Европейският съюз има право да намалява финансирането на държави членки, които нарушават върховенство на закона

Пленумът на Съда на ЕС отхвърли  жалбите, подадени от Унгария и Полша срещу механизма на обвързаност с условия за  финансиране от бюджета на Съюза в зависимост от спазването на принципите на правовата държава от държавите членки.  Това означава, че Европейският съюз има право да намалява финансирането на държави членки, които нарушават стандартите на блока за върховенство на закона.

Механизмът е приет на подходящо правно основание, съвместим е с процедурата, предвидена в член 7 ДЕС, и е съобразен  с пределите на предоставените на Съюза правомощия и с принципа на правна сигурност, посочват съдиите в сряда по дела C-156/21 Унгария/Парламент и Съвет и С-157/21 Полша/Парламент и Съвет.

Историята

На 16 декември 2020 г. Парламентът и Съветът приеха регламент1, с който се въвежда общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза в случай на нарушаване на принципите на правовата държава в държава членка.  За постигането на тази цел регламентът позволява на Съвета по предложение на Комисията да приеме мерки за защита като например спиране на плащанията от бюджета на Съюза или спирането на одобрението на една или повече програми от този бюджет2.
Унгария и Полша подадоха  поотделно жалби пред Съда, с които поискаха  отмяната на този регламент.  Те обосноваха жалбите си  с липсата на подходящо правно основание в Договорите за ЕС и за функционирането на ЕС, със заобикалянето на предвидената в член 7 ДЕС процедура3, с превишаване на правомощията на Съюза и с нарушение на принципа на правна сигурност.   В подкрепа на доводите си Унгария и Полша препратиха към поверително становище на правната служба на Съвета, което се отнася до първоначалното предложение, довело до приемането на регламента, което е допуснато от Съда, въпреки възраженията на Съвета, въз основа на висшия обществен интерес, който съставлява прозрачността на законодателната процедура.

По двете дела Унгария и Полша се подкрепяха взаимно, докато Белгия, Дания, Германия, Ирландия, Испания, Франция, Люксембург, Нидерландия, Финландия, Швеция и Комисията встъпиха в  подкрепа на Парламента и Съвета.   По искане на Парламента Съдът разгледа тези жалби по реда на бързото производство.   Тези дела са разпределени на пленума на Съда заради основното значение на поставения с тях въпрос за възможностите на Съюза да защити своя бюджет и финансовите си интереси срещу нарушения на принципите на правовата държава в държавите членки.

Мотивите на Съда

На първо място,  Съдът констатира, че предвидената в регламента процедура може да бъде започната само ако са налице разумни основания да се приеме, че  не само че в държава членка са допуснати нарушения на принципите на правовата държава, но и главно че тези нарушения накърняват или има сериозна опасност да накърнят достатъчно пряко доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси.  Освен това мерките, които могат да бъдат приети въз основа на регламента, се отнасят изключително до изпълнението на бюджета на Съюза и всички те могат да ограничат финансирането, произтичащо от този бюджет, в зависимост от въздействието върху него на такова накърняване или такава сериозна опасност.

При това положение, регламентът цели да защити бюджета на Съюза срещу накърняване, произтичащо достатъчно пряко от нарушения на принципите на правовата държава, а не да санкционира сам по себе си такива нарушения.
В това отношение Съдът припомня, че зачитането от държавите членки на общите ценности, на които се основава Съюзът, които са установени и споделяни от тях и които определят самата идентичност на Съюза като общ за тези държави правен ред4, сред които ценности са правовата държава и солидарността, обосновава взаимното доверие между тези държави.   Тъй като по този начин посоченото зачитане представлява условие за ползването от всички права, произтичащи от прилагането на Договорите по отношение на държава членка, Съюзът трябва да бъде в състояние, в пределите на правомощията си, да защитава тези ценности.

По този въпрос Съдът уточнява, от една страна, че зачитането на тези ценности не може да бъде сведено до задължение, което държава кандидат носи с оглед на нейното присъединяване към Съюза и от което тя може да се освободи след присъединяването ѝ. От друга страна, Съдът подчертава, че бюджетът на Съюза е един от основните инструменти, които позволяват да намери конкретен израз, в политиките и в действията на Съюза, основният принцип на солидарност между държавите членки и че прилагането на този принцип посредством посочения бюджет почива на взаимното доверие, което те имат в отговорното използване на включените в същия бюджет общи ресурси.
Доброто финансово управление на бюджета на Съюза и на финансовите интереси на Съюза могат да бъдат сериозно накърнени от нарушения на принципите на правовата държава, допуснати в държава членка. Тези  нарушения могат да доведат по-специално до липсата на гаранция, че покритите от бюджета разходи отговорят на всички условия за финансиране, предвидени в правото на Съюза и оттам изпълняват преследваните от Съюза цели, когато той финансира такива разходи, посочват съдиите.
Следователно хоризонтален „механизъм за финансова обвързаност с условия“ като въведения с регламента, който поставя получаването на финансиране от бюджета на Съюза в зависимост от спазването на принципите на правовата държава от държава членка, може да спада към компетентността, предоставена на Съюза от Договорите, за изготвяне на „финансови правила“ относно изпълнението на бюджета на Съюза.

