Какъв да е обхвата и фокуса на конституционния дебат, за да отстраним „чудовищата“, които създадохме

Defakto.bg

Петър Обретенов *          

1.Остър политически спор възникна по повод създаването на специална комисия за изменение на Конституцията и изобщо за необходимостта от такива промени.

Решението на НС за създаването й се мотивира от необходимостта от задълбочена дискусия между всички представени в него политически сили за обхвата и фокуса на конституционните промени.

Опозицията бойкотира тази комисия като постави неприемливото условие тя да я оглави, а след това изобщо отказа участие в работата й.

При това положение възниква въпроса има ли смисъл комисията да започне работа, защото дори за изменения, за които не се изисква свикване на ВНС, няма да се получи необходимото мнозинство.

Ситуацията напомня тази с проекта за нова Конституция внесен от ГЕРБ през 2020г. година, за който също беше създадена специална комисия, но завърши безславно и по конфузен начин със закриването й.

2.Има обаче съществена разлика в инициативите за създаване на двете комисии.

Проектът за нова Конституция на ГЕРБ беше явно недоносче, зад който не застана не само нито един утвърден конституционалист, но и така не се разбра кой е неговия автор. Целта беше да се парират обществените протести срещу управлението на ЕЕРБ  и бездействието на прокуратурата оглавявана от Иван Гешев  като се открие процедура за свикване на ВНС вместо оставка на премиера и на главния прокурор.

Целта беше постигната, но с тежки последици за обществото – падането от власт на Борисов и на партия ГЕРБ беше постигнато чрез безпрецедентен изборен маратон, който предизвика почти целогодишно стопиране на нормален законодател процес, осъществяван от НС с предвидим и достатъчен хоризонт на съществуване.  Невъзможни бяха  реформи чрез законодателство, особено по отношение на съдебната система, за да се отговори на нетърпящите отлагане обществени очаквания за отвоюване на държавата от олигархични интереси и свързаната с тях корупция на най – високо ниво.

Това поставя  правителството и мнозинство в НС в извънредно трудна ситуация: да наваксат и се справят в синхрон с нетърпението демонстрирано от обществените нагласи с тежките проблеми натрупани в продължение на три десетилетия в обществено – икономическото, социално и духовно състояние на българското общество, които доведоха до неговото разслоение на различни социални групи, с крайно полярен материален статус, културна идентичност и ориентир към цивилизационни ценности. Тези различия  се отразиха не само на политическата палитра в НС, но и във всяка сфера на държавното устройство

   3. Мнозина предлагат като панацея за разрешаване на всички натрупани проблеми свикване на ВНС и приемане на нова конституция, която с магическа пръчка ще ни разреши неразрешимите в настоящия момент проблеми. Приятна самоизмама.[1]Всяка конституция е резултат от обществено развитие и преобладаващи нагласи, които доминират на политическо равнище и имат солидно представителство в органите на държавната власт и най – вече: в парламента.  Днес, тези условия не са налице. Обществото ни е разделено не само на  различни социални групи, чиито интереси са в конфликт, но и разединено относно  пътя, по който ще се развива държавата. Под заплаха е даже  избрания с конституцията цивилизационен избор, макар че това не се проявява открито, а чрез поставянето под съмнение и даже открити атаки срещу основни ценности, върху които е основан и се крепи ЕС

За разлика от настоящата ситуация, авторите на конституцията приета  от 7 ВНС имаха ясен ориентир за  общественото ни устройство и оттам – за конституционната уредба: европейският път на развитие, което намери израз в приетата през декември 1990 г. декларация  изразяваща желанието и стремежа ни да се присъединим към ЕС и Съвета на Европа. За нея гласуваха не само депутати от СДС, но и тези от партията на бившите комунисти, защото бяха наясно – поне водещите фигури в нея – че експериментът със социализма от съветски тип се е провалил и европейският път на развитие на България е неизбежен. Тези господстващи нагласи обусловиха  на експертно ниво една неоспорвана в основните си постулати концепция за конституционно устройство, сравнима с европейските модели[2], много от които – като тези на Италия и Испания – послужиха като образец за много институти и в нашата конституция.  Не напразно, европейски конституционалисти и институции оценяват положително качествата на нашата конституция

  4. Ясно е, че конституционният дебат трябва да се ограничи в рамките на такива изменения и допълнения в настоящата конституция, които да поправят видимите от всички несъвършенства, неясноти и празноти в нея.

