Казусът „Кирил Петков“ като повод за разглеждане на някои проблеми на българското гражданство – продължение

Defakto.bg

Адв. д-р Цветомир Тодоров*

Въпросите на гражданството са свързани с националния суверенитет и е възможно да предизвикат поляризирани мнения и широк обществен интерес. Казусът „Кирил Петков“ възприех като възможност за започване на смислена дискусия по темата поради политическата й значимост. С оглед ситуацията подготвих статия, предназначена основно за юристи, за да очертая проблема и да предизвикам специализиран дебат. През последните години имах няколко интересни казуса относно българско гражданство, сред които случай на иранска гражданка от арменски произход, която от дете живее в България, възприема България като своя държава и всичките й връзки са с България, но която не може да получи българско гражданство по натурализация, защото в Иран няма процедура за освобождаване от гражданство. С оглед на такъв тип ситуации редица държави от Европейския съюз като например Испания, са приели да считат за отказ от чуждо гражданство момента на декларация по ред съобразно националното си право (Acquiring nationality – Residence – Citizens – Your rights and obligations in the EU – Tu espacio europeo – Inicio (administracion.gob.es)). Изхождах от разбирането, че при една такава дискусия трябва внимателно да се отчетат различните гледни точки и да се проучи чуждият опит без обаче да се правят опити за механично привнасяне на чужди правни фигури или институти. Тук следва да се има предвид, че при евентуална промяна едни или други законодателни решения биха могли да се отразят на обществено-политическия живот в страната. Затова преценката за целесъобразност на всяко решение относно българското гражданство следва да бъде направена само след задълбочена дискусия и то на базата на предварителен обстоен анализ и оценка на предполагаемите ефекти.

С оглед актуалността на темата приех да публикувам статията онлайн (виж първата публикация тук), а не по традиционния начин за публикуване на юридически анализи. Поради технически ограничения обаче на места имаше проблеми с бележките под линия, като включително при препечатване статията в някои медии беше представена с редакторски промени и съкращения, които не бяха консултирани с мене. Независимо от това статията предизвика сериозен дебат и то не само сред юристи, но и сред политолози и журналисти, и беше посрещната с широк обществен интерес, като провокира поляризирани коментари. В този смисъл си струва да бъде направен кратък анализ-обобщение на основните разгледани проблеми по опростен начин.  В дискусиите се откроиха три основни въпроса: първо, следва ли да разгледа Конституционния съд казуса „Кирил Петков“ по същество с оглед значимостта му за развитието на правото, второ, ако разгледа искането по същество, стриктно (буквално) тълкуване ли трябва да приложи или следва да се разгледа казуса в променения исторически контекст  по един нов начин с оглед развитието на правото относно гражданството, и трето, как се съотнася принципа за равенството пред закона по въпросите относно българското гражданство.

 

1. Следва ли Конституционният съд да отклони искането по казуса „Кирил Петков“ с оглед значимостта му за развитието на правото?

Като изключим широкия интерес от едно решение по същество, което би могло да има съществено значение за развитие на правото, то преобладаващото становище е, че практиката на Конституционния съд в сходни случаи насочва към възможно отклоняване на искането (дело № 18/2021г. на КС) за установяване на противоконституционност на Указ № 129 от 10.05.2021 г. на президента на Република България, в частта, с която Кирил Петков е назначен за министър (Обн., ДВ, бр.39/2021 г.). В този смисъл е и изразеното становище от президента по конституционно дело № 18 от 2021г. Според него с Указ № 244 от 14.09.2021г. (обн. ДВ, бр.77 от 16.09.2021г.) е назначено ново служебно правителство, с което са прекратени правомощията на служебното правителство, в което министър е Кирил Петков. Тук следва да бъде отбелязано, че с малки изключения, Конституционният съд принципно се придържа към практиката да отклонява искания за обявяване на противоконституционност на отменени, изменени или загубили значение актове, включително както на нормативни актове (Определение по к. д. 5/1997 г., Определение по к.д. № 15/1997 г., Решение № 10 от 2021 г. по к.д. 8/2021 г.), така и на ненормативни актове (Определение по к.д. 9/2014 г., Определение по к.д. 2/2014 г., Определение по к.д. 12/2020 г.).

