DeFakto.bg DeFakto.bg
Васил Петров, д-р по право, съдия в Софийския районен съд
Преди няколко дни Конституцията на Република България от 1991 г. празнува своята тридесетгодишнина. Член 125, ал. 2 от нея постановява, че Върховният административен съд (ВАС) се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет (МС) и на министрите, както и на други актове, посочени в закона.
През първите 27 години от съществуването си тази разпоредба е тълкувана и прилагана в смисъл, че всеки административен акт, издаден или постановен от Министерския съвет или от министър (включително от министър-председателя или от заместник министър председател), се оспорва пред ВАС (като първа инстанция).
В края на 2017 г. обаче Пленумът на ВАС сезира Конституционния съд със следното питане: „Разпоредбата на чл. 125, ал. 2 от КРБ задължава ли Върховният административен съд да се произнася по спорове за законността на актовете на МС и министрите като първа инстанция“. В искането си ВАС твърди, че Конституцията го задължавала да разглежда само касационни производства, но не и първоинстанционни.
Стратегия за „реформа“
Постъпилите по конституционното дело с фаталния номер 13/2017 г. многобройни становища на заинтересувани страни и университетски преподаватели (както и публикувани статии от преподаватели по административно право в периодичния печат) почти единодушно отхвърлят като несъстоятелно твърдението на Пленума на ВАС, че ВАС не разглежда като първа инстанция оспорвания на актове на МС и министрите.
Питането на Пленума на ВАС обаче е стратегическо – паралелно битува законопроект за мащабна реформа (според мнозина – осакатяване) на административното правосъдие. Основната цел на този законопроект е намаляване на натовареността на върховните административни съдии без скрупули пред накърняване защитата на правата и интересите на съдещите се – чрез методи като рязко увеличаване на държавните такси за обжалване пред ВАС, въвеждане на едноинстанционност, т.е. лишаване от възможността за обжалване на първоинстанционното решение пред ВАС, както и „сваляне на подсъдността“ на споровете по законността на актовете на МС и министрите – на първа инстанция да се разглеждат от окръжните административни съдилища, а от ВАС – като касационна инстанция.
Не е моя да работа да доказвам сговор между представители на тогавашното парламентарно мнозинство и ръководството на ВАС в лицето на Георги Чолаков. Тяхното близко сътрудничество е видно дори само от честото гостуване на представители на ВАС в заседания на парламентарните комисии. Същественото е, че питането на Пленума на ВАС има стратегически характер и стратегически докладчик по него в КС е дългогодишният административен съдия от ВАС и бивш негов заместник председател Стефка Стоева (скоро след пенсионирането си от КС избрана от същото парламентарно мнозинство за председател на Централната избрателна комисия – б.а. И подала оставка миналото лято, когато управляващите стовариха върху ЦИК отговорността за осигуряване на машини за гласуване без разговори, съгласуване и анализ – б.р.).
Историята продължава: съдията Стоева подготвя проект за решение, подписан от останалите 11 конституционни съдии, без особено мнение. Според това решение (с № 8 от 23 април 2018 г.) разпоредбата на чл. 125, ал. 2, предложение първо от Конституцията задължава Върховния административен съд да се произнася като първа инстанция по спорове за законността на административните актове, издадени от Министерския съвет и от министрите при упражняване на конституционно възложените им функции и правомощия по ръководството и осъществяването на държавното управление.
В мотивите на решението КС приема, че за да попадат в обхвата на актовете по чл. 125, ал. 2, пр. 1 от Конституцията, относно чиято законност ВАС се произнася задължително като първа инстанция, е необходимо актовете да са издадени от посочените в разпоредбата висши органи на изпълнителната власт при упражняване на възложените им от Конституцията функции и правомощия по ръководството и осъществяването на държавното управление; да притежават белезите на административен акт; да засягат права, свободи или законни интереси на граждани и юридически лица и да не са изключени изрично със закон от пряк съдебен контрол. Извън задължителния обхват на тълкуваната конституционна норма, който включва актовете, издавани при упражняване на конституционно установени властови правомощия, законодателят има правото да определя друга подсъдност за възникнали правни спорове.
С други думи, според конституционните съдии, положили подписа си под решението, има някаква особена категория много важни административни актове, с които МС и министрите упражняват своята функция по ръководството и осъществяването на държавното управление, така щото оспорването на тези именно административни актове става винаги пред ВАС като първа инстанция. Оспорването на останалите могат да се възложат от законодателя в подсъдността на окръжните административни съдилища.