 Към това резонно основание за промени във всяка конституция трябва да се прибави още едно, но много съществено: да се анализира и види къде конституцията от 1991 г.остана  мъртва буква, както и кои нейни предписания бяха на практика дерогирани чрез превратно тълкуване или прилагане в несъответствие с волята на конституционния законодател и идеалите прокламирани с нея.

 5. В  началото на този анализ трябва да се постави като conditio sine gua non задачата да се ревизира  разширителното тълкуване на понятието  „ форма на държавно управление” по чл. 158, т.3 КРБ дадено с р. КС № 3/ 2003г.

Крайно време е цялата юридическа общност и българската общественост да осъзнаят огромната вреда, която това решение нанесе на нормалното ни конституционно развитие като, както се изрази тогавашния председател на КС Румен Янков (виж вдясно),  подмени „ кардинално стойностите – въпросите да се решават не от гласуването в тъмната стая, а оттам и от пряко легитимираните да законодателстват, а от конституционна юрисдикция”….от „ дванадесет души с разнопосочни политически нагласи, но политически неотговорни  за решенията си”, която „в ролята на оракул раздава политически индулгенции и запазва статукво”.[3] Пророчеството на Р. Янков се сбъдна: решението на КС  подмени нормалната процедура за изменение и допълнение на Конституцията от парламента регламентирана в чл. 150  – 157 и превърна институцията ВНС в  инструмент за политическо изнудване и за блокиране на породени от назряла обществена необходимост конституционни промени.

Постановките на р. № 3: 2003г. представляват едно недопустимо дописване на  Конституцията, противно на волята на конституционния законодател, елементарни принципи на логиката и на правната доктрина.  Подробно това, съм изложил в отделни публикации[4] и те са  в синхрон с първоначалните остри критики срещу него, изразени в ОМ при постановяването му, в стотици страници с мотиви и особени мнения в последващи решения и определения на КС, публикации с  мнения на изтъкнати юристи,[5] но тук не е мястото да защитавам тази доктринална позиция.

Проблемът стои на друга плоскост, извън доктриналните спорове. Той има изключително важно политическо измерение.  Политическите сили и техните представители трябва да отговорят на въпроса:    представлява ли решение № 3/2003г. КС с последващите му модификация преграда за абсолютно необходими конституционни промени, особено в сферата на съдебната власт. Мисля, че трудно ще се получи отрицателен отговор на този въпрос.

Този отговор обуславя необходимостта от формиране на политическа воля за отпадане на постановките на решение №3 от 2003г. на КС.

Това може да стане по няколко начина.

Може да се атакува от народните представители пред КС,  а при висока степен на съгласие те биха могли просто да игнорират това решение, което ще е  своеобразна реконкиста на законодателната власт на отнетото  й с него, според Румен Янков, право да упражняват пряко законодателните си функции, което те притежават по волята на суверена.

 Но има  по- рационален и  радикален начин да се  постигне този резултат: изменение и допълнение в конституционната норма н чл.158, т.3 в съответствие с това, което – това го твърдя в лично качество и като свидетелство за убеждението на мнозинството мои колеги – какво народните представители от  ВНС имаха предвид под формулировката: „ решава въпросите за промени във формата на държавно устройство и на държавно управление”: форма на държавно устройство – унитарна или федерална държава; форма на държавно управление – монархия[6],парламентарна република, президентска република.

С оглед на това, чл.158, т.3 може да бъде изменен и допълнен в пояснителен смисъл, примерно:

Чл. 158, т.3  решава въпросите за формата на държавно устройство и за изменение  на формата на държавно управление по чл. чл.1 ал.1: България е република с парламентарно управление. 

Приемането на подобен текст слага край на всички спорове относно  компетенциите на ОНС и на ВНС.

  6. Институцията „ Главен прокурор” е в абсолютно противоречие с концепцията възприета при изработването на Конституцията  регламентирана в първата алинея на чл.126: прокуратура към съдилищата, каквато е уредбата при действието на Търновската конституция.

 Как и по какъв начин се появи  подмолно[7] в главата „ Съдебна власт” фигурата на Главния прокурор, като самостоятелна институция извън структурата на съдилищата, съм пояснил в няколко публикации.[8]

Независимо от изложеното, институцията Главен прокурор е рецидив на модела„ Вишински” по Сталинската конституция, тя се появява в нашата правосъдна система в късния стадии на тоталитарната власт, и няма място в конституцията на държава от ЕС.

