DeFakto.bg DeFakto.bg
Екип на БИПИ
Проведените до юли 2021 г. два парламентарни избора и реалната възможност за трети в рамките на същата година, или в началото на следващата, поставя България в непозната за най-новата ни история ситуация. Проблематична в случая е не само невъзможността парламентарно представените партии да съставят мнозинство, което да гарантира стабилно правителство. Проблематична е и още една, макар и по-малко видима, възможност, която обаче е напълно реална: фрагментираното 46-то Народно събрание (НС) и липсата на видимо възможно дългосрочно мнозинство в него (подобни към момента изглеждат перспективите и в едно бъдещо НС при скорошни извънредни избори), може да се превърне в цялостно предизвикателство за запазване на баланса между най-важните институции на държавата, а именно – конституционно уредените такива.
Конституцията на Република България, приета през 1991 г., използва два принципни похвата при осигуряване на баланса между властите, с оглед тяхното кадрово конституиране. От една страна, тя предвижда различни по времетраене мандати за различните органи. Целта е да се гарантира институционална приемственост, която да не бъде зависима от различните изборни цикли. Вторият похват за гарантиране на баланса между властите и налагане на принципа „власт, власт възпира“, се състои в това, че колективните органи се конституират от различни власти.
В българския случай, при нормални обстоятелства, мандатът на колективния орган на изпълнителната власт – Министерски съвет (МС), е 4 години. Той е в пряка функционална зависимост с мандата на Народното събрание (НС), който е със същия срок. За сметка на това, мандатът на ръководния орган на съдебната власт – Висшият съдебен съвет (ВСС), в чието конституиране участва както Народното събрание, така и органите на самата съдебна, власт е 5 години. Толкова е и мандатът на избирания от НС Главен инспектор на Инспектората към ВСС, докато за редовите инспектори (също избирани от НС) – мандатът е 4 години. Мандатът на председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд, които се назначават от Президента на Републиката, по предложение на ВСС е 7 години. Толкова е и мандатът на главния прокурор, който също се назначава от Президента. Мандатът на Президента пък е 5 години. С най-дълъг мандат – 9 години, са съдиите в Конституционния съд (КС). Конституирането на състава на самия КС обаче, е функция на НС, президента и върховните съдилища в България, тъй като всеки от тези органи има своя квота за съдии, които избира, респ. назначава. В допълнение на това, конституционните съдии от различните квоти не се избират едновременно, а по определен със закон ред, през 3 години.
Балансът между различните ключови институции в България допълнително се усложнява от това, че в ситуации на парламентарна политическа криза, т.е. когато НС не е в състояние да формира трайно мнозинство и да определи работещ кабинет, президентът има правомощия, свързани с изпълнителната власт, като назначава служебно правителство. Президентът е и лицето, което насрочва изборите за НС, а освен това участва в процеса по конституиране на Министерски съвет, бидейки органа, който официално връчва мандатите на парламентарните групи за това. От своя страна само на НС е предоставено правомощието да насрочва избори за Президент на Републиката.
Какво би могло да се случи обаче, при продължителна политическа криза? Достатъчно устойчив ли е описаният съвсем накратко сложен механизъм, който трябва да гарантира и независимост, и автономия, и едновременно с това и достатъчен баланс между различните върхови органи в държавата? Възможно ли е вакуумът в законодателната власт, ако продължи твърде дълго, да се отрази и на конституирането на някои от другите ключови институции за страната? Може ли едновременно да изтекат мандатите на няколко институции, което да ги блокира взаимно? Ако такава хипотеза е възможна, как това би се отразило на легитимността на въпросните органи?
За да отговорим на тези въпроси се налага да се спрем по-подробно на някои от тези органи и как изглежда тяхното кадрово конституиране в контекста на сегашната пълзяща криза (началото на август 2021 г.)
Рисковете пред избора на нов председател на ВКС
ВКС е висшата съдебна инстанция в България, която осъществява върховен надзор върху решенията на окръжните и апелативните съдилища. Основна задача пред ВКС е да осигури еднакво прилагане на закона и законосъобразност на съдебните актове.Председателят на ВКС се назначава за срок от 7 години от президента на Република България, по предложение на Висшия съдебен съвет. Той е и член по право на Висшия съдебен съвет. Основните му функции са да ръководи заседанията на пленума на ВКС, както и да отговаря за организационното ръководство на работата на съда. Също така, председателят на ВКС може да отправя искания за издаване на тълкувателни решения например в случаи на противоречива съдебна практика. Първият председател на ВКС е Сергей Лукиянов (1878-1879), който е основен участник в изработването на съдоустройството в България.
