DeFakto.bg DeFakto.bg
Доц. д-р Радослава Янкулова
Юридически Факултет, Пловдивски университет „Паисий Хилендарски“
Анотация
Статията на доц. д-р Радослава Янкулова ни бе предоставена от юридическото списание “ Studia iuris“ на Пловдивския университет „Паисий Хилендарски“. Тя е посветена на актулната тема за прекия достъп на гражданите до конституционно правосъдие. Представени са генезисът и основните характеристики на института на конституционна жалба. Ударението е поставено върху актуалното състояние на българския дебат за пряк достъп на гражданите до конституционно правосъдие и върху уредбата на конституционната жалба в сравнителен план. Авторът прави и критичен анализ на една неуспешна законодателна инициатива за въвеждане на конституционнна жалба в българския правен ред.
Генезис и основни характеристики на института на конституционна жалба
Корените на института на конституционната жалба могат да бъдат проследени в средата на XIX век в германоезична Европа. Междуособиците сред елементите, формиращи състава на съюзната държава, както и развитието на принципа за правовата държава в два аспекта: формален (правна сигурност) и материален (правна справедливост), създават благоприятна среда за това[1]. В чл. 126, ал. 5 от Конституцията на Германския райх от 1849 г., сред правомощията на т.нар. „Имперски съд“ (Reichsgericht) присъства и произнасяне по жалби на германски граждани в случаи, когато публичната власт (на провинциално или имперско ниво) нарушава техни права, прогласени в Конституцията на Райха или на отделната полудържава. Заслужава отбелязване, че жалба срещу правителството на конкретна провинция може да бъде подадена пред Имперския съд едва след като са изчерпани всички възможности за защита в рамките на самата провинция. Разбиране, запазило се и до днес в германската правна традиция, където конституционната жалба представлява по думите на Федералния конституционен съд на Германия[2] извънредна форма на правна помощ. Конституционната жалба не замества правните средства в процесите от другите клонове на правото. Тя стои извън тях и намира приложение, след като лицето е изчерпало всички други средства за закрила „по правен път“. Оттам и по своята същност конституционната жалба е последна и субсидиарна възможност за извънредна правна помощ за всеки, чиито основни права са нарушени от публичната власт.
Конституцията на Германския райх от 1849 г. така и не се превръща в действащо право, но основни нейни положения, сред които и индивидуалната конституционна жалба, са възпроизведени при последващото конституционно развитие на германската държава. Така чл. 93 от Конституционната харта на Свободната държава Бавария (Verfassungsurkunde des Freistaats Bayern) признава право на всеки баварски гражданин и всяко юридическо лице със седалище в Бавария да подаде жалба пред т.нар. Държавен съд (Staatsgerichtshof), ако счита, че чрез своята дейност държавен орган е нарушил негово право, установено в Конституцията.
Пряк път за защита на личната сфера на индивида е предвиждал и Основният закон на Австро-Унгарската монархия от 21 декември 1867 г. Действащият тогава Съд на Райха е имал правомощието да се произнася по жалби на гражданите за нарушение на техни основни политически права. В доктрината се отбелязва, че в периода 1867–1918 г. Австро-Унгария е била единствената европейска държава, в която е призната изрична компетентност на съд да разглежда конституционни жалби, подадени срещу държавата, респ. срещу автономни териториални органи. В посочения период с подобно правомощие, но ограничено само до твърдения за засягане на основни права от кантоналните органи, е разполагал единствено Федералният съд на Швейцария.
Днес конституционната жалба е елемент от конституционния правопорядък на много държави със сходни черти, но и с редица нюанси в уредбата – концептуални и/или процедурни. Въпреки съществуващите разновидности на индивидуалната конституционна жалба основните характеристики на този институт могат да бъдат обобщени по следния начин[1]:
– конституционната жалба е особено процесуално средство за защита (извънредна форма на правна помощ, ultima ratio) само на установени от конституцията („основни“) права;
– производството по нея се развива пред специализиран съд (върховен, конституционен) и има за предмет въпроса за конституционосъобразността на атакувания акт на орган на публичната власт;
– служи за защита на пряко засегнати лица (т.е. това е средство за лична, субективна защита, а не за предявяване на чужди права);
– решението на специализирания съд по жалбата има за последица възстановяване на справедливостта в правната сфера на индивида.
Българският дебат за бъдещето на института на конституционната жалба
Понастоящем достъпът до конституционно правосъдие в Република България е резервиран само за носители и посредници на публична власт. Положение, което прегражда разгръщането и уплътняването на потенциала, с който безспорно разполага българският Конституционен съд.
