Една позната, но вредна идея на скорошен законопроект в 46-то Народно събрание

Defakto.bg

 Етажната инстанционност като недостатък на българското административно правосъдие

 

Васил Петров,  доктор по право в ЮФ на СУ „Св. Кл. Охридски“,

съдия в Софийския районен съд

 

            На 31 август 2021 г. народните представители Христо Иванов, Надежда Иванова, Атанас Славов, Атанас Атанасов, Антоанета Цонева и Ивайло Мирчев внасят законопроект с № 46-154-1-52 за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт.

Предлаганите изменения и допълнения не са многобройни, но променят закона в някои важни отношения – изборните членове на ВСС не престават да изпълняват юридическата си професия, която са имали до избора, а се задължават да я упражняват в определен намален обем,  премахват се кариерните бонуси за членовете на ВСС и на Инсперктората, както и правото на членовете на ВСС на допълнително възнаграждение за участие в комисии,  премахва се съдебният контрол над актовете на колегиите на ВСС пред ВАС и се заменя с двуинстанционен контрол пред ВКС от три- и петчленен състави; въвежда се максимална квота за магистрати, назначавани с външен конкурс,  прекратява се мандатът на сегашния състав на ВСС в двумесечен срок, всички обявени след 10.02.2020 г. и неприключили конкурси за първоначално назначаване и за повишаване се прекратяват.

Извън целите на настоящата статия е да критикува предлаганите идеи, сред които има някои положителни, но и има и някои крайно отрицателни нововъведения, будещи сериозни съмнения за тяхната противоконституционност.

Тук искам да насоча вниманието на читателите към привидно най-безспорната и безопасна разпоредба в законопроекта – тази, която предвижда двуинстанционно разглеждане на споровете за законност на актовете на колегиите на ВСС вътре в рамките на един върховен съд. Разпоредби за двуинстанционно разглеждане на административни спорове във върховен съд от три- и петчленни състави има от десетилетия в нашето право. Както се надявам да стане ясно, такава уредба е всъщност уникален за сравнителното европейско право недостатък на нашето административно правосъдие.

Той не е плод на нечие корупционно изменение на закона в последно време, а на грешка преди години на наши крупни юристи, работили над процесуалното законодателство. Грешка, която не смятам, че трябва да се продължава. Тук споделям  една своя публикация по този въпрос, която се надявам да е полезна.^*

 

Етажна инстанционност, касация в касацията, или за един уникален недостатък на българското административно правосъдие

 

1. 1. Сегашната уредба и нейният исторически произход

Съгласно чл. 131 АПК производствата по Административнопроцесуалния кодекс (АПК) са двуинстанционни, освен ако в него или в друг закон е установено друго. Според чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК на Върховния административен съд (ВАС) са подсъдни касационни жалби срещу първоинстанционни решения в областта на административното правосъдие, а следващата т. 6 урежда същото за частните жалби срещу определения и разпореждания. Самият чл. 132, ал. 2 АПК изброява в т.т. 1-4 първоинстанционни съдебни производства, подсъдни на ВАС. Съгласно чл. 217, ал. 1 АПК (изм. – ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) касационното дело се разглежда от тричленен състав на ВАС, когато решението е постановено от административен съд, и от петчленен състав, когато решението е постановено от тричленен състав на ВАС. Същото важи и за частните касационни дела на ВАС, по арг. чл. 236 АПК.

Можем да наречем това обжалване „касация в касацията“.

Правилото, че петчленни състави на ВАС се произнасят по касационни и частни жалби срещу актове на тричленни състави на ВАС, е възприето от уредбата в ЗВАС (1997). Така чл. 34 ЗВАС (1997) установява правилото, че касационното дело се разглежда в открито заседание от тричленен състав на ВАС, когато решението е постановено от окръжен съд, и от петчленен състав – когато решението е постановено от ВАС. Делата се разглеждат с участието на прокурор. То е съществувало от самото начало на възстановяването на ВАС при действието на уредбата по КРБ (1991).