В този смисъл е вероятно и логично Конституционният съд да отклони искането по казуса „Кирил Петков“, тъй като едно евентуално решение не би могло да се приложи по отношение на преките последици (Кирил Петков не е министър към момента на произнасянето), а с оглед принципа на правната сигурност то няма да засегне и непреките последици (в този смисъл е Решение на КС №3 от 2020 г., обн., ДВ, бр. 42 от 12.05.2020 г.). Допълнителен аргумент в тази посока е и съвсем скорошното Определение №4 от 7.10.2021г. на Конституционния съд, с което е отклонено искането на президента на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 138, т. 5 от Закона за съдебната власт, поради отмяна част от оспорените разпоредби и „отпадане на предмета на делото“. Значим обществен интерес би предизвикало всяко решение на Конституционния съд по казуса, защото е възможно да има значение за развитие на правото, но в случая е възможно искането да бъде отклонено и не следва на Конституционния съд да се възлагат прекалени очаквания за чести произнасяния по обществено значими въпроси с оглед на развитието на правото.

 

2. Следва ли Конституционния съд да прилага стриктно тълкуване по въпроси на гражданството?

Ако Конституционният съд приеме да разгледа казус относно българското гражданство по същество, възниква въпросът какъв подход следва да предприеме. Съществуващите становища могат да бъдат разделени основно на две големи групи. Според едното становище Конституционният съд като „пазител на Конституцията“ и принципите на правовата държава следва да предприеме стриктно тълкуване на относително ясния конституционен текст (езиковата формулировка не е съвсем прецизна и е възможно и да се аргументира и друго значение), според който „членове на Министерския съвет могат да бъдат само български граждани, които отговарят на условията за избиране на народни представители“, а за народни представители могат да бъдат „избирани български граждани, които нямат друго гражданство“. Според застъпниците на това становище разпоредбите относно гражданството са ясни и съществува утвърдено разбиране за тяхното съдържание, като определяща е датата, на която чуждата държава според националното си право е издала документ относно освобождаването от гражданство. Такъв подход, условно определен като формален, е предприет от Конституционния съд преди четвърт век по казуса Жорж Ганчев (Решение № 2 на КС от 1995г., обн. ДВ, бр. 39/1995г.).  В основата на това разбиране, стои аргументът, че тъй като гражданството има публичноправен характер със значими правни последици, то субективната преценка на лицето е правно ирелевантна, а значение за освобождаване от гражданство може да има само спазването на националната процедура по освобождаване от гражданство, която процедура следва да завърши със съответен акт на компетентен чуждестранен орган. Основната разлика в случая е, че Жорж Ганчев е избран за народен представител, а Кирил Петков е назначен за министър в служебно правителство, като предпоставките и последиците в двата случая не са идентични. По казуса „Кирил Петков“ прилагането на този подход би означавало да се види към  кой момент Канада издава документ, че Кирил Петков не е неин гражданин. Според множество публикации това е 20.08.2021г. (виж например Кирил Петков внесе документите за гражданството си в Конституционния съд и поиска да бъде изслушан – Lex.bg News), което според застъпниците на първото становище води до противоречие с изискванията на Конституцията, защото към момента на назначаването му през месец май според Канада е бил неин гражданин и следователно е имал двойно гражданство.

Ако приемем такъв подход обаче трудно може да бъде отговорено на логичния въпрос как спрямо Кирил Петков като министър в Служебното правителство се прилагат нормите, предвидени за членовете на Министерския съвет.  Българската Конституция урежда Министерския съвет в глава пета, а Служебното правителство е споменато в няколко члена в глава четвърта относно правомощията на президента. В теорията служебното правителство се разглежда като вид временно правителство с особена основна функция (организиране на избори за парламент), когато не може да бъде сформирано редовно правителство (Виж например Друмева, Ем. Конституционно право, четвърто допълнено и преработено издание. София: Сиела, 2013, с. 477). Конституционният съд приема още през далечната 1992г., че Служебното правителство има правомощията на Министерския съвет (Решение № 20 на КС от 1992г., обн. ДВ, бр. 1/1993г.). Тук обаче следва да бъде отбелязано, че Конституцията не съдържа никакви изисквания относно членовете на Служебното правителство. Същевременно според Конституционния съд не всички изисквания към Министерския съвет могат да се приложат към Служебното правителство. Така например Конституционният съд приема, че Народното събрание може да осъществява парламентарен контрол спрямо Служебното правителство, но без то да носи политическа отговорност (критика в Стойчев, Ст. Конституционно право, 5 доп. изд., София: Сиела, 2002, с.529). Възприемането на чисто формален подход със стриктно тълкуване би довел до абсурд в случая да разглеждаме Служебното правителство като съществено различен орган от Министерския съвет, докато в същност и в двата случая е налице правителство – служебно и редовно (всяко с някои особености). С оглед комплексния характер на ситуацията следва да се отбележи, че правилата относно Служебното правителство трябва да се изведат по пътя на тълкуването (логическо и систематическо) като се изхожда не от формален и стриктен подход, тъй като такъв подход е неприложим по същество относно Служебното правителство. Тоест при всяко тълкуване относно Служебното правителство не може да бъде предприет формалния подход на стриктно тълкуване, защото не съществуват норми в Конституцията относно Служебното правителство (състав, правомощия, срок и др.).

