DeFakto.bg DeFakto.bg
Петър Обретенов
1.Очаквано решението на КС по казуса за двойното гражданство на Кирил Петков завърши със същия краен резултат, с който беше решен в далечната 1995 г. казуса „ Жорж Ганчев”: двойното гражданство е пречка както за избирането за депутат, така и за назначаването на дадено лице за министър.
Според мнозинството юристи решаването на този казус не представлява особен проблем. Ако се установи, че към датата на издаване Указа на президента Петков не е бил освободен от канадското си гражданство правният извод е категоричен и следва от изричния текст на на чл. 65, ал.1, към който препраща чл.110 от Конституцията.
2. На пръв поглед двата казуса са сходни, но съществува известно различие във фактическата обстановка.
Към момента на произнасяне на решение № 21/ 28.04.1995г. на КС Жорж Ганчев е депутат в НС и решението е основание за касиране на избора му като такъв.
Към момента на произнасяне на решение № 16/ 27.10. 2021г. Кирил Петков не е министър – освободен е с назначаване на друг министър на същия пост с указ на президента. Пряката последица от решението остава без предмет и това поражда интересен спор дали е налице правен интерес на искането за обявяване на противоконституционност на указа на президента, в частта за назначаването на Кирил Петков.
3. В мотивите си на решението от 27.10.2021г. КС е аргументирал допустимостта на искането като се е позовал на мотивите и диспозитива на решение № 3/28.04.2020 г. по КД № 5/ 2019 г.
Това решение е от фундаментално значение за конституционната практика, защото в потвърждение и продължение на други свои становища в предишни решения, според които конституцията е живо, действащо право и КС не е обвързан завинаги с предишни свои решения, като приспособява практиката си към изменящите си обществени отношения и достижения на правната мисъл, той изостави господстващото до този момент разбиране, че правните последици от решението му имат действие ex nunc, КС посочва, че „съществуват две възможности за гарантиране върховенство на Конституцията като фундамент на изграждането и функциониране на правовата държава. Едната възможност е решението на КС да действа e ex nunc, което е проекция във времето за разбирането за правната сигурност – правова държава във формален смисъл. Другата е – да действа ex tunc, което „доближава по – плътно на правните последици на такова решение да повелята за правна справедливост / правова държава в материален смисъл /. Конституционният законодател е изправен прад конкуренцията между двете основни вътрешноприсъщи измерения на правовата държава и с нормата на чл.151, ал.2, изр.3 дава предимство на правната сигурност. Тази норма, според КС, се отнася само за нормативните актове, а за ненормативните дилемата за този избор не стои, защото Върховенството на Конституцията „може да се гарантира ефективно единствено ако обявения за противоконституционен акт е невалиден от момента на приемането или издаването му”.
4. Като изхожда от това разбиране, КС в решението си от 27.10.2021г. обосновава наличието на правен интерес с факта, че в качеството си на министър Кирил Петков е издал редица актове с правно значение и за да се гарантира върховенството на Конституцията и контрола за конституционносъобразност не тези актове, чиито правни последици са настъпили, единствената възможност е да се обявят те „ за невалидни от момента на приемането или издаването им”.
5. В решението си от 27.10.2021г. КС обаче е пропуснал да коментира една много съществена резерва в интерес на правната сигурност, съдържаща се в мотивите на решението на КС № 3/ 2020 г.: решението на КС „има действие само по отношение преките последици от обявената противоконституционност”, но не засяга останалите правни последици.
Няма спор, че с оглед на тази резерва, решението на КС не засята пряко издадените от Кирил Петков актове и те са валидни. Тогава какъв е предмета на делото, респективно – правният интерес, при положение че той вече не е министър? Този проблем не е дискутиран от КС, но е схванат и коментиран по – задълбочено в правното мнение на проф. Даниел Вълчев. Според него, „макар решението пряко да не засяга издадените от противоконституционно назначения министър актове, това би отворило пътя за атакуване на всеки от тях по съответния процесуален ред….”
