DeFakto.bg DeFakto.bg
Бившият зам-. министър на правосъдието Деница Митрова, сега съдия отправя серия от забележки и препоръки в становище по публикувания за обществено обсъждане проект на Инструкция за условията и реда за организиране и осъществяване на охрана на съдии, прокурори и следователи”. “
В настоящата си редакция предлаганата Инструкция изразява тотално неуважение към живота и здравето на българските съдии, прокурори и следователи и демонстрира формалистичен подход към изпълнение на възложените със ЗСВ функционални задължения на Главна дирекция „Охрана“ казва съдия Митрова. Препоръчва проектът да бъде съобразен с действащата нормативна уредба от по – висока степен и едва след това да се пристъпи към неговото приемане. „Необходим е цялостен преглед на нормативната уредба, която регламентира организацията и функционирането на Главна дирекция „Охрана” , като се имат предвид и препоръките, дадени от ЕСПЧ с решението „Вецев срещу България”, обобщава съдията.
Становището по чл. 26, ал.4 от Закона за нормативните актове:
Уважаеми господин министър,
В качеството на български съдия и заинтересована страна изразявам следното становище относно публикувания за обществено обсъждане „Проект на Инструкция за условията и реда за организиране и осъществяване на охрана на съдии, прокурори и следователи” (Проекта) на сайта strategy. bg.
Считам, че предложеният на обществено обсъждане Проект е изготвен при неправилно приложение на Закона за нормативните актове (ЗНА), установените правни принципи в нормотворчеството и в частност на по – високи по степен нормативни актове – Закона за съдебната власт (ЗСВ), Закона за администрацията (ЗА) Устройствения правилник на Министерство на правосъдието (МП) (Устройсвения правилник) и Правилника за устройството и дейността на Главна дирекция „Охрана”(Правилника), макар да е предвидено Инструкцията да бъде издадена по силата на чл. 391, ал. 3, т. 3 от ЗСВ.
Констатираните от мен противоречия са свързани с определените правомощия на посочените в Проекта органи във връзка с компетентностите им при осигуряването на охрана на магистрати, застрашени във връзка с изпълнение на служебните им задължения.
В Глава двадесета „Взаимодействие между съдебната власт и изпълнителната власт”, раздел I „Общи положения” на ЗСВ изрично е предвидено, че министъра на правосъдието осъществява правомощията си, определени в Конституцията, чрез дейностите, предвидени в закона (ЗСВ). Самото взаимодействие между органите на съдебната власт и Висшия съдебен съвет и органите на изпълнителната власт се осъществява в 10 подробно изброени насоки, сред които и „охрана”, като функциите и организацията на работата на съответните структурни звена в МП се определят със ЗСВ и с Устройствения правилник на МП, приет с ПМС № 38 от 23.02.2015 г. , обн. ДВ., бр. 16 от 27.02.2015 г.
Въз основа на Конституцията на Република България и в изпълнение на законите в чл. 5 на Устройствения правилник на МП са изброени изрично правомощията на министъра на правосъдието, сред които в т. 6 е посочено, че „осъществява ръководство и контрол на дейността по охрана на органите на съдебната”. С оглед точното тълкуване на понятията „ръководство”(1) и „контрол”(2) при направена справка в Българския тълковен речник, издателство БАН, 1993 г. се установява следното тяхно значение: 1. „ръководене (стоя начело, давам насока на някоя работа, дейност), напътване (прен. ръководя) и 2. „наблюдение (надзор, следене), наглеждане (гледам, полагам грижи нещо да върви добре), надзор върху извършване на дейност, надзор върху извършване на дейност”.
Следователно министърът има само две правомощия, изразяващи се в общо ръководство и контролиране дейността на ГДО, но не и такова по осигуряване и прекратяване предоставена охрана на съдии, прокурори и следователи в условията на чл. 391, ал.3, т. 3 от ЗСВ, така както се въвежда с разглеждания Проект. Аргумент в тази насока е и чл. 8, ал.2, т. 1 – 16 от Правилника за дейността на ГДО, издаден от министъра на правосъдието, обн. ДВ, бр. 60 от 30.07.2009 г., в който изчерпателно са регламентирани компетентностите на министъра при осъществяване на правомощията му по ръководство и контрол върху дейността по охраната на органите на съдебната власт и сред тях не се съдържат такива по осигуряване и прекратяване охрана на съдии, прокурори и следователи.