Според другото становище, което авторът споделя, Конституцията следва да се разглежда в съответния обществено-исторически контекст, като при необходимост Конституционният съд може да предприеме подход с оглед развитие на правото в дадена област.  Това би довело до едно разглеждане на дадена конституционната норма спрямо развитието на обществото и правото. Когато разглеждаме обществено-политическия контекст трябва да отбележим, че в сравнителен план Европейският Съд по Правата на Човека отчита, че само пет държави  – членки на Съвета на Европа, приемат ограничението на двойното гражданство при избиране на депутати (Азърбайджан, България, Литва, Малта и Молдова (Делото Танасе, виж http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-89713) и това ограничение не се възприема като всеобща европейска ценност, а като специфично национално и исторически обусловено изключение. Легитимен и комплексен е въпросът следва ли България да се отказва от това изискване с оглед новите обществено-политически условия или следва да го запази, но при възприемането на един нов подход към отказа от чуждо гражданство. Същевременно в  исторически план в България следва да бъде отчетено, че Търновската Конституция допуска заемането на държавна служба от лица с двойно гражданство при разрешение на Народното Събрание (Конституция на Българското Княжество, приета на 16.04.1879 г., изм. на 15.05.1893 г. и 11.07.1911 г., отменена с Конституция на НРБ, приета от ВНС на 04.12.1947 г., ДВ, бр. 284 от 06.12.1947 г.), като изискването народните представители да нямат двойно гражданство се въвежда с Конституцията от 1991г.

Според принципите на международното право, формулирани по делото Нотебом от Международния Съд в Хага (Nottebohm Case, second phase, Judgment of April 6th, 1955: I.C.J. Reports 1955, p. 4) всяка суверенна държава сама определя с националното си право правилата за даване на гражданство, но е въпрос на международното право дали дадено гражданство ще бъде признато от друга държава, и когато се установява това следва да се преценят действителните връзки между лицето и дадената държава (местожителство, център на интереси, семейни връзки,  и др.). В този смисъл евентуално признаване на отказа на Кирил Петков от канадско гражданство от момента на направена от него декларация и считането му само за български гражданин от тази дата с оглед упражняване на политически права в България, би било израз на суверенитета на България и не би било в нарушение на нормите на международното право. Евентуалното приемане на такъв подход от Конституционния Съд е съобразно нормите на международното право от една страна, а от друга е в съзвучие с практиката на Европейския Съд по Правата на Човека (Делото Танасе, виж http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-89713).

Тук следва да се посочи, че това не би бил някакъв прецедент за Конституционния съд по въпросите на гражданството, защото още през 2004г. българският Конституционен съд възприема такъв подход при тълкуването на Конституцията във връзка с приемането на България в Европейския съюз (Решение № 3 на КС от 2004г., обн. ДВ, бр. 61/2004г.). Относно създаването на разпоредба, която предвижда европейско гражданство и произтичащите от него последици, Конституционният съд приема, че европейското гражданство „допълва, а не замества националното гражданство“. Според Конституционният съд „уредбата на гражданството на Европейския съюз не засяга съществуването, организацията и структурирането на основните,  установени от Конституцията, държавни органи“, защото „всички други права, произтичащи от гражданството на Европейския съюз, са реципрочно предоставени на всички граждани на държавите-членки …“ и „тази равнопоставеност не ограничава, а само разширява правата на българските граждани и обогатява конституционно закрепените им права и свободи“. Ако приемем формалния подход и приложим логическа техника на тълкуване, довеждаща до абсурд (reductio ad absurdum), то тогава България би трябвало да остане без народни представители, президент, министри и магистрати, тъй като всички са едновременно български и европейски граждани (Конституционният съд възприема разбиране свързано с обществено-историческото развитие като разглежда европейското гражданство не като вид второ гражданство, а като допълващо гражданство, което не попада в ограниченията на Конституцията относно друго гражданство). До аналогичен абсурд бихме достигнали, ако признаваме гражданството спрямо решенията на органи на чуждестранни държави. Ако хипотетично приемем, че една държава обяви всички български граждани и за свои граждани, то ако признаем това, бихме попаднали в същата абсурдна хипотеза всички висши политически органи в България и всички органи на съдебната власт да заемат длъжност в нарушение на Конституцията. Същевременно обаче, ако изходим от българския интерес и защита на националния суверенитет, то в случая съобразно международното право България има право спрямо Канада и спрямо другите държави да признава Кирил Петков само за български гражданин, тъй като всички действителни връзки на Кирил Петков са с България. Това би означавало да приемем, че за целите на упражняването на политически права в България, важен е моментът, към който лицето се отказва от чуждото гражданство, а не моментът, към който чуждата държава издава документ за това. Противното разбиране може да доведе до абсурдни ситуации както беше представено по-горе и както сочи авторитетният наш юрист и общественик проф. Тодор Тодоров до поставяне на България в зависимост от чужда държава (Особено мнение, Решение № 2 на КС от 1995г., обн. ДВ, бр. 39/1995г.).