Стремейки се да намеря момента, в който се появява подобно обжалване вътре в рамките на Върховния съд, стигнах до изменението на чл. 227 ГПК (1952) с ДВ, бр. 31/1990 г. Тази норма урежда функционалната подсъдност и състава на съда, разглеждащ молбите за преглед по реда на надзора. Тя е предвиждала, че молбите и предложенията за преглед се разглеждат от тричленен състав на Върховния съд, а когато решението е постановено от Върховния съд – от петчленен състав. Прегледът на достъпните материали по приемането на разпоредбата води до стенографския протокол от пленарното заседание на 35-ото обикновено Народно събрание от 28.03.1990 г.^[1]. В същото заседание са внесени за обсъждане законопроекти за изменение и допълнение както на НПК, така и на ГПК. По отношение на НПК е предвидено обжалване на присъди и решения по дела, подсъдни на ВС като първа инстанция. Посочено е, че дотогава такова обжалване не се е предвиждало, което било в нарушение на Всеобщата декларация за правата на човека, която изключвала възможността да се постановява присъда на наказателен съд, която не подлежи на обжалване^[2]. По тази причина се предвижда обжалване на присъдата на тричленния състав на наказателното отделение на ВС пред петчленен състав. В областта на гражданския процес се предвижда същото правило, но по отношение на молбите за преглед по реда на надзора. От обясненията на проф. Васил Мръчков в пленарна зала, по това време главен прокурор, става ясно, че първоначалното предложение е било молбите за преглед по реда на надзора на влезли в сила решения на тричленни състави на ВС по граждански дела и на присъдите на ВС  по наказателни дела да се разглеждат от седемчленни състави, но това предложение е отхвърлено от Законодателната комисия поради непрактичност.

Уредбата на „касация в касацията“, респ. на обжалването вътре в рамките на върховния съд, не е по-старо от 28 март 1990 г. у нас. Конкретно в материята на административното правосъдие нито Законът за административното правосъдие от 1912 г.^[3], нито Глава двадесет и четвърта на Закона за устройство на съдилищата, ред. от 1922 г., нито Наредбата-закон за административното правосъдие (НЗАП) от 1934 г. предвиждат подобно обжалване. Уредбата е предвиждала, че ВАС действа, на първо място, като първоинстанционен и едноинстанционен съд по обжалване за отмяна на всички административни актове на всички публични власти в страната, доколкото в специален закон не е предвидена подсъдност за друг съд или административна юрисдикция, и, на второ място, като касационна инстанция над съдебните решения по административни дела на инстанционни съдилища и над решенията на административни юрисдикции в страната^[4]. И по двата вида дела решението на ВАС е било окончателно и неподлежащо на обжалване. Това се е изразявало с правилото pourvoir sur pourvoir ne vaut – „отмяна върху отмяна не бива“^[1]. Вътре в рамките на ВАС не е имало по-голям/разширен състав, който да упражнява касационна проверка над актовете на по-малки състави.

При действието на Закона за административното производство от 1970 г. и Закона за административното производство от 1979 г. съдебно-административните производства са били едноинстанционни, с възможност за извънинстанционен контрол по реда на прегледа по реда на надзора по ГПК (1952), който процесуален закон е бил субсидиарно приложим по администативни дела^[2].

 

2. 2. „Етажната инстанционност“ отсъства в модела на административното правосъдие на Западните демократични правови държави

Системата, която описах, може да бъде наречена образно освен касация в касацията, също така и етажна инстанционност, т.е. „качване“ на по-високо стъпало в рамките на същия върховен съд. Такава система отсъства във всички западни демокрации, от чийто правни системи нашата държава е реципирала и следва да продължава да реципира модели за своето административно правосъдие.