Настоящият председател е съдия Лозан Панов, който встъпи в длъжност на 10-ти февруари 2015 г. Това означава, че мандатът му изтича на 10-ти февруари 2022 г.
Актуалните правила за избор на председател на ВКС са уредени с приетото Решение на ВСС по Протокол No 48/ 08.11.2012 г.; изм. и доп. с решение на ВСС по Протокол No 32/10.07.2014 г. и Протокол No 10/16.03.2017 г.). По-важните акценти от нормативната уредба, съобразно чл. 173 от ЗСВ са:
- Процедурата за избор на кандидати за председател на ВКС се открива от пленума на ВСС не по-рано от 6 месеца и не по-късно от 4 месеца преди изтичане на мандата.
- Предложенията за кандидатури се правят от не по-малко от 3 от членовете на съответната колегия на ВСС (в случая това е Съдийската колегия), министърът на правосъдието, както и пленумът на ВКС.
- Предложенията се правят в писмена форма и се придружават от подробни писмени мотиви и приложена кадрова справка. Мотивите съдържат съображения за личните и професионалните качества на кандидата.
- Пленумът на ВСС приема решението за избор на кандидат с мнозинство не по-малко от 17 гласа.
- Пленумът на ВСС изготвя и изпраща предложение до президента на Република България за назначаване на избрания кандидат на основания чл. 129, ал. 2 от Конституцията. Изпращането на решението за избор на кандидат с мнозинство до президента се извършва незабавно, съгласно промените в чл. 173, ал. 11 в ЗСВ от 2019 г.
- Президентът може да откаже да назначи предложения с решението на пленума на ВСС кандидат.
- В такъв случай, се провежда нова процедура по реда на същите правила, освен ако повторно направеното предложение на пленума на ВСС е за същия кандидат.
- Президентът не може да откаже назначаването при повторно направено предложение. Важно е да се отбележи, че липсва времеви срок за подписването на указа за назначаване на председателя на ВКС от страна на президента.
ВСС се състои от 25 члена, които организират и упражняват административното ръководене на съдебната власт. Разпределението им е уредено по следния начин – 11 от тях се избират от Народното събрание или т.нар. парламентарна квота. Изборът на тези представители става с мнозинство от 2/3 от народните представители. Другите 11 се избират на делегатски събрания на съдии, прокурори и следователи – изборът е пряк. Останалите 3-ма члена са такива по право – председателите на ВКС и ВАС, както и главният прокурор. Мандатът на изборните членове е 5 години, а на членовете по право – 7 години. Действащият състав на ВСС е започнал дейността си на 03.10.2017 г.
Съдийската колегия на ВСС се председателства от председателя на ВКС, като в нея влизат 6-ма членове избрания пряко от съдиите, 6-мата членове, избрани от Народното събрание, както и председателят на ВАС. През изтичащите седем години на мандата си, съдия Панов многократно е отправял остри критики към работата на ВСС, описвайки корупционния потенциал, заложен в неговата структура и нежеланието на мнозинството от членовете му да работят за реална защита и гарантиране на независимостта на съдебната власт, каквото е призванието на ВСС по Конституция и по закон.
Президентски избори и предстоящ избор на председател на ВКС.
Тъй като мандатът на председателя на ВКС изтича на 10.02.2022 г., откриването на процедурата за избор на следващ следва да бъде започната най-рано на 10.08.2021 г. (тази възможност вече отмина) и не по-късно от 10.10.2021 г. В същото време, мандатът на президента на България Румен Радев изтича на 22.01.2022 г., а изборите за президент следва да се проведат през есента на 2021 г. като датата се определя от НС (досега това е ставало или в края на октомври, или в началото на ноември месец). Все още няма насрочена дата за президентските избори, но очакванията са те да бъдат през октомври 2021 г.[1] В допълнение, чл. 93, ал. 5 от Конституцията гласи, че изборите за нов президент се провеждат не по-рано от 3 месеца и не по-късно от 2 месеца преди изтичането на мандата на действащия президент. Тоест, изборите за президент през 2021 г. следва да са между 22 октомври и 22 ноември.
