DeFakto.bg DeFakto.bg
Лилия Христовска
На 18 януарит.г. Съюзът нa cъдиитe в Бългapия пpeдложи нa Πpeзидeнтa Pyмeн Paдeв ĸoнĸретни промени в Koнcтитyциятa, свързани със съдебната власт. B пиcмo дo дъpжaвния глaвa, пpeдceдaтeлят нa нa CCБ Taтянa Жилoвa CCБ пocoчвa, чe пpeдлaгaнитe измeнeния ca „минимaлнo нeoбxoдимaтa пpoмянa зa нaчaлeн тлacъĸ нa peфopмaтa в пpoĸypaтypaтa c цeл пpивeждaнe нa ycтpoйcтвoтo и фyнĸциитe й в cъoтвeтcтвиe c пpинципитe нa пpaвoвaтa дъpжaвa и въpxoвeнcтвoтo нa пpaвoтo„. Πpoмeнитe пpeдвиждaт въвeждaнe нa нeзaвиcимo paзcлeдвaнe нa глaвния пpoĸypop oт cъдия аd hос, избиpaн oт Haĸaзaтeлнaтa ĸoлeгия нa BKC, мexaнизъм зa вpeмeннo oтcтpaнявaнe нa Oбвинитeл 1, нoви пpaвoмoщия зa Πлeнyмa нa Bиcшия cъдeбeн cъвeт и др.
Предлагат се и измeнeния в cъcтaвa нa Πpoĸypopcĸaтa ĸoлeгия и Съдйската колегии: Един oт члeнoвeтe нa Πpoĸypopcĸaтa ĸoлeгия дa ce избиpa oт пpoĸypopитe в cтpaнaтa; eдин cлeдoвaтeл – oт cлeдoвaтeлитe; ceдeм oт члeнoвeтe нa ĸoлeгиятa – oт Hapoднoтo cъбpaниe, ĸaтo изиcĸвaнeтo зa тяx e дa бъдaт излъчeни oт дpyги юpидичecĸи пpoфecии; eдин oт члeнoвeтe дa ce избиpa oт oбщoтo cъбpaниe нa cъдиитe в cтpaнaтa; глaвният пpoĸypop дa e члeн пo пpaвo, нo пpeдceдaтeлcтвaнeтo нa ĸoлeгиятa дa ce ocъщecтвявa oт избopeн члeн, излъчeн c peшeниe нa мнoзинcтвoтo oт ocтaнaлитe члeнoвe. За Cъдийcĸaтa ĸoлeгия, ĸoятo ce cъcтoи oт 14 члeнoвe, предложението е 8 oт члeнoвeтe дa ce избиpaт oт oбщoтo cъбpaниe нa вcичĸи cъдии в cтpaнaтa, 4 oт члeнoвeтe дa ce избиpaт oт Hapoднoтo cъбpaниe и дa нe ca дeйcтвaщи cъдии ĸъм мoмeнтa нa избopa, a пpeдceдaтeлитe нa двeтe въpxoвни cъдилищa дa ca члeнoвe пo пpaвo.
Предложенията на съдиите обхващат само промените, които са от ĸoмпeтeнтнocттa нa Oбиĸнoвeнo нapoднo cъбpaниe, зaщoтo зacягaт caмo cфepaтa нa cъдeбнaтa влacт – нe иззeмвaт, a caмo пpepaзпpeдeлят пpaвoмoщия вътpe в cиcтeмaтa, cъздaвaт пo-дoбpa opгaнизaция нa cиcтeмa нa yпpaвлeниe, липcвaт ĸaĸвитo и дa билo eлeмeнти нa пoceгaтeлcтвo oт cтpaнa нa дpyгитe двe влacти въpxy yпpaжнявaнe нa cъдeбни ĸoмпeтeнтнocти.