Възниква въпросът от къде идва правомощието на министъра на правосъдието да предоставя и прекратява охраната на магистратите при отправена заплаха. Отговорът се намира в Глава трета „Служители и структура на Главна дирекция „Охрана””, раздел II “Структура на Главна дирекция „Охрана” и основни дейности”, чл. 17. ал. 1 в издаденият от министъра на правосъдието Правилник за устройството и дейността на Главна дирекция „Охрана”. Текстът на чл. 17, ал.1 гласи, че „Охраната на съдии, прокурори и следователи, застрашени във връзка с изпълнение на служебните им задължения, се осъществява по предложение на административните им ръководители със заповед на министъра на правосъдието”.
Следователно министърът на правосъдието с издаденият от него Правилник за устройството и дейността на ГДО, още през 2009 г., сам се е определил като орган, който да предоставя и прекратява охраната на магистрати. Това самооправомощаване в течение на повече от десетилетие е останало незабелязано и е получило своето разпространение в обществото без някой да изследва произхода му. Дори през 2015 г., когато е приет с ПМС действащият Устройствен правилник на МП, не е регламентирано министърът да осигурява охрана на магистратите при заплаха.
Изложеното от своя страна означава, че с предлагания Проект за издаване на най – ниския по степен подзаконов нормативен акт – Инструкция се закрепва условно законосъобразното, по – скоро незаконосъобразното, правомощие на министъра да предоставя и прекратява охраната на магистратите, каквото не е изрично разписано в ЗСВ и в Устройствения правилник на МП.
Изцяло в духа на ръба на закона или по – скоро при формалното негово изпълнение в чл. 13 на Инструкцията е предвидено министърът със своя заповед да създава „…Съвет за охрана на застрашени съдии, прокурори и следователи…”. В мотивите към Проекта не са изложени аргументи в тази връзка, поради което считам, че министерство на правосъдието и в частност на изготвилите Проекта са имали предвид създаването на специализиран орган подобно на „Комисията“ по чл. 23 от ЗНСО и на „Съвета по защита“ по чл. 13а от ЗЗЛЗВНП.
За сравнение, яснота и прецизност следва да се отбележи, че министърът на правосъдието със своя заповед назначава и определя съставите на следните съвети: Съвет по международно осиновяване (чл. 114 от Семейния кодекс и чл. 5, т. 17 Устройствения правилник), Съвет по гражданство ( чл. 33, ал. 5 от Закона за българското гражданство вр. чл. 6, т. 4 Устройствения правилник), Съвет по изпълнение на наказанията (чл. 33, 34 ЗИНЗС, Правилник за организацията и работата на Съвета по изпълнение на наказанията вр. чл. 5, т. 18 Устройствения правилник). Създаването на всички тези съвети първо е регламентирано в съответния специален закон, на базата на който министърът със своя заповед назначава поименния им състав, но такъв текст липсва в чл. 391 и сл. ЗСВ, за да се приеме, че законодателят е предвидил неговото създаване.
В ЗСВ не се съдържа специална разпоредба, с която да се възлага на министъра на правосъдието да осигурява на застрашени магистрати специална охрана и съответно да издава акт по нейното преустановяване. И за да съм коректна ще отбележа, че създаването на „Съвет за охрана” не е някакво нововъведение, тъй като той се появява за първи път в правния мир с Наредба № Н – 2 от 10.06.2019 г. за условията и реда за организиране и осъществяване охраната на съдии, прокурори и следователи (отм., ДВ, бр. 14.04.2020 г.) и намира своето място в действащите към днешна дата Инструкция № И – 1 от 10.04.2020 г. за условията и реда за организиране и осъществяване охраната на съдии и Инструкция № И – 2 от 10.04.2020 г. за условията и реда за организиране и осъществяване охраната на прокурори и следователи.