Изводът, който може да бъде направен е, че процедурата по избор на председател на ВКС има сравнително ясно развитие и срокове. Обикновено ВСС изготвя инфограма, в която регламентира времевите прозорци на отделните етапи от процедурата. Неизвестните са свързани с това какви/кои ще бъдат кандидатите, колко на брой и каква ще е реакцията на президента в заключителния етап от процедурата, а именно издаването на указ за назначаване на избрания от пленума на ВСС за председател на ВКС. Потенциално е възможно да има застъпване на процедурата по избор на председател на ВКС с предстоящите президентски избори. Това обаче не следва да окаже негативно влияние и да доведе до конституционна криза. ВСС не може да забави уведомлението към президента относно избора си на кандидат след гласуването, тъй като спрямо чл. 173, ал. 11 от ЗСВ изпращането на решението до президента става незабавно. Така отпада хипотезата, че ВСС би се възползвало от процедурни похвати, за да изчака преминаването на президентските избори, в случай че се появят индикации на неодобрение на избрания от ВСС кандидат от страна на президента.
Основна неяснота към момента представлява датата на гласуването на предложените кандидати от пленума на ВСС, тъй като липсва законов срок за това. Както беше споменато по-горе, тази неяснота може да се елиминира с изготвянето на инфографика от ВСС.
В допълнение, поради липсата на яснота относно формирането на редовно правителство и продължителността на работата на настоящия парламент с мандатоносител от парламентарно представените партии, е необходимо да се спомене, че процедурата за избор на председател на ВКС не следва да се влияе от това дали има редовно или служебно правителство. Изключение би бил вариант, в който работещо Народно събрание внесе и приеме промени в ЗСВ, които да засягат процедурния ред за избор на председател на ВКС от пленума на ВСС. Тази хипотеза следва да се разгледа и в контекста на възможността от трети за 2021 г. избори за парламент. Съгласно чл. 99, ал. 7 от Конституцията, президентът няма право да разпуска Народното събрание през последните три месеца от мандата си, а само може да назначи служебно правителство. При такъв сценарий е възможно да има функциониращо Народно събрание и след 22.10.2021 г., което да внесе промени в ЗСВ, които да повлияят на избора на председател на ВКС. Те могат да бъдат свързани с парламентарната квота на ВСС и потенциално да доведат до избор на нови 11 члена от тази квота, които да довършат мандата на сегашния състав на ВСС и да участват в избора на председател на ВКС.
Дата на президентски избори и хипотеза за конституционна криза
Последната хипотеза, която би довела до най-значителен процедурен проблем и действителна конституционна криза, е невъзможността за определяне на дата за провеждането на президентски избори от страна на Народното събрание. В такъв случай, избраният кандидат за председател на ВКС от пленума на ВСС не би могъл да бъде назначен на длъжност от действащ президент.
Тази хипотеза би била възможна при следното развитие:
- Невъзможност настоящето 46-то Народно Събрание да работи след процедурите по връчване на мандат на 3 парламентарно представени политически партии.
- Липса на определена дата за провеждане на президентски избори от Народното събрание преди неговото разпускане от президента.
- Назначаване на служебно правителство от президента.
- Невъзможност на Народното събрание да определи дата за президентските избори до 60 дни преди изборния ден, каквото е изискването по чл. 4, ал. 4 от ИК. Последният възможен ден за насрочване на дата на президентски избори е 09.2021 г.
Евентуална неяснота на дата за президентските избори след 22.09 би довело до конституционна криза, защото Конституцията не е предвидила такъв сценарий. За да се избегне тази хипотеза, 46-тият парламент трябва да насрочи дата на президентските избори!
Ситуацията и назначаването на следващите четирима конституционни съдии
Дейността на Конституционния съд на Република България е детайлно описана и регулирана от няколко източника на националното ни право – Конституция на Република България, Закон за Конституционния съд, Правилник за организацията и дейността на Конституционния съд, както и в други нормативни актове.