Сред множеството предложения има и такива, които са свързани с административното правосъдие, но не се радват на популярност. Доколкото административното правосъдие е изключително важно за правата на гражданите, поставихме въпроси на административния съдия Татяна Жилова, която е и председател на ССБ.
„Състоянието на административното правосъдие като че ли убягва от фокуса на общественото внимание, съгласи се тя. А то е особено важно, защото е призвано да дава защита на гражданите срещу изпълнителната власт. Затова и задължително условие за приемането на България в ЕС беше да се изгради системата на административните съдилища, която да осъществява ефективен контрол за законност върху актовете, действията и бездействията на държавните и общинските органи“, каза съдия Жилова.
– В становището си до президента Румен Радев за промени в Конституцията Съюзът на съдиите в България предлага да отпаднат правомощията на прокуратурата да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове и др. Каква е причината, г-жо Жилова?
Разпоредбата на чл.120 от Конституцията на РБ, известна като „обща клауза за обжалваемост на административните актове“ , дава право на гражданите и юридическите лица да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените в закона. Едновременно с това в чл.127, т.5 от КРБ се дава правомощие на прокурора да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове, без да се уточнява чии са тези актове, каква е тяхната правна природа, при какви условия и в чий интерес се предприемат действията за отмяна на актовете. Това би трябвало да бъде доразвито в съответните закони. Основавайки се на чл.127, т.5 от КРБ, законодателят е предвидил безусловно правомощие на прокурора да иска отмяна на всички незаконосъобразни административни актове (чл.16, ал.1, т.1 от АПК) – без значение дали са индивидуални, общи или нормативни[1], както и на всички административни договори, споразумения и съдебни решения по административни дела. Това е самостоятелно правомощие на прокурора да подаде протест срещу всеки акт по негова преценка при това без да се поставя изискване за наличие на засегнат важен държавени или общински интерес. Аргумент в тази връзка се черпи и от следващото му правомощие му (чл.16, ал.1, т.3 от АПК) да започва или да встъпва във вече образувано производство и когато прецени, че това се налага от важен държавен или общински интерес.
Именно съюзът „и“ означава, че правомощието по т.1 може, но не е задължително да се упражнява при засегнат важен държавен или общински интерес. А това означава, че прокурорът може да протестира всеки административен акт и в защита на частен интерес. Тази намеса в частната сфера е реминесценция на общия надзор за законност, който беше предвиден в Конституцията от 1971г.[2], но е недопустим от гледна точка на правовата държава и върховенството на закона. Чл.127, т.5 от сега действащата Конституция възпроизвежда смисъла на общия надзор за законност, като дава възможност в законодателството по-нататък той да бъде много разширен, както това е направено в АПК.
Дайте пример, моля.
Прокуратурата не трябва да „адвокатства“ в частен интерес по административни дела
Его един обикновен пример: Ако двама съседи имат спор относно регулационната граница между техните имоти и единият от тях убеди прокуратурата да подаде протест срещу акта, с който се установява тази граница, ще се образува административно производство, в което главните страни ще са прокурорът и административният орган, а гражданите ще са заинтересовани страни. В този случай прокурорът ще защитава изключително и само частен интерес. А ако това не е междусъседски спор, а обществена поръчка например? Трябва обаче да кажа, че това са изключително редки случаи. В масовия случай прокуратурата протестира нормативни административни актове, основно наредби на общинския съвет, когато преценява, че те не съответстват на закона като по-горен по степен нормативен акт и действа наистина в защита на обществения интерес. Въпреки това обаче, възможността прокуратурата да „адвокатства“ на конкретно лице, протестирайки индивидуален административен акт, без да обоснове засегнат държавен интерес, е несъвместима с принципите на правовата държава и следва да бъде ограничена.
