DeFakto.bg DeFakto.bg
Тони Димов, председател на Центъра за оценка на въздействието на законодателството
Крайно време е българските властимащи да започнат да се хвалят не с това колко законопроекти са внесли за единица време, а с реални показатели какви ползи са донесли за обществото и държавата техните законодателни решения.
Разликата между доброто и лошото законодателство е като тази между заразяването и ваксинацията…
Резултатите от първите 5 години са, че регулаторната реформа у нас е имитация
Тази година България ще отбележи първите 5 години от началото на най-радикалната реформа в българския нормотворчески процес след Освобождението до днес. Изводите за нейното развитие и постижения, направени на база ежедневния текущ мониторинг показват, че тя е все още Ре:форма, т.е. формална и само на хартия или рИформа, т.е. имитация отколкото действителна и ефективна с реални положителни резултати за държавата и обществото. Тези заключения не бяха опровергани, напротив получиха своето потвърждение и в 45-то обикновено Народно събрание.
Законопроекти с вносител народни представители
Безпрецедентното политическо поляризиране и противопоставяне в обществото доведе до изключително динамична атмосфера в 45-то НС, която се отрази и осезателно е белязала законотворческата дейност на неговата легислатура. За по-малко от 1 месец народните представители са внесли впечатляващия обем от 69 законопроекта. От тях приет е само един, като изключим Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Това показват резултатите от проведения експресен мониторинг върху законодателната дейност на 45-то Обикновено Народно събрание от Центъра за оценка на въздействието на законодателството. Неговата основна цел бе да установи доколко депутатите от това събрание са спазвали изисквания за по-добро регулиране, като задължителната предварителна оценка на въздействието и обществените консултации в структуриран вид, въведени в България с измененията на Закона за нормативните актове в сила от 4 ноември 2016 година.
| Парламентарна група | Брой внесени законопроекти | Брой приети законопроекти |
| ГЕРБ-СДС | 3 | Няма |
| Има такъв народ (ИТН) | 3 | 1 (ИК[1]) |
| БСП за България | 10 | Няма |
| Движение за права и свободи (ДПС) | 0 | Няма |
| ДЕМОКРАТИЧНА БЪЛГАРИЯ (ДБ) | 30 | Няма |
| Изправи се! Мутри вън! (ИСМВ) | 23 | Няма |
Законопроектите са изключително неравномерно разпределени между петте парламентарно представени политически партии, като съвсем очаквано, най-висока активност проявяват някои от новите участници. С най-много внесени законопроекти са народните представители от ДБ с общо 30 внесени законопроекта, следвани от ИСМВ с 23. БСП са по средата на класирането с 10 законопроекта. На този фон скромно е участието на първата и втората по големина парламентарни групи – ГЕРБ-СДС и ИТН – с по 3 законопроекта. ДПС единствени не са внесли нито един законопроект за разглеждане от 45-то НС.
Фаворит за изменения в това НС е Изборният кодекс, с цели 7 внесени ЗИД-а (ГЕРБ-СДС – 1; ИТН – 1; БСП – 1; ДБ – 2; ИСМВ – 2). С голяма разлика след него, с по 3 ЗИД-а се класират Кодексът за социалното осигуряване, Наказателно-процесуалният кодекс, Законът за движение по пътищата, Законът за ДДС и Закона за мерките и действията по време на извънредното положение.
Неписаният „принцип на бързината“
Безспорният извод, който може да се направи от подобно изобилие на внесена законодателна продукция е, че от всички 8 принципа в нормотворчеството ни, уредени в Закона за нормативните актове от 2016 г. (чл. 26, ал. 1), депутатите от последното НС, са спазвали „деветият“, този който не е уреден никъде, но се прилага неизменно като постулат в последните повече 5 години. Това е принципът на бързината, според който постоянно трябва да се бърза в нормотворенето и то за сметка на всичко останало: на качеството на регулирането, на недобре дефинираните цели пред законодателството, на недопитаните заинтересовани страни, на неяснотата за това какви ползи и разходи могат да се очакват. Важното е да се бърза, а защо е така … – това е тема на друг разговор.
Парадоксът, в който се намираме е, че законодателната власт е единствената власт у нас, в която се бърза. Т.е. тогава когато българските властимащи трябва да определят правилата на играта, да ни налагат своята воля и да дефинират моделите на поведение, които ние гражданите трябва да следваме тя бърза. Когато обаче бъдат предвидени правила, които трябва да се изпълнят или администрират от изпълнителната власт, тогава не се бърза, или няма срокове за нея или сроковете са инструктивни, а когато случайно има някакви срокове, администрацията е толкова изобретателна, че ще намери хиляди начини да не ги спази или да ги обърне срещу нас гражданите. За съдебната власт да не говорим. Омръзна ни да слушаме за нейната претовареност, затормозеност, формализираност и т.н. които са сочени за основания да чакаме по 10 години за окончателно произнасяне по едно средно сложно гражданско дело. И накрая, същинският парадокс, българските законодатели препускат като на конно състезание да внася все повече и повече законопроекти, а България изостава, развива се най-бавно от всички държави членки на ЕС, по всички показатели, дори и в по-нови сфери като ваксинацията срещу КОВИД-19, например.
Явлението „copy-paste“ продължава
Идентифицираното в 43-то и 44-то НС негативно явление на copy-paste на мотивите във формата на ОВ продължава да бъде широко прилагано. Вариация на този подход е преразказването на изложените в мотивите съображения, без включването на допълнителна информация по същество.