Тази аргументация поражда последващи въпроси. Какъв е правният ефект, респ. правното значение на констатацията „ би отворило пътя”? Пътят за обжалване по административен ред на издадените от Петков актове, които в мнозинството вероятно ще се окажат от административен характер, е открит и без да е налице решението на КС, а последното не е със значението на пресъдено нещо от преюдициален спор. Употребеният термин „ невалиден” е синоним на недействителен акт, общо понятие за нищожни и унищожаеми актове. В административното производство правните последици от такива актове се уреждат, подобно на решенията на КС, от органа, който е издал недействителния акт, а това поставя въпроса дали могат да бъдат валидирани.
Тези въпросителни имат за цел само да напомнят, че констатацията на проф. Вълчев „ би отворило пътя..” ще има конкретизация за правния интерес при всеки отделен случай, поради което може да бъде спорно дали тя може да бъде абстрактен критерий за наличие на правен интерес.
6 . Има известно различие в мотивировката на решение № 2/ 1995 г. и настоящето решение за Кирил Петков по КД № 18/ 2021 г. когато се разглежда основателността на искането, извън съображенията за неговата допустимост.
Съображенията на КС по първия казус се свеждат до строго формално тълкуване на буквата на закона: условията визирани в нормата на чл.65, ал.1 са от публичноправно естество те имат абсолютен характер и трябва да бъдат налице към момента на издаване на оспорвания акт, без значение е субективната преценка на кандидата кога е загубил чуждото си гражданство и за да стане факт последното е необходимо да бъде осъществена предвидената в законодателството на другата държава процедура.
В мотивите на последното решение се отива отвъд тази формална логика и се прави опит да се обоснове ratio legis на тази рестрикция.
Наличието на друго гражданство, според тези мотиви, означава публичноправна връзка с друга държава, правата и задълженията по която могат да се окажат в конфликт със задълженията към българската държава. Подобна хипотеза крие риск за националните интереси и сигурност.
Това съображение буди размисъл в критичен аспект. Хипотетичният риск не може да има абсолютен характер. Изискването за правна сигурност, иманентно за всяка правова държава, изисква конкретизация на предполагаемия риск спрямо всяко лице с двойно гражданство избрано или назначено на длъжностите посочени в споменатите текстове. Санкции или рестрикции обосновани с хипотетичен риск са в противоречие и с принципа за справедливост, включено в понятието за правова държава. Ето защо, това изясняване на разума вложен в нормата за забрана на двойно гражданство не е общовалидно. В конкретния случай, няма не само доказателства, но и твърдения, че канадското гражданство на Петков може да се окаже в конфликт със задълженията му към българската държава
7. Вероятно това съображение е имало място при създаването на конституционната норма на чл.65, ал.1. Все още светоусещането от една отминала и отречена епоха, в която пребиваването в чужбина в някои случаи беше заклеймявано като родоотстъпничество, е битувало в подсъзнанието на много депутати, за да не видят проблем в това допълнение към изискването за българско гражданство, минало в текста на конституция без разисквания и възражения. Допълнение, което липсва в конституциите на повечето европейски държави.
Но освен хипотетичната опасност от лица с двойно гражданство съществуваха и съвсем конкретни опасения от аспирациите на лица с такъв статут. Днес малцина си спомнят, че при изработването на конституцията през 1991 г. се проявиха промонархически настроения, които бяха насърчени и от някои прояви на Симеон Саккобурготски – интервюта, непоисканата от премиера Димитър Попов ”случайна” среща с него във Вадуц, както и от установяване на личен контакт с някои депутати чрез посещения в Мадрид. Съпротивата срещу изработването и приемането на новата републиканска конституция имаше в известен аспект за опора и тезата, че Търновската конституция не е отменена. Макар и подържани от маргинално малцинство, тези промонархически нагласи бяха в състояние да предизвикат д.-р Дертлиев да заяви, че трябва да се проведе референдум: за република или монархия. Тези опасения станаха факт десет години по – късно, когато бившият монарх, макар и да не достигна до президентския пост, стана глава на изпълнителната власт. Тогава обаче се разбра, че той няма испанско гражданство, както се предполагаше, и не е загубил българското си гражданство по рождение.