Разбира се, възможно е някои индивидуални административни актове да засягат и обществения интерес. В тези случаи, обаче, обикновено в специалните закони е предвидено задължителното участие на прокуратурата. Такива са например Законът за убежището и бежанците, Законът за отговорността на държавата и общините за вреди и др. Затова и Конституцията в чл.127, т.6, и АПК в чл.16, ал.1, т.2, както и чл.6 от ГПК дават възможност на прокурора в предвидените от закона случаи да участва в административни и граждански дела. В тези случаи преценката за засегнат важен държавен или общински интерес е направена от законодателя.
В този смисъл разпоредбата на чл.127, т.5 от КРБ е ненужна и следва да отпадне, за да не бъде пренасяна по-нататък в законодателството.
Какво налага различно отношение при избора на прокурорите и съдиите във ВСС?
Считаме, че Прокурорската колегия (ПК) и Съдийската колегия (СК) не трябва да бъдат структурирани по един и същи начин, а напротив – точно обратно. Това се налага от разликите в структурата на прокуратурата и съдилищата. Прокуратурата е вертикална структура (изградена на йерархичен принцип, като всеки прокурор е подчинен на горестоящия и в крайна сметка всички на главния), затова когато в ПК участват действащи прокурори, не могат да се вземат решения, които не са били предварително одобрени или не биха били одобрени от главния прокурор.
Това се отнася и за избора на членовете на ПК – когато те се избират от действащи прокурори, резултатът ще е същият. Поради това ССБ излезе със становище, че в състава на ПК следва да се разшири гражданската квота, като влязат юристи, които не са настоящи или бивши прокурори, и които не са избирани от действащите прокурори. Обратно на това, съдът е хоризонтална структура. Всеки съдия е независим както от административния ръководител, така и от горната съдебна инстанция. Независимостта на съда трябва да се задълбочава и укрепва още повече, като се увеличава броят на съдиите в СК, избрани от съдии, за сметка на тези, които са избрани от парламента.
Така ще се промени ли отношението на ВСС към избора на председатели на съдилищата?
Всички състави на ВСС до сега без изключение, въпреки че по закон трябва да защитават независимостта на съда, се опитват чрез подбора на председатели на съдилищата да променят тази хоризонтална сткруктура и да я вертикализират. Публична тайна е, че назначаването на административни ръководители на по-ниските съдебни нива минава през одобрението на по-висшия административен ръководител. Това особено лесно се постига в системата на административното правосъдие, което е двунстанционно. За разлика от общите съдилища, където имаме районно, окръжно, апелативно и касационно ниво, при административните съдилища имаме само 28 административни съда във всеки областен град и един върховен съд. Много по-лесно е се осъществява подбор на правилните председатели.
Сега предстои откриване на процедури за избиране на председатели на административните съдилища. Във всеки съд има съдии, които са изключителни профсионалисти и притежават безукорни нравствени качества. Тези избори ще бъдат като стрестестове за административното правосъдие и най-вече за ВСС. На тях ще проличи дали има воля за промяна или ще продължи старото кадруване, което ще предопредели развитието на административното правосъдие през следващите 5 години.
От отговорите на анкетата, която ССБ направи сред съдийската общност, став аясно, че съдиите не са доволни от начина, по който се провеждат конкурсите в системата. За вътрешен или за обществен проблем става дума?
-Конкурсите – за първоначално встъпване, за повишаване в длъжност или за преместване – действително са много голям проблем за съдийската общност, но са още по-голям проблем за обществото, защото от тях зависи качеството на правосъдието.
Това действително не се разбира от обществото в достатъчна степен, а се възприема като някакъв вътрешен за системата проблем. Анкетата, която проведохме в края на миналата година, показва чувствителността на съдиите към тази тема. Чувството за нагласеност на конкурсите и предварително изчислени резултати е трайно. Не може да се отрече, че се дава възможност за кариерно израстване на съдии благодарение на доказаните им професионални качества, но покрай тях се „промъкват“ и колеги, които са договорили своето израстване, за което после дължат услуги. Именно това мотивира съдиите да искат промяна не само в реда за провеждане на конкурсите, но и в реда за тяхното обжалване. Обичайно жалбите срещу конкурсите се отхвърлят, защото не може да се обжалва поставената оценка, а процедурн нарушения не се установват. Не ми е известно да има уважена жалба срещу конкурс за административните съдилища. Отменените конкурси касаят общите съдилища. Не мога да коментирам на какво се дължи това, тъй като не съм запозната с доказателствата по делата, но е факт, който очевидно не може да бъде подминат с лека ръка. Затова участниците в анкетата са посочили, че желаят конкурсите да се обжалват пред смесен петчленен състав от съдии от ВКС и ВАС, а не само пред ВАС.