Конституционният съд се състои от 12 съдии. Една трета от тях се избират от Народното събрание, една трета се назначават от президента и една трета се избират от общо събрание на съдиите на Върховния касационен и Върховния административен съд. Така определените съдии избират помежду си председател на съда с тригодишен мандат. Той може да бъде преизбиран. За членове на Конституционния съд се избират, респ. назначават български граждани, които нямат друго гражданство и отговарят на условията по чл. 147, ал. З от Конституцията – да са юристи с високи професионални и нравствени качества, с най-малко петнадесетгодишен юридически стаж. Мандатът им не е ограничен с възрастова граница и e 9-годишен. Те не могат да бъдат избирани повторно. Съставът на съда се обновява през три години от всяка квота. През първия мандат, след изтичане на третата и след това на шестата година съставът се обновява чрез жребий. При всяко обновяване съда напускат 4 съдии и постъпват също толкова новоизбрани и новоназначени.
До края на 2021 и в самото начало на 2022 г. следва да бъдат назначени четирима нови конституционни съдии, тъй като мандатите им изтичат. Двама от тях са назначени от 41во Народно събрание – Анастас Анастасов и Гроздан Илиев, един от тях е назначен от общото събрание на съдиите на ВКС и ВАС – Георги Ангелов, а четвъртият – Борис Велчев, който е едновременно и председател на Конституционния съд, от президента на РБ през 2012 г.
- Квота на 41-во НС, назначен от ноември 2012 г. – Анастас Анастасов (избран чрез редовна процедура – ДВ, бр. 85, стр. 4 от 06.11.2012 г.)
- Квота на 41-во НС, 22 февруари 2013 г. – Гроздан Илиев, (избран по-късно, ДВ, бр. 19, стр. 4 от 26.02.2013 г. , поради образувано дело за търговия с влияние и пране на пари, свързано с номинираната и почти назначена преди него Венета Марковска, чието полагане на клетва е бламирано в Конституционния съд с безпрецедентен акт на държавния глава)
- Квота от общото събрание на съдиите на ВКС и ВАС, 2012 г. – Георги Ангелов (допреди това съдия във ВАС), назначен от ноември 2012 г. – Решение № 2 от 24.09.2012 г. и ДВ, бр. 75, стр. 61 от 02.10.2012 г.
- Квота на президента на Републиката, тогава Росен Плевнелиев – Борис Велчев – настоящ председател на КС, назначен от ноември 2012 г., Указ № 384 и ДВ, бр. 85, стр. 6 от 06.11.2012 г.
Встъпването в длъжност на конституционните съдии става след полагане на клетва, която трябва да бъде извършена в едноседмичен срок от назначаването или избирането им в присъствието на председателя на НС, на президента и на председателите на ВКС и на ВАС. Актът за избиране и назначаване се обнародва в Държавен вестник в 15-дневен срок.
Първото заседание на Конституционния съд, на което се избира председател на съда, се ръководи от най-възрастния съдия. Председателят се избира в съответствие с чл. 147, ал. 4 от Конституцията и за да бъде окончателно избран, той трябва да е получил подкрепата на повече от половината от всички съдии. В случай че при първото гласуване никой от кандидатите не е получил необходимото мнозинство, провежда се второ гласуване, в което участват двамата кандидати, получили най-много гласове. При второто гласуване за избран се смята кандидатът, който е получил повече гласове, при равенство на гласовете – този, който е с по-голям професионален стаж, а при равен стаж – по-възрастният. Конституционният съд няма как да изпълнява дейността си без да има председател. Поради тази причина, в чл. 8, ал. 2 от Закона за Конституционния съд изрично е пояснено, че при негово отсъствие той се замества от най-възрастния съдия.
Председателят на КС има много отговорности, част от които са да:
- Представлява съда;
- Ръководи съдебните заседания;
- Упражнява бюджета;
- Разпределя работата между съдиите;
- Назначава главния секретар и служителите на съда;
- Ръководи административно дейността на съда;
- Обнародва актовете на съда и др.