Читателят нека ми повярва, ако кажа, че нито ред в дебатите на народните представители от Седмото Велико Народно събрание, приели КРБ през 1991 г., не подкрепя тезата, че конституционният законодател е искал да вложи подобно разграничение в конституционната разпоредба.
Традицията е друга
Това разграничение противоречи и на нашата административноправна традиция. В периода 1912-1948 г. ВАС на Царство България е въздавал т.нар. обективно административно правосъдие по френски образец (в отличие от т.нар. субективно правосъдие по немски модел), при който поначало ВАС е действал като първа и единствена инстанция за отмяна на всички административни актове в страната, които не са изключени от съдебен контрол или не са поверени в подсъдността на друг съд или на административна юрисдикция.
Разграничението на „обикновени“ административни актове – „необикновени“ административни актове по упражняване на ръководство на държавно управлeние като критерий за разграничение на подсъдността по оспорване не следва и от познатите ми сравнителноправни модели на административно правосъдие. КС не твърди изобщо, че има такива, нито се позовава на особени аргументи, за да приеме тезата за „необикновените“ административни актове на МС и министрите. Добавено е едно общо позоваване на „доктрината“, без да е ясно кои са тези автори в българската правна теория, родили посоченото от КС разграничение. Читателят ще остане с мисълта, че статията ми внушава, че прокараната от КС теза е конюнктурна – да обслужи щенията на съдиите от ВАС да разглеждат по-малко първоинстанционни и касационни дела с участието на МС и министрите. И няма да бъде далеч от истината.
Какъв обаче е проблемът с това върховните съдии, които несъмнено бяха силно натоварени, да гледат по-малко дела? Нали така ще имат повече време за важните дела, за писане на по-обстойни решения от принципен характер по значимите казуси? Уви, човешката природа е друга – често този, който получава шанс да работи по-малко количествено (достъпните ми статистически данни дават очаквано 15% по-малко дела поради решението на КС и ЗИД АПК с ДВ, бр. 77/2018 г.), не използва освободеното време, за да повиши качеството на работата по другите задачи, а търси начин да има още по-малко работа.
В последните години командированите от председателите на ВАС Георги Колев и Георги Чолаков съдии във ВАС, впоследствие и повишени, са в голямото мнозинство съдии от провинциални административни или окръжни съдилища. Те никак не са свикнали с работа в голяма натовареност и с радост и благодарност приемат всяко разтоварване – независимо дали идва от спорно решение на КС, „ударил рамо“ на ВАС, или от сговорчив законодател, чул призивите на ръководството на ВАС за разтоварване. Дали освободеното време води до повече и по-задълбочена работа по останалите дела, може да се види при сравнение на обема и структурата на актовете на ВАС след 01.01.2019 г., когато влезе в сила „облекчаващият“ натовареността на ВАС ЗИД АПК, и преди това.
Последиците и проблемите са налице
Основната цел на статията ми обаче не е да коментирам натовареността на върховните административни съдии, нито добросъвестността на 12 конституционни съдии, приели неправилно конституционно решение с конюнктурен (макар и поначало благороден) замисъл, нито дали бедна България има интерес да издържа 100 върховни административни съдии с по 7000 лв. месечна заплата всеки, за да разглеждат все по-намаляващ брой дела. Целта на статията е да посоча правните проблеми, които следват след решение № 8/2018 г. и ЗИД АПК, в сила от 01.01.2019 г.,
Понастоящем, съгласно чл. 132, ал. 2, т. 2 (доп. – ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) АПК на ВАС като първа инстанция са подсъдни оспорванията срещу актовете на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите, издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление; в случаите, предвидени в закон, както и когато тези органи са делегирали правомощията си на съответните длъжностни лица, издадените от тях административни актове се оспорват пред съответния административен съд.
Първата хипотеза дава право на всеки тричленен състав на ВАС по своя преценка и усмотрение да приеме, че даден акт на МС или министър е особено важен, т.е. в упражнение на конституционните му правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление – в този случай тричленният състав запазва делото за себе си и го разглежда като първа инстанция. Ако приеме, че не е това случаят, тричленният състав „запраща“ делото надолу в посока окръжен административен съд.
Втората хипотеза дава правото на законодателя да разтоварва ВАС от първоинстанционни дела, като запише в специален закон, че актовете на министър или на МС по специалния закон подлежат на оспорване пред административен съд като първа инстанция.