В обществено-политическите и академични среди широко се обсъжда възможността за въвеждане у нас на индивидуална конституционна жалба, като не липсват аргументи както „за“, така и „против“. Противниците на този институт сочат ниския в сравнителен план процент на уважени жалби, за да обосноват слаб полезен ефект от конституционната жалба. В случая обаче са важни не толкова количествените показатели, а качествените характеристики на института, измерими чрез защитата на конституционно гарантирани права на личността.
На ниския процент уважени жалби може да се погледне и от различен ъгъл: като показател за нивото на зачитане и уважение на основните права в съответната държава, което е решаващ критерий за нейното квалифициране като правова и демократична. Подобна статистика се вписва напълно в предназначението на конституционната жалба да бъде една извънредна и крайна форма на защита при отделни и поради това изолирани от общата тенденция случаи на незачитане на конституционно гарантирани права, а не да служи като щит срещу масовото им потъпкване.
Въобще, включването на конституционната жалба сред националните механизми за защита на основните права само по себе си е свидетелство за висока правна култура и осъзната потребност от зачитането им. Явява се последното звено, придаващо завършеност и плътност на целия комплекс от демократични правни инструменти за тяхната закрила. Крайната цел е всеки индивидуален случай на накърняване на конституционни права да попадне в полезрението на органите, имащи компетентност да съблюдават спазването им, така че при установено по надлежен ред нарушение да възтържествува правната справедливост.
Опасението, че конституционната жалба значително ще затрудни и несъразмерно ще натовари работата на Съда, също е преодолимо, доколкото прегледът на възможните разрешения в други държави показва, че потокът от жалби бива „обуздаван“ чрез установяване на строги изисквания за допустимост и процедури за тяхното филтриране.
Казаното дотук убеждава, че съществуват все по-малко концептуални аргументи за отсъствието в българския правен ред на пряка пътека, по която гражданите да достигнат до Конституционния съд. Ето защо вярвам, че е назрял моментът дебатът за бъдещето на института у нас да навлезе в качествено нов етап, така че ударението да се постави не толкова върху това дали конституционната жалба да бъде вградена в общия конституционен модел на българската държава, а върху нейния облик. В това отношение, сравнителното конституционно право и правосъдие в частност, предлага разнообразна палитра от работещи модели на конституционна жалба. Модели, които заслужават детайлно проучване и вникване в разума, който стои зад възприемането на едно или друго разрешение.
Сравнителноправни модели на института на конституционна жалба
В зависимост от предметния обхват на конституционната жалба в сравнителен план разграничаваме:
– същинска конституционна жалба, позволяваща да се атакува всеки акт на публична власт, за който се твърди, че нарушава конституционно гарантирани права – не само закони, но още съдебни и административни актове;
– нормативна конституционна жалба, която може да се определи като коректив на същинската и която е адресирана срещу норма на закон, послужила като основание за издаване на публичноправен акт.
Първообразът на същинската конституционна жалба има своите корени в Германия, където е въведена за първи път на 12 март 1951 г. със Закона за Федералния Конституционен съд. Първоначално институтът няма изрична уредба в Основния закон, като през 1969 г. бива конституционно закрепен. Предпоставка за предявяване на жалба е да е нарушено някое от „основните права” според едноименния раздел в Основния закон на Германия.
Немската Конституция (чл. 93, пар. 1, ал. 4а) и Законът за Федералния Конституционен съд (чл. 90) признават правото на конституционната жалба на „всяко лице”, което твърди, че негови основни права са нарушени от публичната власт. Това означава, че активна процесуална легитимация имат преди всичко физическите лица, в това число и чужденците. Все пак Основният закон на Германия прави разграничени между права, които са на всеки човек и права, които принадлежат само на немски граждани. Следователно, чужди граждани могат да сезират Конституционния съд с жалби, в които се твърди било нарушение на права, признати на човека изобщо, било нарушение на права, присъщи само за чужденците, но не и нарушение на права, чиито титуляри по Конституцията могат да бъдат единствено немски граждани.
По-нататък, юридическите лица на частното право, в това число и политическите партии, също могат да предявят конституционна жалба, доколкото на тях се признава качеството на носители на основни права, съответстващо на естеството на съответното право.
Немският законодател поставя две изисквания като положителни процесуални предпоставки за допускане на конституционната жалба. Първото от тях е свързано с естеството на претърпяната вреда, а второто – със субсидирания характер на жалбата.