Конституционният съд заседава при присъствието на най-малко 2/3 от конституционните съдии (това са 8 съдии).. Решенията и определенията на съда се вземат с мнозинство повече от половината от всички съдии (7 съдии). Конституционният съд разглежда дело по обвинения срещу президента и вицепрезидента в състав най-малко 3/4 от всички членове (9 съдии)
Мандатът на съдиите се прекратява в съответствие с чл. 148 от Конституцията. Прекратяването на мандата по чл. 148, ал. 1, т. 1, както ще стане с мандатите на четиримата съдии – изтичане на определения срок, се обявява от председателя на съда. В този случай окончателното приключване настъпва с полагане на клетва от новоизбрания или новоназначения съдия. Решенията и определенията за прекратяване на мандата на съдия от Конституционния съд се обнародват в „Държавен вестник“ в 15-дневен срок.
След изтичане на 3-годишния срок съставът на съда се обновява с двама представители от квотата на Народното събрание и с по един от квотата на президента и на съдебната власт.
Прогнози при липса на работещо Народно събрание
Казаното по-горе трябва да бъде взето предвид що се отнася до настоящата несигурна политическа обстановка – разнолико политическо представителство и несигурност при наложителното съставяне на кабинет. Без работещо Народно събрание няма как да бъдат избрани двама конституционни съдии на мястото на Анастас Анастасов и Гроздан Илиев, а още повече те да встъпят в длъжност, тъй като при полагането на клетвата освен Президентът, трябва да присъстват и председателят на НС и председателите на ВКС и ВАС. Народното събрание в момента на изтичането на мандатите им трябва да функционира, но това тясно зависи от съществуването изобщо на действащ парламент, който е зависим от формирането на постоянно правителство, а не временно, както е в момента. Освен това, за разлика от другите длъжности, при които е възможно продължаване на мандата до избор на нови лица, при съдиите от КС това не може да се осъществи, защото съответния текст от Закона за Конституционния съд е обявен за противоконституционен с Решение № 1 на КС от 2006 г.
В допълнение, спазването на мандатите е важно, тъй като три месеца преди изтичането им, Председателят на КС предлага на Председателя на Народното събрание, на Президента и на Председателите на ВКС и ВАС да изберат, съответно да назначат, нови съдии. Както беше описано по-горе, първите мандати на конституционни съдии изтичат през октомври и ноември 2021 г. Следователно, началото на този 3-месечен срок започва от 1 август 2021 г. Съдбата на 46-то НС е все още неясна.
Съществува още една хипотеза. Възможно е 46-то НС да работи все пак достатъчно дълго, но при ниско ниво на разбирателство между различните политически партии в него. В този случай, ще бъде ли във възможностите на такъв парламент да осигури мнозинство от 2/3, което се изисква от КРБ, за да избере конституционни съдии? Това може да се окаже първият и то много сериозен тест на сега действащия парламент, в случай че въпреки противоречията в него, партиите успеят да съставят правителство.
Ситуацията става още по-сложна за предвиждане, ако към нея се прибавят и предстоящите президентски избори, тъй като президентът също предлага един конституционен съдия, а също така назначава и разпуска всяко новосформирано Народно събрание и присъства на полагането на клетвата при встъпване в длъжност на новите конституционни съдии. Събирането на толкова много конституционно регламентирани и взаимно обусловени срокове в настоящата политическа ситуация логично повдига въпроса за потенциалната конституционна криза, свързана с тях.
Към момента напълно реалистична изглежда и ситуация, в която няма работещо Народно събрание, а сроковете за избор на двама конституционни съдии от неговата квота изтича.
Някои от възможните посоки на развитие са следните: В момента Република България се управлява от служебно правителство. То трябва да подаде оставка пред новоизбраното 46-то НС (чл. 111 от КРБ) при конституирането на редовен кабинет. Ако се случи така, както след парламентарните избори през април 2021 г. ,а имено след връчването и на трите мандата от Президента, НС отново не успее да състави правителство, тогава с нов Указ, Президентът на Републиката съставя ново служебно правителство или просто продължава работата на настоящето такова, до провеждането на хипотетичните трети за 2021 г. избори за съставяне на Народно събрание. Ако и трите възможни, според КРБ, опити за съставяне на правителство се окажат неуспешни, датата на бъдещите избори (трети за годината) би зависила само от Президента. От една страна той не е ограничен в срока, в който трябва да даде мандатите на първите 2 най-големи политически сили за съставяне на правителство. Той обаче е ограничен от собствения си мандат. Едновременно с това, той може да се окаже и в ситуация, в която има действащ парламент и служебно, назначено от него, правителство, което от чисто предизборна гледна точка не е най-добрата тактика за него.
