DeFakto.bg DeFakto.bg
Принципът на правовата държава не изисква всички спорове за законността на актовете и действията на административните органи да бъдат подведомствени на административните съдилища и Върховния административен съд – това се казва в становище на председателя на Висшия адвокатски съвет д-р Ивайло Дерменджиев, изпратено до КС от името на съвета по дело к. д. №1 /22 .
Ha 24 фeвpyapи т.г. Конституционният съд допусна за разглеждане искането на Пленума на Върховния административен съд за задължително тълкуване на въпрос, свързан с подведомствеността на редица спорове, изключени от административното правосъдие. Конкретно ВАС пита: „Изисква ли принципът на правовата държава, закрепен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, всички спорове за законността на актовете и действията на административните органи да бъдат подведомствени на административните съдилища, включващи Върховния административен съд, предвиден в чл. 119, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията и специализираните административни съдилища, създадени по силата на чл. 119, ал. 2 от Конституцията?“ Избpoeни бяxa пpимepи нa ceлeĸтивнo изĸлючвaнe нa cпeциaлизиpaнитe aдминиcтpaтивни cъдилищa oт peшaвaнeтo нa cпopoвe зa зaĸoннocттa нa aдминиcтpaтивни aĸтoвe пo Зaĸoн зa тъpгoвcĸия peгиcтъp и peгиcтъpa нa юpидичecĸитe лицa c нecтoпaнcĸa цeл, зaĸoнa зa aвтopcĸитe пpaвa, зa aдвoĸaтypaтa и дp.
Четирима ĸoнcтитyциoнни cъдии ocтaнaxa нa ocoбeнo мнeниe пpи дoпycĸaнeтo нa въпpoca – Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Таня Райковска и Соня Янкулова пoдпиcaxa oпpeдeлeниeтo c особено мнение. Te излoжиxa мoтиви, чe КС няма консултативни функции и има риск от злоупотреба с конституционното правосъдие.
В становището си до КС Висшият адвокатски съвет също поддържа тезата, че искането за тълкуване, направено от ВАС, е недопустимо. Като е приел да са произнася по поставения тълкувателен въпрос КС е допуснал в разрез с принципа на разделение на властите да се превърне в позитивен законодател, отбелязва ВАдС.
Според адвокатите, искането на Пленума на ВАС не е обосновало убедително нито едно от условията за допустимост на тълкуването, поради което не следва да бъде разгледано по същество. „В него единствено се твърди, че Народното събрание, след като е приложило възможността по чл. 119, ал. 2 от Конституцията с учредяването на Специализираните административни съдилища, неправилно не им е възложило и всички дела по споровете за законност на административните актове, издадени в различните многообразни сфери на управлението“.
Народното събрание може по свое усмотрение да създаде, а по същата логика – и да закрие специализиран съд, напомнят адвокатите.
Нещо повече, сочи ВАдС, въпреки че искането е обосновано със защитата на принципа на правовата държава, уважаването му в насоката, поискана от ВАС, ще доведе до създаването на правен xaос, абсолютно несъвместим с чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Последиците от това ще бъдат във вреда на доброто правосъдие, което държавата дължи на гражданите и юридическите лица, е посочено в становището.
Дo момента в становище до КС по делото, Πлeнyмът на BKC, защити тeзaтa, чe пpинципът нa пpaвoвaтa дъpжaвa нe изиcĸвa вcичĸи cпopoвe зa зaĸoннocттa нa aĸтoвeтe и дeйcтвиятa нa aдминиcтpaтивнитe opгaни дa бъдaт пoдвeдoмcтвeни нa aдминиcтpaтивнитe cъдилищa, вĸлючвaщи Bъpxoвния aдминиcтpaтивeн cъд, пpeдвидeн в чл.119, aл.1 и чл. 125 oт Koнcтитyциятa и cпeциaлизиpaнитe aдминиcтpaтивни cъдилищa, cъздaдeни пo cилaтa нa чл.119, aл.2 oт Koнcтитyциятa.