В Обобщителния доклад от семинар на Федералния административен съд на Германия и на Асоциацията на държавните съвети и върховните административни съдилища на Европейския съюз, проведен на 13 май 2019 г. в гр. Берлин, на тема „Върховните административни съдилища: функции и достъп до тях“, изготвен от Alban Vasco Barrón и Carsten Günther от Федералния административен съд на Германия^[3], е видно, че мнозинството от правните системи на страните членки на Асоциацията предвиждат две или три инстанции за съдебно разглеждане на делата от областта на административното право. Обединеното кралство има три или четири инстанции. Словакия и Сърбия отбелязват в своите правни системи една-единствена инстанция на правораздавателен контрол по административни дела, съчетана с възможност за извънреден контрол пред техния Върховен съд. Държавният съвет на Белгия обяснява, че не функционира в модела на инстанциите, тъй като той по общо правило е единствен орган за съдебен контрол за делата от областта на административното право в Белгия и служи единствено като правораздавателен орган за отговор на особени искания като например в областта на изборните дела и плановото изграждане на населените места.

В мнозиството страни ВАС служи както като първоинстанционен съд, макар това да важи само за някои специфични случаи (България, Чехия, Германия, Естония, Финландия, Франция, Гърция, Хърватска, Унгария, Литва, Люксембург, Латвия, Нидерландия, Полша, Португалия, Швеция, Словения, Словакия). Както вече споменах, Държавният съвет на Белгия в голямата част от случаите е единствена инстанция на съдебен контрол по административни дела и следователно функционира и като първоинстанционен съд. По-малък брой от членуващите в Асоциацията институции никога не разглеждат дела като първа инстанция (Австрия, Швейцария, Кипър, Дания, Естония, Великобритания, Италия, Норвегия, Сърбия). Върховният съд на Кипър, който до 2015 г. е служил и като първоинстанционен съд, не разглежда като първа инстанция дела освен от областта на морското право (в състав от един съдия), в който случай като последна инстанция е пленумът, и има също така изключителното правомощие да издава прерогативни заповеди.

Видно е следователно, че освен в България, само в една-единствена друга държава (Кипър) и то до 2015 г., е бил допустим инстанционен контрол вътре в рамките на върховната съдебна инстанция. Става въпрос за специфична категория дела (адмиралтейски) и при това касационната инстанция над първоинстанционния едноличен съдебен състав е бил Пленумът. В държавите, в които ВАС или Държавният съвет разглежда като първа инстанция административни дела, той постановява окончателно съдебно решение, което не подлежи на контрол пред друг, по-голям състав на съда.

 

3. Етажната инстанционност води до нелогични и несправедливи резултати

АПК, следвайки традицията на нашето процесуално законодателство още от Освобождението насам, допуска постановяването на съдебни актове с мнозинство (вишегласие) и при особено мнение на член или членове на съдебния състав – чл. 172 АПК вр. чл. 21, ал. 6 ГПК. Това означава, че мнозинство в петчленния състав от трима съдии е достатъчно, за да отмени първоинстанционното решение на тричленния състав и да реши спора в обратен смисъл. По този начин трима върховни съдии налагат мнението си на петима свои колеги – тримата от първоинстанционното разглеждане и двамата на особено мнение в касационния състав. Този очевидно нелогичен, несправедлив и дори противоправен резултат се случва неколкократно всяка година от 1997 г. насам^[4]. Повече от очевидно е, че правото на справедлив съдебен процес по чл. 6 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ) и правото на защита на правата и законните интереси от съдебната власт по чл. 117, ал. 1 КРБ са накърнени. Въпрос на време е България да бъде осъдена за нарушение на правото на справедлив процес по чл. 6 ЕКПЧ от Съда в Страсбург^[5].

 

4. „Что делать?“

Като изход от описаните нелогични, несправедливи и противоправни резултати предлагам премахване на института на касация в касацията/етажната инстанционност.