С отпадането на втората алинея на чл.126 автоматически се възстановява концепцията за прокурори към съответните съдилища, принципно уредена с първата алинея, каквото беше намерението на конституционните законодатели. Разбира се, възможни са и други виждания, но рецидива от тоталитарната власт „Главен прокурор” е задължително да бъде премахнат.

     7. Препъникамъкът пред реформата на съдебната система е статутът и устройството на ВСС.

При дискусията по този въпрос задължително е да се направи анализ доколко еволюцията, при която на заложения от ВНС модел на ВСС, като чисто кадрови орган, се превърна, чрез конституционни и законови промени, противоречиви решения на КС и неформална практика, в постоянно действащ висш ръководен орган на съдебната система, с управленски функции по всички организационни и управленски въпроси за всички нейни звена, а дори и с нормотворчески такива, се е отразила на качеството на правораздаването и на независимостта на магистратите при изпълнението на техните функции.

Това развитие се осъществи чрез прехвърляне към ВСС на редица функции по обслужването и администрирането на съдебната система, които в нашето историческо развитие се упражняваха от Министерство на правосъдието (МП). Чрез Съдебния инспекторат към него то контролираше  организацията по образуването и движението на делтата и правеше анализ на свършените дела и актове. В първите години след приемане на Конституцията това положение се запази[9]. Самият ВСС нямаше собствена администрация и беше обслужван от МП.  Постепенно, тези функции се прехвърлиха на ВСС и това развитие беше съобразено с т.нар. „евро -модел”, който намери приложение предимно за новите членове на ЕС, докато старите членове съхраниха ролята на МП. При нас обаче се отиде до крайност, непозната в други европейски държави, която превърна ВСС по сполучливата журналистическа метафора в     „ правителство на съдебната власт” – илюстрация за едно произволно и излизащо извън конституционната рамка разбиране, че ВСС е висш административен орган на съдебната власт, който осъществява общо ръководство на всички нейни структури.[10]

Резултатът не е обнадеждаващ.[11] ВСС се превърна и в мини – парламент, в който откровено се прокарва политическо влияние чрез квотата от членове посочена от НС, формирана след политически пазарлъци, а също и институционални зависимости от йерархичната структура на прокуратурата. Следствието от това фактическо положение е, че  ВСС стана  орган, който не отговаря на названието „ съдебен”, защото съдиите в него имат подчинена роля и са лишени от възможността да имат решаващ глас. Изходът от това ненормално положение се потърси с конституционната промяна през 2016 г. в разделянето му на две колегии  – съдийска и прокурорска,. но резултат нямаше, защото най – съществените въпроси останаха за разрешаване от Пленума на ВСС. Сега се търси изход, чрез пълно разделяне: ВСС за съдиите и Висш съвет за прокурорите, за което, като че ли,  съществува известно единомислие в НС.

Тази идея не е резултат от една ясна концепция за ролята и мястото  на ВСС, каквато беше заложена в Конституцията приета от ВНС. Именно в тази връзка трябва да се направи анализ доколко  еволюцията от чисто кадрови орган към „орган на управление на съдебната власт, който осъществява управление на структурите на съдебна система+[12], какъвто Конституцията изобщо не предвижда, както е за другите две власти / вж. чл.62 и 105 /, се е отразило положително или неблагоприятно на  независимостта на магистратите чрез подчинението им само на закона – защото в това се изразява независимостта на съдебната власт, а не в съществуването на някакъв  орган – както и на организацията на съдебната дейност  и най – вече: на нейното качество чрез ефективно правораздаване и справедлив процес.[13]

Моят отговор на този въпрос като юрист, който има непосредствен досег с практиката в продължение на период, който обхваща всички промени в съдебната дейност, е,  че  напредък в положителна насока няма.  Напротив, има влошаване по редица показатели, като например: бавно правораздаване и ниска ефективност на правоохранителната дейност,  и за съжаление – ниско качество в отделни случаи на  съдебни актове, което е признак за недостатъци в кадровата политика на ВСС.  Разбира се, проблемът е комплексен и засяга много други сфери: на първо място – законодателството, но не на последно място – и на качеството на образованието, в т.ч. и  на образованието  в нароилите се юридически  факултети, да не говорим за приравнените към тях, някои кадри на които са на върха на съдебната власт.