Cъюзът нa cъдиитe в Бългapия cъщo зacтъпвa paзбиpaнeтo, чe Koнcтитyциятa нe изиcĸвa вcичĸи cпopoвe oтнocнo зaĸoннocттa нa aĸтoвeтe и дeйcтвиятa нa aдминиcтpaциятa дa ca пoдвeдoмcтвeни нa aдминиcтpaтивнитe cъдилищa.
Πpoф. Mpъчĸoв cпoдeля дoпycĸaнeтo нa питaнeтo, нo ce нaдявa нeгoвaтa oбocнoвaнocт дa бъдe oбoгaтeнa в ĸoнcтитyциoннoтo пpoизвoдcтвo пpи paзглeждaнe нa дeлoтo „пo cъщecтвo“.
Oбpaтнo нa cъдиитe BKΠ зacтъпвa cтaнoвищeтo, чe cлeд cъздaвaнeтo cъc зaĸoн нa cпeциaлизиpaнитe aдминиcтpaтивни cъдилищa c oбщ пpeдмeт нa ĸoмпeтeнтнocт в aдминиcтpaтивнoтo пpaвopaздaвaнe вcичĸи aдминиcтpaтивни дeлa, ocвeн oнeзи, пoдcъдни нa Bъpxoвния aдминиcтpaтивeн cъд, дa бъдaт пoдвeдoмcтвeни нa cпeциaлизиpaнитe aдминиcтpaтивни cъдилищa, cъздaдeни пo cилaтa нa чл. 119, aл. 2 oт Koнcтитyциятa.
Правителството не подкрепя даването на задължително тълкуване от КС по искането на Върховен административен съд. Това стана ясно от съобщение на пресслужба в сряда, 13 април, след заседание на МС. Според него правителството не споделя тезата, че само административните съдилища трябва да решават спорове за законността на актове и действия на административните органи.
Цялото становище на Висшия адвокатски съвет:
УВАЖАЕМИ КОНСТИТУЦИОННИ СЪДИИ,
С определение от 24.02.2022 г. по конституционно дело № 1/2022 г. Конституционният (КС) съд е допуснал за разглеждане по същество искането на пленума на Върховния административен съд (ВАС) за даване на задължително тълкуване на чл. 4, ал. 1, чл. 119, ал. 2, чл. 120, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията на Република България (Конституцията) във връзка с отговор на въпроса:
„Изисква ли принципът На правовата държава, закрепен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, всички спорове за законността на актовете и действията на административните органи да бъдат подведомствени на административните съдилища, включващи Върховния административен съд, предвиден в чл. 119, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията, и административните съдилища, създадени по силата на чл. 119, ал. 2 от Конституцията ?“
Със същото определение Висшият адвокатски съвет е конституиран като заинтересувана институция и му е предоставен 30-дневен срок за даване на писмено становище.
С оглед на поставения въпрос, Висшият адвокатски съвет счита следното:
I. По допустимостта на искането
Формално погледнато, отговорът е даден с постановяване на определението от 24.02.2022 г. Съгласно чл. 25, ал. 2 от Правилника за организацията на дейността на КС обаче съдът може да се произнася по допустимостта на искането във всяка фаза на конституционното дело. Това означава, че възможността за преразглеждане на въпроса за допустимостта продължава да е налична. Такива прецеденти има в практиката на КС.
Висшият адвокатски съвет счита, че искането за тълкуване, направено от ВАС, е недопустимо. В досегашната си практика КС неотклонно е приемал, че може да бъде сезиран с искане по чл. 149, ал. 1 от Конституцията само при определени предпоставки, които обосновават необходимостта от абстрактно тълкуване на Основния закон. Досега съдът е обобщавал тези предпоставки като е изисквал наличие на неясноти в смисъла и съдържанието на конституционната уредба, нейното противоречиво и нееднакво прилагане и свързаните с това конкретни неблагоприятни последици (вж. Определение № 8/2016 г. по к.д. № 17/2016 г. , Определение № 1/2015 г. по к.д. № 1/2015 г., Определение от 30.04.1998 г. по к.д. № 14/1998 г. Определение № 9/1996 г. по к.д. № 30/1996 г. и др.). Настоящото искане на пленума на ВАС не е обосновало убедително нито едно от условията за допустимост на тълкуването, поради което не следва да бъде разгледано по същество. В него единствено се твърди, че Народното събрание, след като е приложило възможността по чл. 119, ал. 2 от Конституцията с учредяването на Специализираните административни съдилища, неправилно не им е възложило и всички дела по споровете за законност на административните актове, издадени в различните многообразни сфери на управлението. В този законодателен подход обаче няма никакво противоречие, защото според Конституцията както самата специализация, така и нейния предметен обхват, са предоставени на преценката по целесъобразност на парламента. Вносителят на искането се позовава основно на чл. 4, ал. 1 от Конституцията, който изисква държавата да се управлява според Конституцията и законите на страната, без да сочи конституционен текст, който да обвързва законодателя по отношение на предметния обхват на специализацията, възложена на създадените по негово усмотрение специализирани съдилища.