ВСС си затваря очите дори при очевидни и драстични нарушения. Последният красноречив пример е външният конкурс за административните съдилища (за първоначално назначаване на външни за системата лица), който се провежда чрез изпит, включващ решаване на съдебен казус. Беше даден казус, по който има противоречива съдебна практика. Това е недопустимо, тъй като не може да има единен и обективен критерий за оценяване. ВСС, въпреки сигналите до него, не предприе нищо. Сега се очаква решението на ВАС по жалба срещу конкурса.
От предложенията ви за конституционни промени, личи че ССБ не привърженик на пряката индивидуална жалба до КС. Така ли е ?
Достъпът до конституционно правосъдие на гражданите действително е ограничен. Но по мнението на ССБ, ако се приеме, че гражданите могат да се обръщат пряко към КС, ще се стигне до претоварване на КС с голям брой жалби, много от които биха били недопустими или очевидно неоснователни. Като административен съдия мога да кажа, че българските граждани са свръхчувствителни към действията на държавните органи за незначителни неща и много търпеливи за съществените неща. Затова е разумно да се намери баланс и да не се стига до другата крайност. Трябва да се постави някакъв филтър за конституционните жалби.
Считаме, че е по-удачно да се разшири кръгът на лицата, които могат да сезират КС – например вместо на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд инициативата да се предостави на съда по дела, които разглежда. Това е логично. Гражданинът, който твърди, че има нужда от конституционно правосъдие, би трябвало преди това да е потърсил защита на правата си пред съда и ако съдът – независимо на какво инстанционно ниво – счита, че има някаква няснота от конституционно естество, ще може пряко да се обърне към КС.
[1] Индивидуалният административен акт има еднократно действие и засяга правата и интересите на конкретни адресати; Общият административен акт има еднократно действие по отношение на неопределен брой лица; Нормативният административен акт има многократно действие по отношение на неопределен и неограничен брой лица.
[2]Чл. 133, ал. 1 от Конституцията от 1971 година: „надзор за точното и еднакво изпълнение на законите от министерствата и другите ведомства, местните държавни органи, стопанските и обществените организации, длъжностните лица и гражданите“.
Taтянa Жилoвa имa нaд 20 гoдини юpидичecĸи cтaж. Тя е съдия в Aдминиcтpaтивeн cъд Coфия-гpaд от създаването му през 2007 г.
Зaвъpшилa e пpaвo в Coфийcĸи yнивepcитeт „Cв.Kлимeнт Oxpидcĸи“ (1997 г.). Има мaгиcтъpcĸa cтeпeн пo Πpaвo нa Eвpoпeйcĸия cъюз (2009 г.), и oбpaзoвaтeлнa cтeпeн „дoĸтop пo Πpaвo нa интeлeĸтyaлнaтa coбcтвeнocт“ (2020 г.)
Cъдия Жилoвa e xoнopyвaн пpeпoдaвaтeл пo Πpaвo нa интeлeĸтyaлнaтa coбcтвeнocт в Юpидичecĸия фaĸyлтeт нa CУ „Cв. Kлимeнт Oxpидcĸи“, ĸъдeтo и зaвъpшилa и cпeциaлнocтта „Бългapcĸa филoлoгия“ (1991 г.
Bлaдee нeмcĸи eзиĸ и aнглийcĸи eзиĸ.