 

1. Приложение на принципа за равенство пред закона

Принципът на равенство пред закона е основополагащ за правовата държава. В този аспект примерът с вятърната мелница пред двореца Сан-Суси на Пруския крал Фридрих Велики и уповаването на съда в Берлин, пред който крал и мелничар са равни, е придобил фолклорни и анекдотични измерения (виж например 280 ГОДИНИ МЕЛНИЦА-ЛЕГЕНДА | грамада (gramada.org);. Българският конституционен съд има богата практика относно значението на принципа за равенство пред закона (виж например Решение № 14 на КС от 1992г., обн. ДВ, бр. 93/1992г., Решение № 7 на КС от 1995г., Обн., ДВ, бр.59/1995 г.; попр. бр.60/1995 г., Решение № 5 на КС от 1998г., обн. ДВ, бр. 30/1998г., Решение № 5 на КС от 2018г., обн. ДВ, бр. 32/2018г., Решение № 4 на КС от 2019г., обн. ДВ, бр. 32/2019г., Решение № 8 на КС от 2020г., обн. ДВ, бр. 61/2020г. и др.). Това е принцип с особено важно значение за проявлението на справедливостта в правото и относно него има множество правни съчинения. В случая с отказа от чуждо гражданство с оглед упражняване на политически права в България, ако приемем формалния подход на признаване на момента на снабдяването с документ от чуждата държава за правно значим, то е невъзможно да постигнем равенство пред закона. Ако хипотетично допуснем, че заедно с Кирил Петков предложение за назначаване в служебно правителство е било отправено до гражданин на Великобритания и България, гражданин на САЩ и България, и гражданин на Аржентина и България, то всяко от лицата би получило различно третиране съобразно националното право и особеностите на съответната чужда държава. Сходна ситуация би представлявало кандидатиране за предстоящите парламентарни избори на лица с различно двойно гражданство, а с оглед глобализацията и правата на българите като европейски граждани, наличието на двойно гражданство е вероятно да става все по-срещана хипотеза. В този случай вероятно съобразно националното законодателство на всяка от тези държави, ако всички лица бяха извършили в един и същи ден всички зависещи от тях действия за отказ от съответното чуждо гражданство, то документ от Великобритания би се получил в рамките на две седмици, документ от Канада би се получил в рамките на три месеца, документ от САЩ би се получил след поне пет-шест месеца, а документ от Аржентина не би се получил изобщо. В този смисъл, ако гледахме датата на документа на чуждата държава, то гражданинът с двойно гражданство на България и на Великобритания би могъл да стане министър в служебно правителство или да бъде избран за народен представител, като за другите лица това би било практически невъзможно. Безспорно равенството пред закона не означава еднаквост и концепцията за равенство допуска диференциация, но равенството пред закона изисква поставяне в еднакви условия, а в случая това може да стане, само ако се приеме разбирането, че България ще признава отказ от чуждо гражданство с оглед упражняване на политически права, от момента в който лицето е направило декларация, че се отказва от чуждото гражданство. Всяко друго разбиране би довело до самоограничаване на българския суверенитет и съответно до ограничаване на възможността за упражняване на политически права от някои български граждани.

В заключение искам да отбележа, че след сезирането на Конституционния съд с казуса „Кирил Петков“, група български депутати изготвиха и предложение за отпадане на изискването за двойното гражданство от Конституцията (Виж Законопроекти – Народно събрание на Република България (parliament.bg). Споделям мнението, че такива сложни и противоречиви политически теми следва да се разглеждат като прерогатив на законодателната власт и само по изключение могат да се обосновават от Конституционния съд с оглед ролята му за развитието на правото. Приемането на конюнктурни политически позиции, като например тази Георги Пирински да не може да стане президент, с оглед постигане на краткосрочни политически дивиденти, ни ощетява като общество, а демокрацията е преди всичко отговорност и от всеки от нас зависи да живеем в държава, в каквато желаем да имаме.

* Авторът е адвокат при САК, България, и Щат Ню Йорк, САЩ, доктор по конституционно право