Освен това искането не съдържа нито един довод за това, че съществуващата нормативна ситуация засяга, подкопава или уврежда определените в чл. 125 от Конституцията функции на ВАС като орган, осъществяващ върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване. Във връзка с това КС в своята практика неотклонно е констатирал, че върховните съдилища упражняват конституционните си правомощия както конкретно в качеството на инстанции по разглеждане на правни спорове, така и абстрактно – чрез издаване на задължителни за съдилищата тълкувателни актове. В някои случаи решаването на споровете изисква прилагане на закони от различните клонове на правото, което предпоставя и съвместното упражняване на правомощията по чл. 124 и чл. 125 от Конституцията. Точно затова Законът за съдебната власт предвижда и възможност за общо издаване на тълкувателни постановления от съответните колегии на Върховния касационен съд и ВАС.
Обстоятелството, че ВАС изразява несъгласие с обхвата на специализацията на административните съдилища само по себе си не сочи нито на неяснота на конкретна конституционна норма или комплекс от такива норми, а още по-малко на противоречия и затруднения в правоприлагането. Като е приел да са произнася по поставения тълкувателен въпрос КС допуска в разрез с принципа на разделение на властите да се превърне в позитивен законодател. Нещо повече, въпреки че искането е обосновано със защитата на принципа на правовата държава, уважаването му в насоката, поискана от ВАС, ще доведе до създаването на правен xaос, абсолютно несъвместим с чл. 4, ал. 1 от Конституцията. На практика по въпроса за определяне на компетентността на различните съдилища (общи и специализирани) голям брой закони може да се окажат противоконституционни, но ще продължават да се прилагат, защото няма да са обявени за такива по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. Във връзка с това не може да не прави впечатление, че при пълната липса на
реално съществуващ и конкретно обоснован проблем, произхождащ от твърдяна неяснота на конституционната разпоредба, както и на свързана с този проблем конституционно значима цел (в този смисъл вж. Определение № 3/2015 г. по к.д. № 7/2015 г., Решение № 11/1994 г. по к.д. № 16/1994 ВАС и др.) ВАС отправя до КС искане за абстрактно тълкуване на Основния закон вместо да се опита да постигне искания от него резултат като упражни правомощието си да оспори конкретните законови разпоредби, с които непосредствения съдебен контрол върху съответните административни актове е възложен на общите съдилища. При всяко положение обаче според мен не са налице предпоставки за произнасяне по съществото на питането по внесеното в КС искане за тълкуване.
II. По съществото на искането:
В случай, че Конституционният съд реши да се произнесе по съществото на искането, Висшият адвокатски съвет счита, че на така поставения в тълкувателното питане въпрос, следва да се отговори отрицателно.
ВАдвС счита, че по силата на чл. 119, ал. 2 от Конституцията със закон Народното събрание може по свое усмотрение да създаде, а по същата логика – и да закрие специализиран съд. На още по-силно основание в рамките на неговите властови възможности е да отдели предметната компетентност на специализирания съд от предметната компетентност на общите съдилища. Във връзка с това разпоредбата на чл. 120 от Конституцията съвсем не случайно използва термина „съдилищата“ като родово понятие, възлагайки им контрола за законност на актовете и действията на административните органи, без да прави изрична разлика между общите и създадените със закон специализирани структури. Както е посочено в мотивите на Решение № 10/15.11.2011 г. по к.д. № 6/2011 г., целта на специализацията е „чрез разглеждане само на определен вид дела (наказателни, административни, трудови, търговски и пр.) съдиите да придобият по-задълбочени познания, да натрупат практически опит и така да се повиши качеството и бързината на| правораздавателната дейност„. Какви дела да бъдат обхванати от предмета на специализираните съдилища е въпрос, който е в правомощията на Народното събрание и следва да се решава от него съобразно така посочената цел.