Като пример за първата хипотеза могат да се посочат стотици дела срещу всевъзможни актове на министри и на Министерския съвет, постановени в периода 01.01.2019 г. досега, с които ВАС приема, че не става дума за административни актове по упражняване на конституционни функции по ръководство и осъществяване на държавно управление – напр. заповед на министъра на образованието, с която се отменя решение на ректор на ВУЗ по ЗРАСРБ, заповед на министъра на правосъдието за изземване и предаване на служебен архив на частен съдебен изпълнител, акт за налагане на финансова корекция по ЗУСЕСИФ, заповед на министъра на правосъдието за отказ за образуване на производство по възстановяване на българско гражданство, заповед на министъра на отбраната за отказ да се плати обезщетение по ЗОВСРБ, заповед на министъра на отбраната за предоставяне на имот за ползване, заповед на министъра на правосъдието за изключване на лице от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици, заповед на министър за определяне на спечелил търг за ползване на имот публична държавна собственост под наем, заповед на министъра на земеделието, горите и храните за даване на разрешение по Закона за прилагане на Общата организация на пазарите на земеделски продукти на Европейския съюз, заповед на министъра на енергетиката по отказ да се предостави помощ във връзка с енергията от възобновяеми източници и др. та до жалби срещу решения на МС по списъка на МС във връзка със Закона „Магнитски“.
Като пример за втората хипотеза може да се посочи изменението и допълнението на чл. 63 от Закона за здравето с ДВ, бр. 44/2020 г., с който се предвиди, (ал. 10), че заповедите по ал. 4 и 7 [за въвеждане на противоепидемични мерки] подлежат на обжалване пред съответния административен съд по реда на Административнопроцесуалния кодекс. С това изменение законодателят разтовари отведнъж ВАС от стотици жалби против заповеди на министъра на здравеопазването за противоепидемични мерки в ковид епидемията.
Втората хипотеза не създава голямо напрежение по отношение на защитата на правата и законните интереси на съдещите се. Тя е проблематична от гледна точка правна сигурност и авторитет на решението на върховния съд – нерядко спорове със значителен обществен интерес ще се решават от трима върховни съдии, очевидно непредставителна извадка от 100 други.
Първата хипотеза обаче е много проблематична. Чл. 6, т. 1 от ЕКПЧ гарантира правото на справедлив съдебен процес от независим и безпристрастен съд, създаден в съответствие със закона. „Създаден в съответствие със закона“ означава редица неща, включително и, че подсъдността на делата следва да е предварително определена в закона, а не да се определя ad hoc от съдебен или административен орган, независимо от съображения за натовареност или други. Също така предварително ясни следва да бъдат правилата за формиране на съдебните състави, разглеждащи делата на съдещите се.
За един жалбоподател, засегнат от решение на министър или на МС, не е никак без значение дали жалбата му ще бъде разгледана на първа инстанция от съдия от административен съд, избран на случаен принцип от всички съдии в съда (в повечето провинциални административни съдилища няма обособени отделения) или от някое от двете или трите отделения в съда (най-много – три – отделения има в АССГ), а после от трима върховни съдии от едно от 8-те отделения във ВАС, или ще се разгледа от трима върховни съдии от едно от 8-те отделения на ВАС, избрани на случаен принцип, и по касация от някой от постоянните петчленни състави във ВАС. И не само за горкия жалбоподател, а с оглед и на бъдещото осъждане на бедната ни държава от Съда в Страсбург не е без значение.
Что делать? (Какво да се прави, по Чернишевски)
Да се очаква скоро КС да признае грешката си и да ревизира своето Решение № 8/2018 г., е твърде оптимистично очакване. Впрочем, това може да стане само ако някой от имащите право да го сезират субекти, го стори. Възможно е да се случи някога, но едва ли ще бъде скоро. Още по-нереалистично е да се очаква, че върховните административни съдии ще добият мерак да гледат отново стария брой дела и с тази цел ще тълкуват стеснително или корективно първата хипотеза на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК. Необходимо е да си припомним, че България е парламентарна република и основното право и задължение да се защитят правата и интересите на българските граждани и организациите в страната е на Народното събрание. Законодателният орган може да коригира частично неблагоприятните последици от произнасянето на КС и практиката на ВАС по поголовно „запращане“ на делата по оспорвания на актове на МС и министрите на административните съдилища, като предвиди в чл. 132, ал. чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК, че на ВАС като първа инстанция са подсъдни оспорванията срещу актовете на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите, освен когато със закон е предвидено оспорване пред административен съд или тези органи са делегирали правомощията си на съответните длъжностни лица, т.е. като направи преценката за подсъдността законодателен въпрос, а не съдийски произвол.
Правейки това предложение, съвсем не твърдя, че най-наболелият проблем на административното ни правосъдие е коментираният в статията; целта ми е да покажа, че това е съществуващ проблем, който може да бъде разрешен само от законодателя.
- Редакцията е готова да публикува и други мнения
- Подзаглавията са на Де факто