Според разпространената формула на Федералния Конституционен съд засягането в правата трябва да е „лично, сега и пряко”. „Лично” означава, че жалбоподателят може да дири закрила само на свои правно защитими права, което, от своя страна, изключва предявяване на конституционна жалба в чужд интерес. „Понастоящем” предполага твърдяната вреда да съществува и да е налице в момента, към който се търси закрилата. „Пряко” пък подсказва, че вредата трябва да е директна последица от атакувания акт. Тази триада всъщност препятства превръщането на конституционната жалба в actio popularis.
Следващото условие за допускане на конституционната жалба е лицето да е изчерпало всички други средства за закрила “по законов път”. Изискването черпи своето основание от чл. 94, ал. 2 на Основния закон, според който: „Организацията и редът на действие във Федералния Конституционен съд се определят с федерален закон, който може да постави изчерпването на правните средства за защита като условие за предявяване на конституционна жалба”. Разпоредбата на чл. 90 от Закона за Федералния Конституционен съд признава едно изключение от изискването за изчерпване на средствата за закрила „по законов път”. Изключението обхваща случаите, когато разглеждането на жалбата може да допринесе да се изясни основен конституционен въпрос или когато предварителното търсене на закрила „по законов път” би причинило сериозни и непоправими вреди на жалбоподателя.
Географски нормативната конституционна жалба е най-разпространена в новите демокрации от Европейския съюз. Сред държавите, възприели този модел на пряк достъп на гражданите до конституционно правосъдие, е Полша. Първичната уредба на конституционната жалба в Полша е поместена в чл. 79, ал. 1 на Конституцията от 1997 г. Тази разпоредба дава право на всеки, чиито основни права и свободи са накърнени да сезира Конституционния трибунал с жалба за установяване противоконституционност на закон или друг нормативен акт, послужил като основание за постановяване на съдебно решение или издаване на административен акт срещу него.
Конституционната жалба в Полша не служи като инструмент за защита на правата въобще, а само на основни права, гарантирани в Конституцията. Извън нейния обхват остават още тези разпоредби на Конституцията, които не са непосредствено свързани с правата и свободите на гражданите, както и разпоредбите на международни договори, по които Република Полша е страна.
Активната процесуална легитимация принадлежи на „всеки“, чиито основни права и свободи са накърнени. Оттам и жалбоподатели могат да бъдат не само полски граждани, но още чужденци и лица без гражданство, както и юридически лица. В полската доктрина се поддържа, че юридическите лица на публичното право са легитимирани да подадат жалба, само когато се поставят под действието на частното право наравно с другите субекти. Извън тези хипотези те не са носители на основни права, тъй като тогава и от двете страни на правоотношението застават представители на публичната власт.
Законът за Конституционния трибунал поставя няколко условия, за да се стигне до разглеждане и решаване на жалбата по същество:
– пряко и лично засягане – законът не може да се атакува in abstarcto, а само когато е приложен чрез съдебно решение или административен акт, адресат на който е жалбоподателят;
– изчерпване на всички правни средства за защита пред националните юрисдикции, вкл. извънредни – конституционната жалба в Полша е извънредна форма на правна защита, която се поставя в хода, само когато са използвани всички налични, алтернативни механизми за преодоляване на нарушението.
Това изискване не се прилага в случаите, когато със жалбата се поставя значим конституционноправен проблем;
– преклузивен 3-месечен срок – срокът тече от съобщаване на жалбоподателя на окончателния съдебен или административен акт, с който се изчерпват правните средства за защита.
Една неуспешна инициатива за приемане на нова Конституция
Дебатът за бъдещо инкорпориране на института на конституционна жалба в Република България бе „торпилиран“ през м. септември 2020 г. с внесения от група народни представители от 44–тото Народно събрание проект за нова Конституция (вх. № 070-00-1/02.09.2020 г.)[1], който съдържа няколко разпоредби, посветени на прекия достъп на гражданите до Конституционния съд.
Първата относима разпоредба е нормата на чл. 161, т. 9 от проекта, която предвижда правомощие на Конституционния съд след изчерпване на всички средства за защита да се произнася по искания на гражданин или юридическо лице за установяване противоконституционност на закон, с който са нарушени техни права и свободи. Цялостният прочит на текста на чл. 161 показва, че присъствието на точка 9 в каталога с правомощия на Конституционния съд представлява излишно и ненужно нормотворческо усилие. Това е така, защото заложеното в т. 2 на чл. 161 от проекта правомощие на Конституционния съд да упражнява контрол за конституционност върху закони съдържателно покрива и хипотезата, визирана в т. 9 на чл. 161.
