DeFakto.bg DeFakto.bg
По повод формираната противоречива практика в Върховния административен съд за прекратяване на делата против противоепидемични мерки, съдия Васил Петров от СРС е изпратил сигнал до звеното за анализ и тълкувателна дейност в Съда.
Сигналът е от името на инициативата „Сигнализиран: Правото!“ на сайта „Предизвикай: Правото!“
В него се предлага ВАС да излезе с Тълкувателно решение заради противоречивата практика по въпросите за допустимостта на съдебното оспорване при оттеглянето и отмяната на административни актове. Уеднаквяване на практика се налага заради динамиката на развитие на епидемията от коронавирус в страната и очакванията, че поне в следващата година или две многократно ще възникват казуси с издадени и впоследствие изменяни или отменяни заповеди с наложени противоепидемични мерки, е един от аргументите, посочени от съдия Петров.
Сигналът:
УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ПРЕДСЕДАТЕЛ,
УВАЖАЕМИ ЧЛЕНОВЕ НА ЗВЕНОТО ЗА АНАЛИЗИ И ТЪЛКУВАТЕЛНА ДЕЙНОСТ ВЪВ ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД,
Обръщам се към Вас със сигнал по повод наличието на противоречива практика на състави на ВАС по въпросите на оттеглянето и отмяната на административните актове като процесуална предпоставка за правото на съдебно оспорване на административни актове.
Считам, че с представеното по-долу противоречие в съдебната практика е изпълнена първата законова предпоставка за отправяне на искане за приемане на тълкувателно решение (чл. 124, ал. 1, пр. 1 ЗСВ).
I. По противоречиво разрешавания въпрос
1. Практиката е формирана по дела, образувани по жалби против въведени от министъра на здравеопазването противоепидемични мерки по чл. 63 Закона да здравето в периода след началото на световната епидемия от коронавирус, т.е. в последните две години. Хипотезата, при която е формирана противоречивата практика, е следната: миниcтъpът издaвa зaпoвeд пo чл. 63 ЗЗдp. c нaлoжeни пpoтивoeпидeмични мepĸи; нeдoвoлeн пpaвeн cyбeĸт я oбжaлвa; BAC, a cлeд измeнeниeто нa ЗЗдp. c ДB, бp. 44 oт 14 мaй 2020 г., cъoтвeтният oĸpъжeн aдминиcтpaтивeн cъд, нacpoчвa cъдeбнo зaceдaниe пo жaлбaтa; мeждyвpeмeннo миниcтъpът oтмeня oбжaлвaнaтa зaпoвeд, билo ĸaтo издaвa нa нeйнo мяcтo дpyгa, билo бeз дa я зaмeни c нoвa. По този повод в част от съдебната практика се приема, че съдът трябва да пpeĸpaти дeлoтo пo ocпopвaнeтo нa oтмeнeнaтa oт миниcтъpa зaпoвeд c apгyмeнтa – oтпaднaл пpaвeн интepec, а в друга – не.
2.Конкретно становищата са следните:
2.1. Според първото становище оттеглянето и отмяната са волеизявления на издателя на акта, които са насочени към едностранно прекратяване на вече разпоредени права и задължения. Тези волеизявления имат за резултат прекратяване действието на първоначалния акт. Ето защо отмяната на заповедта следва да се приравни на оттегляне на административния акт по смисъла на чл. 159, т. 3 АПК и представлява основание за прекратяване на производството. С оттеглянето на акта отпада изцяло и правният интерес от неговото оспорване, тъй като искането на засегнатото лице за отмяната му вече е удовлетворено. Правната доктрина приема, че „правният интерес трябва да присъства не само при сезирането, т.е. при подаването на жалбата и започването на процеса, той трябва да е налице през целия процес и при решаването на делото. Ако по време на процеса отпадне правният интерес, процесът се прекратява“ /Юридически сборник – 2011, „Понятието „интерес“ в административното право и процес“, проф. д-р Емилия Къндева/“. Така Определение № 9583/14.07.2020 г. по адм. д. № 6942/2020 г., ВАС, VI о., Определение № 15292/10.12.2020 г. по адм.д. № 11567/2020 г., 5-членен състав на II колегия.
В практиката на VI о. (Определение № 8865/06.07.2020 г. по адм. дело № 3873/2020 г., Определение № 9499/14.07.2020 г. по адм. дело № 3846/2020 г., Определение № 8868/06.07.2020 г. по адм. дело № 3626/2020 г. и др.) се сочи друг аргумент за недопустимост – последващата отмяна на оспорения пред съда административен акт води до това, че производството губи предмет.