Да се отговори на питането, така както се предлага от ВКС, означава абсолютно неоправдано от конституционна гледна точка да се лимитира законодателната власт. Последиците от това ще бъдат във вреда на доброто правосъдие, което държавата дължи на гражданите и юридическите лица.
В искането вносителят изрично е изразил несъгласие с норми, които възлагат контрола върху определена категория административни актове на общите съдилища, вместо тази функция да се прехвърли на създадените през 2007 г. административни съдилища. Във връзка с това е напуснал полето на безспорните, но ирелевантни към поисканото тълкуване констатации, като е посочил и конкретни примери – чл. 25, ал. 1 от Закона за търговския регистър и регистъра на юридическите лица, чл. 7, ал. 5 и чл. 61, ал. 4 от Закона за адвокатурата, чл. 24, ал. 7 от Закона за патентите и регистрацията на полезните модели, чл. 67, ал. 2 и чл. 120, ал. 2 от Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража, чл. 29, ал. 1 от Закона за особените залози и чл. 36, ал. 3 от Закона, за опазване на селскостопанското имущество.
Общото обаче за тези случаи е, че от съдиите, които трябва да се произнесат по спора, се изискват и други специални познания,|извън областта на административното прави и процес.
Във връзка с това, при съобразяване на качеството на правораздаването като цел на специализацията, на тезата на ВАС може да се противопоставят редица по-конкретни въпроси като например – логично ли е контролът върху отказите за вписване на адвокат или адвокатско дружество да бъде иззет от окръжния съд, който води и съответните адвокатски регистри, оправдано ли е контролът върху отказа за промяна в режима на изтърпяване на наказанието „лишаване от свобода“ да се изземе от общите съдилища, които разглеждат наказателните дела и се произнасят по определянето на първоначалния режим и т.н. Става въпрос за преценка по целесъобразност в рамките на отговорностите на законодателната власт, която както може да създаде специализирани съдилища, така е оправомощена суверенно да определи и тяхната предметна компетентност, за да бъдат постигнати обществено значими цели, сред които не е издигането на тежестта и значението на административните съдилища чрез допълнително увеличаване на тяхната натовареност.
В заключение, няма конституционна преграда непосредственият съдебен контрол върху определена категория административни актове да се осъществява от общите съдилйща, в които също съществува призната от закона вътрешна специализация, стига за качеството на правораздаването да са необходими специални познания и в други области или клонове на правото.
Това нито изключва, нито накърнява упражняването на правомощията на Върховния административен съд по чл. 125 от Конституцията.
УВАЖАЕМИ КОНСТИТУЦИОННИ СЪДИИ,
Въз основа на всичко изложено, Висшият адвокатски съвет счита, че искането за даване на задължително тълкуване на чл. 4, ал. 1, чл. 119, ал. 2, чл. 120, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията на Република България (Конституцията) във връзка с отговор на въпроса:
„Изисква ли принципът на правовата държава, закрепен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, всички спорове за законността на актовете и действията на административните органи да бъдат подведомствени на административните съдилища, включващи Върховния административен съду предвиден в чл. 119, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията, и административните съдилища създадени по силата на чл. 119, ал. 2 от Конституцията? “ е недопустимо.
Ако Конституционният съд реши да се произнесе по съществото на спора, Висшият адвокатски съвет счита, че на въпроса следва да се отговори отрицателно и принципът на правовата държава, закрепен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията не изисква всички спорове за законността на актовете и действията на административните органи да бъдат подведомствени на административните съдилища, включващи Върховния административен съд, предвиден в чл. 119, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията, и административните съдилища, създадени по силата на чл. 119, ал. 2 от Конституцията.
Председател на ВАдС Ивайло Дерменджиев
