително“, а правомощията му- като непосредствено обуславящи условията и възможностите за тяхното функциониране (Решение № 3 от 2015 г.). Именно защото дейността на ВСС едновременно осигурява и гарантира осъществяването на властническите функции на съдебната власт, ВСС е естествено вграден в тъканта й, което намира отражение както в уредбата на неговия персонален състав и конституиране, така и в механизма на функционирането му. В тази връзка е важно да се обърне внимание, че макар и ВСС да е уреден в закона като постоянно действащ орган (чл. 16, ал. 2 ЗСВ), при което членовете му не могат да съвместяват това си качество със заемане на магистратска длъжност, съставът му включва и действащи магистрати, каквито са членовете по право в лицето на председателя на ВКС, председателя на ВАС и главния прокурор (чл.130, ал.1 от Конституцията); общо половината от изборните членове на двете колегии се избират пряко от съдиите, прокурорите и следователите (чл.16, ал.4 ЗСВ); в състава на някои от фунциониращите към двете колегии на Съвета помощни органи, какъвто е Комисията по атестирането и конкурсите, се включват както членове на ВСС, така и действащи магистрати- съдии (чл.37, ал.4 ЗСВ), респ. прокурори и следователи (чл.37, ал.6 ЗСВ); съставът на други помощни органи, каквито са конкурсните комисии, се състои преимуществено от магистрати, без участие на членове на ВСС (чл.183, ал.2 ЗСВ), а на помощните атестационни комисии- изцяло от магистрати (чл.203а и чл.204 ЗСВ). Изложеното позволява накратко да се обобщи, че именно защото правомощията на ВСС засягат непосредствено функционирането на съдебната власт, самият Съвет осъществява функциите не само по отношение на, но и в голяма степен посредством органите на тази власт. Затова и изборът на съдия, прокурор и следовател за член на Висшия съдебен съвет, макар и да е свързан с формално изгубване на това качество, няма за резултат прекъсване на живата връзка със системата (или поне би следвало да е така според вложения от законодателя замисъл при изработване на законовата уредба).
Същевременно е важно да се отбележи, че съобразно установената практика на Конституционния съд, признакът „професионализъм“ не е дискриминационен по смисъла на чл. 6, ал.2 от Конституцията (Решение № 8 от 15.09.1994 г. по к.д.№ 9 от 1994 г., Решение № 9 от 30.09.1994 г. по к.д.№ 11 от 1994 г., Решение № 10 от 15.11.2011 г. по к.д.№ 6 от 2011 г.), поради което предвиждането на възможност за различно третиране на лицата с признати високи професионални качества, в рамките на дискреционната компетентност на кадровия орган на съдебната власт, е съвместимо с Основния закон. Друг е въпросът, доколко тази възможност е справедлива, полезна и допринасяща за издигане авторитета на членовете на ВСС пред професионалната общност. Това има отношение към законодателната преценка по целесъобразност, която е извън обхвата на контрола за конституционност, упражняван от Конституционния съд.
Изложените съображения за конституционосъобразност на оспорената разпоредба на чл. 28 , ал. 1 ЗСВ по отношение на изборните членове на ВСС според нас обаче не са приложими за членовете на Инспектората към ВСС. Преди всичко, намираме за небходимо да обърнем внимание, че по същността си уредените в чл. 132а, ал. 6 от Конституцията компетентности на Инспектората не са непосредствено обуславящи функционирането на органите на съдебната власт, а контролни. В тази връзка съвсем не е случайно, че до създаване на този орган с изменението и допълнението на Конституцията през 2007 г. тези функции в основната си част се осъществяваха от органи извън съдебната власт. Така, съгласно чл.35 б ЗСВ от 1994 г. (отм.) функциите по проверка на организацията на административната дейност на съдилищата, прокуратурите и следствените служби, проверка на организацията по образуването и движението на делата и приключването им в установените срокове, анализиране и обобщаване на приключените дела и сигнализиране за неправилна или противоречива съдебна практика, бяха възложени на инспектората към министъра на правосъдието. Проверката на имуществените декларации на съдиите, прокурорите и следователите пък беше поверена на Сметната палата по силата на чл. 2 от Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности. Изложеното идва да покаже, че Инспекторатът, макар и дейността му безусловно да е важна за ефективното осъществяване на функциите на съдебната власт и гарантиране почтеността и интегритета на магистратите, е в много по-голяма степен външен за системата в сравнение с Висшия съдебен съвет, който по Конституция е призван не просто да я ръководи, но и да гарантира независимостта й. По тези причини от гледна точка на Основния закон е налице в много по-малка степен оправдание възстановяването на съдебните инспектори в органите на съдебната власт да е съчетано с повишаване, предвид естеството на изпълняваните през времетраенето на мандата им контролни функции, чиято ефективност предполага и изисква субектът да е отдалечен от обекта на контрол. “
„Особеното мнение“ на несъгласния с автоматичните повишения и на членовете на ВСС, и на инспекторите съдия Георги Ангелов още не е публикувано.