2.2. Според второто становище оттеглянето на оспорен административен акт е волеизявление с противоположно на издаването му съдържание. Негов предмет е едностранното прекратяване от страна на административния орган на разпоредените с акта права и задължения. В същинския, тесен смисъл на понятието оттеглянето има обратна сила към момента, в който е направено обективираното чрез административния акт волеизявление. Т.е. то е форма на отзив – преразглеждане на въпроса от компетентния орган при постъпило обжалване по административен ред (чл. 91 АПК), възприемане от административния орган, който се явява същевременно и контролен, на порок на акта, пораждащ незаконосъобразността му. Това е основанието за прекратяване на правата и/или задълженията, чийто източник е волеизявлението. Именно в разглежданата хипотеза трябва да се разбира оттеглянето на административния акт по смисъла на чл. 156, ал. 1 АПК. Аргумент в подкрепа на естеството на понятието може да се почерпи и от инкорпорираната в ал. 3 на чл. 156 АПК забрана за повторно издаване на същия акт, изразена с правилото, че оттегленият акт може да бъде издаден повторно само при нови обстоятелства. Следователно оттегляне на административния акт с последицата по чл. 159, т. 3 АПК е не всяка негова отмяна от издалия го орган, а само тази, която заличава с обратна сила разпоредените права и/или задължения. Правният интерес от оспорване не е изключен, преценен и на самостоятелно основание – тъй като по отношение на атакуваната заповед не е извършено оттегляне, евентуалната незаконосъобразност на акта при иск за вреди от него не би могла да се установява преюдициално от съда, разглеждащ иск за обезщетение – арг. чл. 204, ал. 3 и чл. 156, ал. 4 АПК, а допустимостта на иска е предпоставена от отмяната на административния акт по съответния ред – ал. 1 на чл. 204 АПК (така Определение № 5564/10.05.2021 г. по адм.д. № 470/2021 г., ВАС, 5-членен състав на II колегия).
3. На практика различието в становищата води до следното: първото становище приравнява последващата отмяна на административния акт (индивидуален или общ) на оттегляне на акта и приема, че делото по прекия съдебен контрол става лишено от интерес и следва да се прекрати, а жалбоподателят се насочва да търси обезщетение за вредите, които твърди, че е претърпял, в самостоятелен исков процес по чл. 1 ЗОДОВ. Според второто становище прекият контрол не става недопустим и делото продължава. Първото становище води до своеобразно oбpъщaне на тeжecттa нa дoĸaзвaнe във вpeдa нa ocпopвaщия – в пpoизвoдcтвoтo пo пpeĸия ĸoнтpoл opгaнът e тoзи, ĸoйтo тpябвa дa дoĸaжe cъщecтвyвaнeтo нa фaĸтичecĸитe ocнoвaния, пocoчeни в aĸтa, и изпълнeниeтo нa зaĸoнoвитe изиcĸвaния пpи издaвaнeтo мy (чл. 170, aл. 1 AΠK), нaпpoтив, в пpoизвoдcтвoтo пo иcĸa зa oбeзщeтeниe зa вpeди oт „oттeглeния“ aĸт тeжecттa зa ycтaнoвявaнe нeзaĸoннocттa нa aĸтa e въpxy ищeцa, aдpecaт нa aĸтa (чл. 204, aл. 3 AΠK).
Друга практическа последица от първото становище е, че с прекратяването на производството по прекия контрол се открива пътят за косвения контрол. Неизпълнението на заповедите, установяващи противоепидемични мерки, води до ангажиране на административно-наказателна и наказателна отговорност. При реализирането на тези видове юридическа отговорност наказателният и административно-наказателният съд ще бъдат принудени да слушат възражения (отводи) за незаконност на заповедите на министъра и стотици районни, окръжни и административни съдилища в страната ще имат да се произнасят по отводите за незаконност, вместо въпросът за законността на заповедите да се реши еднообразно в едно дело.
II.Предложение
УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ПРЕДСЕДАТЕЛ,
УВАЖАЕМИ ЧЛЕНОВЕ НА ЗВЕНОТО ЗА АНАЛИЗИ И ТЪЛКУВАТЕЛНА ДЕЙНОСТ ВЪВ ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД,
Считам, че визираното противоречие заслужава вниманието на Звеното за анализи и тълкувателна дейност на ВАС, тъй като е формирана противоречива съдебна практика на постоянни петчленни състави на ВАС. Известно е, че чрез формирането на постоянни петчленни състави във ВАС се целеше постигане на по-голяма предвидимост и прозрачност при разглеждането на делата. След като това е така и след като със ЗИДАПК, бр. 77/2018 г., отпаднаха седемчленните състави във ВАС, то петчленните състави са най-представителният правораздавателен орган на ВАС по конкретни спорове и противоречивата практика между петчленни състави на ВАС може да бъде преодоляна само чрез издаването на тълкувателен съдебен акт от върховната съдебна инстанция в административното правораздаване.
Допълнителен аргумент за нуждата от уеднаквяване на практика точно по този въпрос е фактът, че с оглед динамиката на развитие на епидемията от коронавирус в страната може да се очаква, че поне в следващата година или две многократно ще възникват казуси с издадени и впоследствие изменяни или отменяни заповеди с наложени противоепидемични мерки.
С оглед гореизложеното и предвид нуждата от правилното и еднозначно разрешение в правоприлагането, считам, че е налице основание за приемане на тълкувателен акт по следния въпрос:
„Отмяната на административния акт (индивидуален или общ) от органа, който го е издал, в хода на съдебното му оспорване, съставлява ли оттегляне на акта по см. на чл. 156 АПК и чл. 159, т. 3 АПК и води ли до последваща недопустимост на оспорването?“.
С уважение, (д-р Васил Петров)