Новото изобретение при заинтересовани страни
В предходните доклади на Центъра бе установено следното логическо противоречие. В опита си да бъдат максимално общи и неконкретни от една страна, но едновременно с това да придадат максимална значимост и тежест на предлаганите от тях проекти на нормативни актове, от друга, народните представители, описвайки адресатите и заинтересованите страни от регулирането, често прибягват до използването на фрази като „обществото като цяло”, „всички български граждани“ и близки по смисъл до тях.
Новото изобретение в тази графа е декларативното законодателстване „от обществено значение“ или „в обществен интерес“, което е най-често срещаното в оценките на въздействието към законопроектите, внесени от депутати на ДБ. Тези формулировки поставят един фундаментален въпрос: възможно ли е изобщо в една съвременна парламентарна демокрация да се приемат публични политики, включително закони, които не са „в обществен интерес“, а в частен? И въобще може ли да съществува законодателство, което не е „от обществено значение“? Категоричният отговор и на двата въпроса е отрицателен, но това не пречи на новите избраници да си служат с подобни изпразнени от съдържание изрази, които играят ролята на „обосновки“, но в кавички защото са фиктивни.
Законодателстване без яснота за ползите и разходите от него
За съжаление, в нито от оценките на въздействието, изготвени в рамките на 45-то НС не е направен истински, задълбочен анализ на разходите и ползите от предложените законови интервенции. В общия случай се представят абсолютно немотивирани изводи, облечени в шаблонни езикови форми, заявяващи как предложението не би довело до разходи за бюджета, но за сметка на това би довело до ползи (неуточнено какви) за обществото. В много случаи от написаното в оценката на въздействието става ясно, че под „разходи и ползи“ се разбира „разходи и ползи за държавния бюджет“, което е изключително тясно тълкуване, което дори добросъвестно изпълнено, дава само частична и поради това некоректна представа за очакваните въздействия.
От регулаторна реформа в регулаторна аномалия
Няма да се уморим да повтаряме, че напълно без основание и в пряко противоречие със Закона за нормативните актове, Правилникът за организацията и дейността на НС, още през 2017 г., значително облекчи изискванията, които се прилагат при внасяне на законопроекти от отделни народни представители, в сравнение с тези при вносител Министерският съвет. Това създаде хранителна среда регулаторната реформа да се изроди в регулаторна аномалия. При нея днес 2/3 от всички законопроекти се инициират не от типичния за всяка съвременна парламентарна демокрация субект какъвто е централният орган на изпълнителната власт, а от отделни народни представители. Това сочат и последните данни от изследването на Националния център за парламентарни изследвания, обхващащи внесените в 11-те сесии на 44-то НС законопроекти[1]. Тази аномалия е непоклатимо доказателство за силно накърненото разделение на властите у нас, което е основен принципа на демокрацията, изразяващо се в ползване от изпълнителната власт на НС, не просто като гумен печат, както е популярно да се казва, а като бързата писта, по която ние гражданите бяхме законодателно пързаляни всеки ден.
Новият лъч светлина
Новият лъч светлина не е на идващия насреща влак в тунела, защото е сноп от няколко лъча, въведени с промените в Правилника за организацията и дейността на НС. С тях донякъде регулаторната реформа в рамките на НС започва да се завръща в някакви нормалните рамки.
Първо, с промените в Правилника се преодолява най-големият абсурд, който съществува вече 5 години. Най – представителният и обществен орган, какъвто е НС отказваше да се допитва до своите избиратели, като отказваше да прилага изискванията за провеждане на обществени консултации в структуриран вид. Тази безумна ситуация сега е преодоляна от Правилника (с новата ал. 7 на чл. 76), който предвижда създаването на раздел „Обществени консултации“ на интернет страницата на Народното събрание и задължава народните представители да изпълняват закона. Представяте ли си докъде сме я докарали в неспазването на правилата от тези, които ги създават: Правилникът на НС трябва да изрично да потвърди, че законът е задължителен и за народните представители, за да започнат да го прилагат. Това е невъобразим за нормална държава абсурд, който в нашия случай е необходим заради тоталния правен нихилизъм на досегашните народни представители.
Второ, същият немислимо абсурден подход е приложен и при допълнението на чл. 76, ал. 1 от Правилника, където се казва, че при изработването, съответно внасянето на законопроекти от народни представители следва да бъдат спазвани принципите в нормотворчеството. Извинявайте, да не би депутатите да са престанали да бъдат правни субекти по действащото българско право и когато Законът за нормативните актове (в чл. 26, ал. 1) предвижда общо и абстрактно задължението, че изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите в нормотворчеството, те да са изключени от него?!
Трето, измененият Правилник за организацията и дейността на НС се опитва да запуши една от двете най-големи пробойни в националния нормотворчески процес, доказали своята изключителна „ефективност“ с обратен знак през последните години, каквато беше възможността за писмени предложения на народни представители между първо и второ четене на законопроектите. Тя се ползваше за внасянето на всякакви законодателни приумици на избраниците ни (разбирай на тяхната партия или партийна бащица), независимо дали имат връзка с основния законопроект или не. С измененията от 2021 г. (чл. 83, ал. 1 и 2) е предвидено, че подобни предложения не могат да противоречат на принципите, обхвата и мотивите на приетия на първо гласуване законопроект и че не могат да се отнасят до законодателни актове, различни от тези, чието изменение или допълнение е предложено в първоначално внесения законопроект, освен по изключение, за случаите на които е предвидена по-строга процедура за гласуване.
[1] https://parliament.bg/pub/ncpi/20210329041138/Изследване%20на%20законодателната%20дейност.pdf.