Реформата следва да включва запазване на първоинстанционна компетентност на ВАС само по делата по чл. 125, ал. 2 КРБ, както и по тези производства, предвидени в специален закон, които наистина си заслужава да бъдат разгледани като първа, единствена и последна инстанция от ВАС^[6]. В огромния брой случаи ВАС е и трябва да остане касационна инстанция над първоинстанционни решения на административните съдилища в страната. В случаите, в които ВАС упражнява първоинстанционна компетентност, той следва да заседава в петчленни състави, чийто решения следва да са окончателни^[7]. Самата формулировка на двете алинеи на чл. 125 КРБ е податка, че именно такава е била и волята на конституционния законодател: По ал. 1 ВАС упражнява върховен съдебен надзор в областта на административното правосъдие посредством касационната си инстанционна компетентност по делата. По ал. 2 ВАС разглежда и решава предвидените в тази разпоредба спорове с особено важни ответници – Министерския съвет, министрите и други държавни органи^[8]. Подобна реформа ще бъде в пълен унисон с нашата собствена административноправна традиция в периода до 1948 г.^[1] Напълно ще отговаря и на моделите на административно правосъдие на държавите от Западна Европа, от които ние неминуемо трябва да черпим поради исторически причини и с оглед на факта, че сме членове на един и същи съюз. Тя ще премахне явно несправедливите и необясними за обикновения гражданин и за юриста алогични резултати на налагане на мнението на трима върховни съдии над това на петима техни колеги. И по никакъв начин няма да противоречи на който и да било международен акт или на КРБ. Нито Всеобщата декларация за правата на човека, нито международните пактове за права, нито дори ЕКПЧ не гарантират право на обжалване на съдебно решение по административно дело. Наистина, член 2 на Протокол № 7 към ЕКПЧ гарантира на всяко лице, признато от съда за виновно в извършването на престъпление, правото да обжалва обявяването си за виновно или осъждането си пред висшестоящ съд. Това право^[2] обаче е предвидено само за наказателни дела и изрично е посочено, че не съществува, когато осъждането в първа инстанция е от най-висшия съд в държавата (ал. 2 на същия член).

Гаранция срещу постановяването на неправилни съдебния решения по едноинстанционните спорове, разглеждани от ВАС, е преди всичко фактът, че те ще бъдат решавани от петима върховни съдии. После, остава възможността за отмяна на влязлото в сила съдебно решение на основанията по чл. 239 АПК^[3], вкл. основанието по т. 6: когато с решение на Европейския съд за защита на правата на човека е установено нарушение на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи.

[1] Вж. Стайнов, П. Административно правосъдие. Т. I и II. С., печ. Стопанско развитие, 1936-1937, с. 59-69.

[2] За това право вж. Харис, Д., М. О’Бойл, Ед. Бейтс, К. Бъкли. Право на Европейската конвенция за правата на човека. С., Сиела, 2015, с. 1156-1158.

[3] За тези основания в административното правосъдие вж. Дишева, Ат. – В: Еленков, Ал., Анг. Ангелов, Ас. Дюлгеров, Ат. Дишева, Л. Панов, М. Казанджиева, С. Янкулова, Т. Николова, Юл. Ковачева. Административнопроцесуален кодекс. Систематичен коментар. Проблеми на правоприлаганего. Анализ на съдебната практика. С., Труд и право, 2013, с. 1423-1443.

[1] Вж. Стайнов, П. Касационното обжалване пред Върховния административен съд. С., печ. Книпеграф, 1943, с. 8-11.

[2] Вж. Дерменджиев, Ив. Административен процес на НРБ (1986). – В: Административно право. Съст. Д. Хрусанов. С., УИ „Св. Кл. Охридски“, 2005, с. 447-452; Хрусанов, Д. Касационното обжалване в административния процес. – Съвременно право, 1998, № 1 с. 9.

[3] Публикуван на английски език на интернет страницата на Германския Федерален административен съд: https://www.bverwg.de/medien/pdf/2019_BER_GeneralReport_EN.pdf. Докладът е преведен на български език от Силвия Стойкова, студентка в Юридическия факултет на Софийския университет, и от мен. Достъпен е на сайта „Съдебно право“ от 3 август 2020 г. на следния линк: http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2020/8/3/-.

[4] Точният брой такива случаи могат лесно да се преброят, ако в интернет сайта на ВАС се опита търсене по ключови думи „особено мнение на съдиите“.