Изобщо, някои рестрикции в Конституцията по отношение на гражданството имат съвсем конкретен адресат, като например изискването за „ гражданин по рождение” и „ да е живял последните пет години в страната” като условия за избиране на президент. Такъв подход е неприемлив за конституционни норми, в които трябва да се формулират абстрактни повели.
- Негативното изискване относно двойното гражданство е неразривно свързано и има пряко отражение в изборното законодателство. В това отношение то претърпя интересна еволюция.
Първоначално, със Закона за местните избори / ЗМИ / от 27.05. 1995 г. това негативно изискване беше въведено и за пасивното избирателно право за избор на кметове и общински съветници / чл.4 ЗМИ /, което отпадна за граждани на ЕС с § 2 от ЗИДЗМИ / ДВ бр.49/ 2007 г./ и с това изменение беше повторено в чл.4, ал.5 на ИК от 28.01.2011 г.
Негативно изискването за двойно гражданство беше атакувана пред КС, но искането му за обявяване за противоконституционно беше отхвърлено, поради невъзможност да се постигне мнозинство от 7 гласа и в решението са включени и двете групи мотиви.
От интерес и от значение за настоящия казус по КД № 18/ 2021г. са мотивите на съдиите Евгени Танчев, Георги Петканов, Ванюшка Ангушева, Димитър Токушев, Красен Стойчев и Пламен Киров, с които се атакува изобщо концепцията за двойно гражданство като негативно изискване в изборното законодателство.
Изрично се подчертава, че ограничението на пасивното избирателно право за български граждани извън ЕС „ е дискриминационно и противоречи на конституционния принцип за равенство пред закона”. И по – нататък. „Този законодателен подход е конституционно нетърпим, тъй като самата Конституция изрично допуска възможността за двойно гражданство /чл.25, ал.1 /”.
С новия и сега действащ ИК от 2014 г. изцяло отпадна рестрикцията за двойно гражданство по отношение пасивното избирателно право на кметове и общински съветници / чл.397 /.
Тя обаче е в сила по отношение депутати в НС, президент, вицепрезидент и членове на МС. Обяснението за това различие може да се търси в по- високата степен и национален обхват на властнически правомощия за лицата заемащи тези постове. Но това обяснение не може да се абсолютизира, защото в някои случаи то буди съмнение. Например: за кмет на София – четвъртият в градацията по важност пост в държавата – може да бъде избрано лице с двойно гражданство, докато за министър, един от многото членове на колективен орган, това е недопустимо.
- Проблемът не е в наличието на двойно гражданство, а в това към кой момент отпада това негативно изискване.Конституцията не забранява изобщо лица, които са имали двойно гражданство да заемат определени постове в държавата, а ги допуска до тях, след като се откажат от гражданството на другата държава.
Но тази постановка обезсмисля до голяма степен съображенията за потенциалния риск от чуждото гражданство. Евентуалната съпричастност с чужди държавни интереси е резултат от една трайна връзка на лицето с друга държава. Формалното изискване за отказ от другото гражданство не означава автоматично отпадане „ от раз”и заличаване на всички последици от тази връзка, от материално и духовно естество. От тази гледна точка, без значение е преценката кой момент ще е релевантен за отказа от това гражданство и негативното изискване за двойно гражданство има относителен темпорален характер, за разлика от изискването за българско гражданство , което има абсолютен характер.
- Проблемът стои открит и след настоящето решение на КС, защото е свързан с важни за държавата ни интереси. Стотици хиляди, а може и повече, българи емигрираха, страната се обезлюди и лиши от много образовани и професионално квалифицирани нейни граждани. Избирателните права са най – важната тяхна връзка с държавните институции.Изискването за предварителен отказ от другото гражданство на практика поставя много сериозна и в много случаи ненужна преграда при упражняването на пасивното избирателно право и възможността за заемане на някои публични длъжности, De lege ferenda, може да се помисли за смекчаване и по – точно диференциране на това изискване, за което има сериозни конституционни и прагматични основания.