В случай че е изключително необходимо нормативното създаване на „Съвет за охрана”, то редът за неговото формиране и състав трябва да са изцяло регламентирани в закона и с подзаконов акт да се разпишат е правилата за неговото функциониране.
Интересен е и съставът на Съвета, който се състои от 7 члена: – „..Ресорния заместник – министър на правосъдието; Главния секретар на Министерство на вътрешните работа или оправомощено от него лице; Главния директор на Главна дирекция „Охрана”; Заместник – главния директор на Главна дирекция „Охрана”; Ръководителя на териториалното звено „Охрана” по месторабота/местоживеене на застрашеното лице; Началника на отдел в Главна дирекция „Охрана”, отговарящ за дейността за дейността по охрана на съдии, прокурори и следователи; Началник на сектор в Главна дирекция „Охрана”, отговарящ за дейността за дейността по охрана на съдии, прокурори и следователи.” (чл. 13, ал. 3 от Проекта).
На първо място прави впечатление, че не е предвидено в състава на Съвета да участва представител на ВСС, така както изисква действащата Инструкция № И – 2 от 10.04.2020 г. за условията и реда за организиране и осъществяване охраната на прокурори и следователи, като в мотивите на Проекта няма и една дума по каква причина е отпаднал представляващия ВСС.
На следващо място, освен „ресорния заместник – министър” и главният секретар на МВР, всички останали членове се намират в йерархична подчиненост на главния директор на ГДО. Отново в мотивите към Проекта не са изложени аргументи каква е необходимостта от включването в Съвета на изпълнители на охраната – ръководителят на териториалното звено по местоживеене/месторабота на магистрата и началник сектор в главната дирекция, както и на заместник – главния директор на ГДО.
Проектоинструкцията в чл. 13 не е съобразена и със Закона за администрацията, който не познава длъжността „ресорен заместник – министър” и вместо това говори за „заместник – министър”, който подпомага министъра при осъществяването на политическата програма на правителството, при разработването на проекти за нормативни актове и при изпълнението на неговите правомощия. Прави странно впечатление, а може би длъжността на заместник – министъра е приравнена на длъжност от държавната администрация, тъй като в Проекта той се третира като всеки от станалите членове на Съвета и като на primus inter pares му е предoставена привилегията да го председателства, а при отсъствието му тези функции да се поемат от главния директор на ГДО (чл. 13, ал. 5). Този извод се налага от липсата на ясно посочване на председател и членове и от поемане председателството от ръководителя на специализираната администрация. Между впрочем главният директор се явява свързващо звено между Съвета и министъра, защото само той може да изготви „…мотивирано становище до министъра на правосъдието за осигуряване на охрана или отказ въз основа на решение на Съвета за охрана…” ( чл.4, ал. 7), сигналът за заплаха се отправя от административния ръководител на магистрата до главния директор (чл. 4, ал. 2); той издава заповедта за охрана при неотложни случаи (чл. 4, ал. 9) и уведомява административния ръководител при осигуряването на охрана или отказ (чл. 4, ал. 10); получава писмения доклад в случаите на чл. 12, ал.2 вр, ал. 1, т.3; назначава проверка по реда на чл. 12, ал.3; може да внесе резултата от проверката по чл. 12, ал. 3 за обсъждане в Съвета (чл. 12, ал. 4); внася предложение за прекратяване на охраната в случай на такова решение на Съвета (чл. 12, ал. 5).
От така разписаните правомощия на главния директор на ГДО се установява, че министърът, заместник – министърът и Съветът имат единствено и само функцията да легитимират действията му и нищо повече. От една страна главният директор ще се позове на решението на своите подчинени, демек Съвета, ще се оправдае и със заместник – министъра, ако е присъствал на свикания Съвет и на края ще заяви „Ами, той, министърът подписа заповедта.”.
Макар и да не е изрично разписано, но отделният съдия, прокурор и/или следовател, получил заплаха, не разполага с правото лично да се обърне към министъра на правосъдието за осигуряване на охрана. Магистратът задължително трябва да съобщи на своя административен ръководител, който от своя страна да уведоми главния директор на ГДО, а не органът по осигуряване на охраната – министъра и през цялото това време ВСС ще бъде държано в невидение. Установява се нереципрочност в правата на застрашените магистрати, защото нямат право да инициират процедурата, но могат да я прекратят.