[5] Доколкото тук става дума за административни дела, по които все повече има да се прилага Правото на Европейския съюз, съществува и опасност за нарушаване на правото на Съюза, респ. за възникване на основания за предявяване на искове с правно основание чл. 4, § 3 ДЕС за реализиране на отговорността на държавата за нарушение на правото на Европейския съюз.

[6] Вж. аргументите на Кьосева, М. Критерии за определяне подсъдността на Върховния административен съд като първа инстанция. – Юридически свят, 2011, № 1, с. 60-72, както и у Славова, М., В. Петров. Административното правосъдие в XXI век: от какви изменения и допълнения се нуждае Административнопроцесуалният кодекс. – В: 100 години Върховен административен съд. Сборник доклади от научна конференция в Софийския университет „Св. Кл. Охридски“, Юридически факултет, 17 октомври 2013 г. Съст. проф. С. Пенов. С., УИ „Св. Кл. Охридски“, 2014, с. 93-94.

[7] Това важи особено за делата по оспорване на подзаконови нормативни актове. Двуинстанционното разглеждане на тези спорове, особено от свърхнатоварен съд като ВАС, удължава абсолютно неразумно окончателното произнасяне по изключително важни спорове за гражданите и юридическите лица – законността на подзаконови нормативни актове на Министерския съвет, министрите и други държавни органи. Нещо повече, тази прекомерна продължителност и известността за вероятния изход на спора след постановяване на първоинстанционното решение често одързостява органа, издал оспорвания нормативен административен акт в хода на процеса да отмени или измени текста на акта и така да подбуди ВАС да прекрати делото. Срещу тази практика на административните органи и неправилна съдебна практика на ВАС вж. статията ми Петров, В. Върховният административен съд саботира търсенето на обезщетение за вреди от незаконни или нищожни актове. – DeFakto.bg, публ. от 17.02.2020 г.  (https://defakto.bg/2020/02/17/%d0%b2%d1%8a%d1%80%d1%85%d0%be%d0%b2%d0%bd%d0%b8%d1%8f%d1%82-%)

[8] За съотношението между чл. 125, ал. 1 и ал. 2 КРБ, както и с чл. 124 КРБ, вж. статията ми Петров, В. Демаркация на границите между общото и административното правосъдие по Конституцията от 1991 г. – http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2019/6/14/-1991-, Съдебно право, 14.06.2019 г.

* Става въпрос за доклад от научна конференция „Пролетни правни дни“, Пловдив, март 2020 г., организирана от ЮФ на Пловдивския университет,  чието провеждане бе отложено заради избухналата коронавирусна епидемия. Сборникът от конференцията предстои да бъде скоро отпечатан, а текстът се публикува тук с разрешение на организаторите на конференцията.

[1] Достъпен на сайта на Народното събрание: https://www.parliament.bg/bg/plenaryst/ns/49/ID/2862.

[2] Не се сочи конкретна клауза от декларацията, от която се извежда нарушението.

[3] Характеристика на основните положения и значението на този нормативен акт у Костов, Д. Законът за административното правосъдие от 1912 г. – фундамент на административнопроцесуалното ни законодателство. – В: 100 години Върховен административен съд. Сборник доклади от научна конференция в Софийския университет „Св. Кл. Охридски“, Юридически факултет, 17 октомври 2013 г. Съст. проф. С. Пенов. С., УИ „Св. Кл. Охридски“, 2014, с. 29-35.

[4] Вж. чл. 29 НЗАП (1934). След измененията и допълненията на НЗАП (1934) от 1942 г. ВАС заседава съгласно чл. 67 по първоинстанционните дела в състав от отделение (при кворум: председател и най-малко двама съдии), освен ако освен ако за разяснение смисъла на законите или за установяване на еднаква практика по приложението им, по предложение на първия председател или по определение на отделението, съдът в общо разпределително заседание постанови делото да се разгледа от общото събрание. По касационни дела ВАС заседава съгласно чл. 87 също в състав от отделение (при кворум: председател и най-малко двама съдии).