8.  Всички правосъдни системи се отличават с известен консерватизъм и  устойчивост в устройството си. При уредбата на нашата правосъдна система ние не биваше да пренебрегнем нашия исторически опит и традиции.  А точно това направихме. След приемането на Конституцията залитнахме по посока на препоръчания ни „евро – модел”, но както изтъкнах, отидохме до крайност, и създадохме един монструм (чудовище б.р), който погълна и читавото в нея, създадено за повече от столетие.[14]

Разбира се, уредбата по стария Закон за устройството на съдилищата (ЗУС), в последната му редакция от 1934 г., макар че е действала успешно и е била в синхрон с тогавашните, а и с сегашни предимно  западноевропейски модели, може да ни се струва твърде архаична, а и няма как да се върнем към нея при повече от двадесет години приспособяване и утвърждаване на практики и навици към един съвършено друг модел. Но можем да направим някои корекции като вземаме пример от историческия ни опит. Има прецеденти, които ни подсказват посоката им. Например: избора на сегашния председател на ВКС. Той се избра и предложи на президента формално от ВСС,  но фактически от избор  и предложение на членовете на този съд,. Това сочи обръщане на  посоката: подбор направен от самите звена на съдебната система, въз основа на който се предлага на ВСС да взема решение по кадрови въпроси. Новото в случая е добре забравено  старо и напомня за кадровата политика по ЗУС: подборът върви по възходяща  йерархична линия чрез„Таблицата за назначаване и повишаване” и това очевидно е вярна посока, защото ограничава ВСС да взема произволни кадрови решения.

Как конкретно трябва да се реформират органите на съдебната власт е тема, която излиза извън възможностите и целта на настоящата публикация, но ориентир трябва да бъде концепцията заложена при  приемане на Конституцията и аналитичният подход към промените, които тя претърпя.

 

[1] Вж. П. Обретенов, „ Панацея ли е Великото Народно Събрание” Де факто, 31.08.2020г.

[2] Групата депутати от СДС, които обявиха Конституцията за „ комунистическа” се ръководеха от съвсем други вотиви.

3 Цитатите в кавички са от различни места от ОМ на Румен Янков  към. Р. № 3/ 2003г. по  КД № 22/ 2002г. и КД № 4/ 2004г.Сглобяването им в едно изречение е извършено от мен.

[4] Напр. вж.” Трудната съдба на българските конституции+ П. Обретенов, Де факто, 15.04.2019г.

[5] Вж. например : Благовест Пунев, Дефицити на българския конституционен модел на съдебната власт”.

[6] При изработването на Конституцията имаше промонархически тежнения, които попречиха да бъде приет текст, както напр. в Италианската и Френска Конституции: републиканската форма на управление не подлежи на ревизия.

[7] Вж. Георги Ангелов, „ За мястото на глупоста и прокуратурата, Mediapool.bg

[8] Вж. П. Обретенов, Великото Народно Събрание прие модел за прокуратурата, различен от действащия”, ДЕ факто, 20.121919г.

[9] С решение № 9/ 30-09 1994г. КС прие, че Инспектората към МП не нарушава Конституцията.

[10] Вж. р.№ 9/2014г. по КД № 3/2014г. и р. № 3: 2015г. по КД № 13/2014г. противно р. № 10/ 201г. по КД № 6/ 2011г.

[11] Вж. Калин Калпакчиев, Защо се проваля ВСС.

[12] . р. № 3/ 97.07.2015г. по КД № 13/ 2914г.

[13] Задълбочените изследвания направени от чуждестранни специалисти показват, че този модел не е подходящ за страните в преход и изводът от тях е в заглавието на публикацията на Калпакчиев: Защо се проваля ВСС.

[14] Напр. вж.” Абсурд е съдебните сгради да се стопанисват от ВСС, П. Обретенов, Де факто 17.08.2016г.

Той е бил член на Висшия съдебен съвет от 24 януари 1997 г. до 4 октомври 2000 г.</p><!– /149508300/Mediapool.bg_InnerPages_300x250 –> <div id=“div-gpt-ad-1606739225659-0“ class=“mobile-only„></div><p>На 2 октомври 2000 г. Янков е избран за член на Конституционния съд на България от квотата на съдебната власт с мандат от девет години.

*Aвтopът e юpиcт c дългoгoдишeн cтaж. Бил e cъдия и нapoдeн пpeдcтaвитeл във Beлиĸoтo нapoднo cъбpaниe, ceĸpeтap нa Cъвeтa пo зaĸoнoдaтeлcтвo ĸъм Mиниcтepcтвoтo нa пpaвocъдиeтo, пapлaмeнтapeн ceĸpeтap нa cъщoтo, зaм.-пpeдceдaтeл нa Цeнтpaлнaтa избиpaтeлнa ĸoмиcия. B мoмeнтa e aдвoĸaт.