На второ място, Съдът констатира, че процедурата, въведена с регламента, не заобикаля предвидената в член 7 ДЕС процедура и е съобразена с пределите на предоставените на Съюза правомощия.
Всъщност целта на предвидената в член 7 ДЕС процедура е да позволи на Съвета да санкционира тежките и трайни нарушения на всяка от ценностите, на които се основава Съюзът и които определят неговата идентичност, по-специално за да разпореди на съответната държава членка да прекрати тези нарушения.  За разлика от това, целта на регламента е да защити бюджета на Съюза при това само в случай на нарушение на принципите на правовата държава, което накърнява или има сериозна опасност да накърни доброто изпълнение на този бюджет. Следователно, така наречената процедура по член 7 ДЕС и въведената с регламента процедура преследват различни цели и имат съвсем различен предмет.
Освен това, като се има предвид, че регламентът позволява на Комисията и Съвета да разглеждат само положения или деяния, за които носят отговорност органи на държава членка и които изглеждат релевантни за доброто изпълнение на бюджета на Съюза, правомощията, предоставени на тези институции с посочения регламент не надхвърлят пределите на правомощията, предоставени на Съюза.

На трето място, що се отнася до довода на Унгария и Полша за нарушаване на принципа на правна сигурност, по-специално тъй като регламентът не съдържа определение на понятието „правова държава“, нито на принципите ѝ, Съдът подчертава, че съдържащите се в регламента принципи като съставни елементи на това понятие5, са широко развити в неговата съдебна практика, че тези принципи намират своя източник в общите ценности, признати и прилагани и от държавите членки в съответния им правен ред и че те произтичат от понятие за правова държава, което държавите членки споделят и възприемат като обща ценност в своите конституционни традиции.  Ето защо Съдът приема, че държавите членки са в състояние да определят достатъчно точно основното съдържание и изискванията, произтичащи от всеки то тези принципи.
Освен това Съдът уточнява, че регламентът изисква, за приемането на предвидените в него мерки за защита, че трябва да се установи реална връзка между нарушение на принцип на правовата държава и накърняване или сериозна опасност от накърняване на доброто финансово управление на Съюза или на неговите финансови интереси и че такова нарушение трябва да се отнася до положение или деяние, за което носи отговорност орган на държава членка и което е релевантно за доброто изпълнение на бюджета на Съюза.  Той отбелязва, че понятието „сериозна опасност“ е уточнено във финансовата правна уредба на Съюза и подчертава, че мерките за защита, които могат да бъдат приети, трябва да са строго пропорционални на въздействието на констатираното нарушение върху бюджета на Съюза. По-специално, според Съда, само в рамките на строго необходимото за постигането на целта за защита на този бюджет като цяло тези мерки могат да бъдат насочени към действия и програми, различни от засегнатите от такова нарушение.  Накрая, като констатира, че Комисията трябва да спазва под контрола на съда на Съюза строги процедурни изисквания, които предполагат по-специално множество консултации със съответната държава членка, Съдът заключава, че регламентът отговаря на изискванията на принципа на правна сигурност.
При тези обстоятелства, Съдът отхвърля в тяхната цялост жалбите, подадени от Унгария и Полша.

1 Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2020 година относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза (ОВ L 433I, 2020 г., стр. 1).
2 В такива случаи обаче регламентът гарантира законните интереси на крайните получатели и бенефициерите.
3 Член 7 ДЕС предвижда възможността да се започне процедура срещу държава членка в случай на тежко нарушение на ценностите на Съюза или при очевиден риск от такова нарушение.

4 Съдържащите се в член 2 ДЕС ценности, които са основополагащи за Съюза и общи за държавите членки, обхващат зачитането на човешкото достойнство, свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и зачитането на правата на човека, в общество, чиито характеристики са по-специално недискриминацията, справедливостта, солидарността и равенството между жените и мъжете.

5 Според регламента това понятие обхваща принципа на законност, който предполага наличието на прозрачен, отчетен, демократичен и плуралистичен законодателен процес, както и принципите на правна сигурност, на забрана на произвол от страна на органите на изпълнителната власт, на ефективна съдебна защита, включително на достъп до правосъдие, осигурено от независими и безпристрастни съдилища, също и по отношение на основните права, на разделение на властите, на недискриминация и на равенство пред закона