Така или иначе, в случай че има нови парламентарни избори, реалистично е тяхното провеждане да бъде насрочено най-рано за началото на м. октомври 2021 г. Съгласно КРБ и сегашният мандат на Румен Радев, президентските избори трябва да бъдат проведени между 22 октомври и 22 ноември 2022 г. Така излиза, че едни следващи извънредни парламентарни избори могат да се засекат с президентските избори. Последното няма да доведе до конституционна криза, но със сигурност ще усложни политическата картина. Дали подобно засичане на провеждането на двата избора има потенциала да преформатира политическата картина е въпрос на друг тип анализи. В това уравнение съществува още една подробност, а имено, че президентските избори се насрочват от Народното събрание. Ще има ли достатъчно политическа воля в настоящето 46-то НС за такова насрочване, ако се окаже, че то отново ще бъде разпуснато твърде преждевременно?
С цел да се избегне задълбочаването на политически кризи като сегашната, в КРБ е предвиден механизъм за изход. Три месеца преди да изтече мандатът на президента, действащото НС не може да се разпуска. Следователно НС не може да бъде разпуснато в периода между 22 октомври и 22 януари 2022 г., когато изтича мандатът на Президента Радев. Както беше посочено по-горе, при такъв сценарий навлизаме във възможната хипотетична ситуация, в която Президентът управлява в изпълнителната власт чрез назначено от него служебно правителство, но едновременно с това имаме и работещо Народно събрание. Конституционна криза би била възможна, ако Народното събрание – 46-то или новоизбрано такова, по някаква причина, не насрочи дата за президентски избори. Подобно развитие не изглежда реалистично, но ако по някакъв начин придобие по-явни очертания, причината за това би била най-вече злоумисъл
По какъв начин кризата в НС би се отразила върху Конституционния съд, в случай че няма работещо НС, в момента, в който сроковете за излъчване на конституционни съдии изтичат?
- Тук разглеждаме ситуация, в която НС не е разпуснато, защото ако е, няма как да положат клетва новоназначените конституционни съдии. Ако следваме това, което е записано в Закона за Конституционния съд, то съдиите ще могат да упражняват власт, но ограничена, тъй като им трябват минимум 7 души, за да издават решения, но най-малко 8, за да разглеждат дела.
- Друга важна подробност, която е редно да засегнем е, че без председател Конституционният съд не може да функционира. Настоящият председател е Борис Велчев, чийто мандат също изтича, а той е назначен от президента. При една хипотетична липса на председателя, той ще бъде заместен от най-възрастния съдия в състава, който понастоящем е Мариана Карагьозова-Финкова (Гроздан Илиев е по-възрастен от нея, но той приключва мандата си началото на 2022 г.). Следователно Конституционният съд ще може да започне да функционира в пълнота едва след избирането на нов председател.
- Бъдещето на дейността на КС започва да придобива неясен характер, тъй като строго зависи от състава му, а липсата на съдии и на председател на съда, може да се отрази дотолкова, че КС да не може да упражнява дейността си.
Предложените в настоящия текст разсъждения отразяват политическите настроения към началото на м. август 2021 г. Те в никакъв случай не вещаят, че политическите субекти, както и действащите органи на различните власти в България водят целенасочено страната към криза, още по-малко към конституционна такава. И все пак, сгъстяването на множество конституционално заложени срокове в кратък период от време, в момент, когато най-важната институция в страната – Народното събрание, показва слабост във формирането на ясно и трайно мнозинство са повод да се замислим. Гръмко прокламираното „възстановяване на парламентаризма“ към момента остава само на думи и води до разочарование сред избирателите, което при трети парламентарни избори за годината най-вероятно би се отразило в още по-ниска избирателна активност. От своя страна, това ще доведе до ниска легитимност на новоизбраните институции и слаб политически заряд за конституирането на редица ключови за съдебната власт и обществото органи, което пък ще се отрази негативно върху функционирането на демократичните процеси.
* Публикуваме анализа със съкращения, пълният му текст тук