И да се върнем към правомощията на Съвета, председателстващия го и изпълнителя на предоставената охрана. В чл. 13, ал. 4 от Проекта е предвидено „ресорния „ заместник – министър или главния директор, в качеството им на председателстващ да могат да привличат към работата на Съвета и други лица. В Инструкцията нищо не казва кои ще са тези „други лица” и това буди притеснение, защото без изрична конкретизация може да бъде включено всяко едно лице без значение на неговото образование и квалификация.
Правилникът за устройството и дейността на ГДО и Проектът изрично посочват, че прекият контрол по изпълнение на предоставената охрана ще се осъществява от ръководителя на съответното териториално звено по местоживеене/месторабота на магистрата. Тази редакция на текста на пръв поглед звучи разумно, но не е съобразена с обективната действителност и битуването на съдиите, прокурорите и следователите.
Безспорно естеството на работата на ГДО е специфична дейност, изпълнявана от орган на изпълнителната власт, който в това му качество активно участва в обществения живот и при изпълнение на своите функции взаимодейства с органите на съдебна власт от една страна, но от друга – може да се яви и като страна в различни съдебни производства било то граждански, наказателни, административни или административнонаказателни. По тази причина регламентирането на специфичната дейност по охрана на магистратите трябва да се ръководи, контролира и осъществява от служители на ГДО, които нямат друг досег с органите на съдебната власт освен за осигуряване на охрана на застрашени магистрати. Ръководителите на териториалните звена имат задължение да 1. организират и осъществява охраната на съдебните сгради; 2. да осигурява реда в съдебните сгради и сигурността на органите на съдебната власт при осъществяване на техните правомощия; 3. да организират и осъществява охраната на съдии, прокурори, следователи; 4. да оказва съдействие на органите на съдебната власт при призоваване на лица в случаите, когато се възпрепятства изпълнението на това задължение; 5. да довежда принудително лица до орган на съдебната власт, когато това е постановено от орган на съдебната власт; 6. да конвоират обвиняеми и подсъдими, за които се иска или е постановена мярка за неотклонение задържане под стража, или лица, изтърпяващи наказания в местата за лишаване от свобода, до органите на съдебната власт и др. (чл. 3, т. 1 – 6 Правилника за дейността). При неизпълнение на пет от посочените правомощия, респективно на съдебен и/или прокурорски акт служителите на ГДО и техните ръководители могат да понесат санкция, наложена по реда на чл. 405 и сл. от ЗСВ или друг процесуален закон. Едновременно с това тези органи на изпълнителната власт имат задължението да охраняват живота и здравето на магистратите. С предложената регламентация се създават условия на зависимост между властите, което е недопустимо и поставя под въпрос безпристрастното и добросъвестно организиране и осъществяване охраната на съдии, прокурори и следователи. Такава реална ситуация, макар и хипотетична, ще настъпи в случай, че някой от съдиите, произнесли се по наложената глоба на основание чл. 405 от ЗСВ на Регионалния директор на РД „Охрана“ – София за неизпълнение на влязъл в сила съдебен акт, получи отправена заплаха и ще трябва да бъде охраняван под надзора на страна в процеса.
По изложените съображения намирам, че обявеният за обществено обсъждане Проект трябва да бъде съобразен с действащата нормативна уредба от по – висока степен и едва след това да се пристъпи към неговото приемане. В настоящата си редакция предлаганата Инструкция показва явно незачитане на принципите на правовата държава, погазва разделението на властите, изразява тотално неуважение към живота и здравето на българските съдии, прокурори и следователи и не на последно място демонстрира формалистичен подход към изпълнение на възложените със ЗСВ функционални задължения на Главна дирекция „Охрана“.
Всичко това отново поставя на дневен ред необходимостта от цялостен преглед на нормативната уредба, регламентираща организацията и функционирането на Главна дирекция „Охрана” и в тази връзка следва да се имат предвид препоръките, дадени от ЕСПЧ с решението „Вецев срещу България”, българската държава да предприеме необходимите законодателни действия.
С уважение:
съдия Деница Митрова