Следващите относими разпоредби систематически са поместени в чл. 162 на проекта, посветен на субектите, оправомощени да сезират Конституционния съд. В алинея 2 на чл. 162 е предвидена възможност за съдебен състав, който е последна инстанция по конкретно съдебно производство да сезира Конституционния съд с искане за противоконституционност на приложим по делото закон било по свой почин, било по инициатива на страна по делото. Тази разпоредба на практика представлява едно либерализиране и разширяване на приложното поле на инцидентния контрол за конституционност – не само Върховният касационен или Върховният административен съд, а всеки съд, който е последна инстанция в дадено производство да може да постави в ход контрол за конституционност по конкретен повод. Разпоредбата на чл. 162, алинея 3 от проекта за нова Конституция предвижда, че, когато инициативата на страна по делото да задейства конкретния контрол за конституционност, не е била уважена от съда, тя може да сезира пряко Конституционния съд в срок до два месеца от приключване на делото.
Анализът на посочените две разпоредби показва, че вносителите на проекта за нова Конституция са се фокусирали предимно върху формалния аспект на института на конституционна жалба и по-конкретно върху изискването да са изчерпани другите средства за закрила по правен път – така, прякото сезиране на Конституционния съд е възможно, когато има влязъл сила съдебен акт на последна инстанция, постановен по производство, в рамките на което инициативата на страна по делото да постави в ход инцидентния контрол за конституционност не се е увенчала с успех. Отсъства обаче изискването основанието за противоконституционност на атакувания от страна в процеса закон да е неговото противоречие с основни/конституционни права и свободи. А в началото на изложението се посочи, че квалифицирането на конституционната жалба като особено процесуално средство за защита на установени от Конституцията („основни“) права, е иманентна част от същността на този институт, формиращ неговата идентичност.
По-нататък, не е ясно как направеното с чл. 162, алинея 2 от проекта разширяване на легитимацията за поставяне в ход на инцидентния контрол за конституционност – от всеки съд, който е последна инстанция по съответното производство, се съотнася към алинея 4 на същия член, която резервира инициативата за задействане на този тип контрол само за (състав на) един от двата върховни съда в страната. Заложеното вътрешно противоречие между алинея 2 и алинея 4 на чл. 162 от проекта за нова Конституция е проводник на напрежение по оста на повелята за правна сигурност като елемент от принципа на правовата държава във формален смисъл[1].
Вместо заключение
Щрихираните неясноти в анализираната законодателна инициатива за въвеждане на конституционна жалба в българския правен ред дава основание да се заключи, че основните параметри на бъдещото инкорпориране на института у нас следва да кристализират в рамките на един задълбочен дебат на експертно ниво.
Впрочем, отсъствието на експертен дебат е направило впечатление и на Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианска комисия). В Становището си по проекта за нова Конституция[2], Венецианската комисия изразява съжаление, че започването на конституционната реформа не е било предшествано от подходящ публичен дебат, а проектът, изготвен в рамките на парламентарното мнозинство, изглежда без никакъв външен принос. Комисията заявява, че българските власти трябва да изяснят причините, които стоят зад всяко предложение, и да осигурят значимо участие на обществеността, експертите и всички политически сили в този процес.
[1] В своята практика Конституционният съд последователно поддържа, че конституционен принцип на правова държава би могъл да се спази само ако съдържащите се в нормативните актове разпоредби са ясни, точни и непротиворечиви. Иначе те не биха били годни да регулират основните обществени отношения (Вж. Решение № 9/1994 г. по к.д. № 11/1994 г.; Решение № 5/2002 г. по к.д. № 5/2002 г.; Решение № 4/2010 г. по к.д. № 1/2010 г.; Решение № 8/2012 г. по к.д. № 16/2011 г. и пр.)
[2] European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). ‘Bulgaria. Urgent Interim Opinion on the Draft New Constitution, issued pursuant to Article 14a of the Venice Commission’s Rules of Procedure, Strasbourg, Opinion No. 1002 / 2020 CDL-PI(2020)016 (20 November 2020).
[1] На 25.11.2020 г. 44-тото Народно събрание, след проведено гласуване, отхвърля внесения на 02.09.2020 г. проект на Решение за произвеждане на избори за Велико Народно събрание за приемане на нова Конституция на Република България.
[1] Dannemann, G. Constitutional Complaints: The European Perspective. // The International and Comparative Law Quarterly, 1994, Vol. 43, № 1, pp. 142–143; Друмева, Е. Конституционната жалба и мястото ѝ в българския модел на конституционно правосъдие. // Юридически барометър, 2013, № 7, с. 75.
[1] Друмева, Е. Индивидуалната правна закрила и конституционното правосъдие. // Юридически свят, 2006, № 1, с. 17.
[2] BVerfGE 18, 315/325, 49, 252/258.
