Конституционният съд запази „пожизнено“ намалените пенсии при ранно пенсиониране (мотиви)

Конституционният съд отхвърли искането на омбудсмана Диана Ковачева за установяване на противоконституционност на текста от Кодекса за социално осигуряване, според който човек получава пожизнено намалена пенсия, ако се пенсионира с 1 година предсрочно.  Решението е взето единодушно.

Според съда,  пожизнено намалената пенсия заради  ранно пенсиониране от една страна има социален смисъл,  защото законодателят е въвел „гъвкаво пенсиониране на хора в предпенсионна възраст, които са останали без работа, без възможности да бъдат наети и без право на парични обезщетения за безработица„.  

От друга страна, правната сигурност не е  нарушена, когато осигуреният свободно е осъществил избор, а той не е задължителен, защото е правна възможност.

Не е нарушена и равнопоостованетостта пред закона, а ако някои някои получават по-малка по размер пенсия, това е функция на направения избор, а не на неравно третиране от закона.  

Не е налице и  несправедливост, защото законодателно решение е насочено да обезпечи жизнените потребности на определена социално уязвима група от граждани, които не отговарят на изискванията за отпускане на пенсия за осигурителен стаж и възраст,  но не са в състояние да продължат трудовата си дейност по независещи от тях причини. –( Из мотивите мотивите по долу)

Ha 14 ceптeмвpи м.г. cъдът допусна  искането на омбудсмана Диaнa Koвaчeвa зa oбявявaнe нa пpoтивoĸoнcтитyциoннocт нa чл. 68a, aл. 1, изp. 2 в чacттa „пoжизнeнo“ oт Koдeĸca зa coциaлнo ocигypявaнe (KCO).  Ocпopeнaтa paзпopeдбa визиpa ycлoвиeтo зa   пeнcиoниpaнe дo eднa гoдинa пo-paнo oт възpacттa нa гpaждaнитe пo чл. 68, aл. 1 oт KCO пpи нaличиe нa изиcĸyeмия ocигypитeлeн cтaж пo чл. 68, aл. 2 oт KCO.  Cпopeд зaĸoнa, пo- paннo пeнcиoниpaнитe пoлyчaвaт пeнcия в нaмaлeн paзмep пoжизнeнo, a нe дo нaвъpшвaнe нa peдoвнaтa пeнcиoннa възpacт.

Oмбyдcмaнът зaяви, чe тeĸcтът пpoтивopeчи нa няĸoлĸo paзпopeдби oт Koнcтитyциятa – чл. 6, aл. 1 и aл. 2 и чл. 16, ĸaĸтo и чл. 4, aл. 1 и aл. 2 и нa Πpeaмбюлa нa Ocнoвния зaĸoн. Посочи, че  „пожизненото“ изплащане на пенсия в намален размер на лицата, възползвали се от възможността за пенсиониране до една година по-рано от навършване на изискуемата възраст, нарушава принципа на правовата държава, тъй като е в противоречие с изискванията както за правна сигурност и предвидимост, така и за материална справедливост, доколкото хората са внесли в пълен размер дължимите осигуровки за пенсия за осигурителен стаж и възраст, а в замяна получават до края на живота си намалена пенсия.

Множество юристи и експерти  подкрепиха позицията на омбудсмана.  Проф. Васил Мръчков нарече сегашното  решение на закона „без прецедент в социалното ни осигуряване„.  Националният осигурителен институт, социалното министерство и правителството обаче  защитиха разпоредбата на кодекса с прагматични аргументи, че без нея на практика ще се получи снижаване на пенсионната възраст у нас с 1 година.  Намаление реално няма – с избрания процент общата сума на пенсиите при ранно пенсиониране с намалена пенсия и при общо пенсиониране с пълна пенсия е приблизително еднаква, казва управителят на НОИ Ивайло Иванов.

Из мотивите на конституционното решение:

„Правото на гражданите на пенсия не съдържа имплицитно определен размер на пенсията, нито реализиране на правото при най-изгодни условия относно осигурителен стаж и възраст“, тъй като „държавата има широка свобода за начина на определяне на пенсиите и пенсионната възраст  и те често са предмет на законодателни промени, обосновани от възможностите на бюджета“, посочва най-напред КС.

(..) Цел на ранното пенсиониране е било да се осигури „гъвкаво пенсиониране на хора в предпенсионна възраст“, които са останали без работа и без право на парични обезщетения за безработица. Отчетено е, че тази категория осигурени лица, които се намират в края на своя трудов път, не са желани от работодателите поради напредналата им възраст, като същевременно не са обхванати от пенсионната система, тъй като не отговарят на изискванията за възраст, макар и да са натрупали достатъчен осигурителен стаж. По тези причини законодателят е преценил, че необходимостта тази категория граждани да задоволят жизнените си потребности налага въвеждане на „адекватна и гъвкава форма на ранно пенсиониране“, която да им позволи да започнат да получават пенсията си за осигурителен стаж и възраст по-рано, като при второто гласуване на законопроекта в пленарна зала е отчетено и „главоломното увеличаване на възрастта за пенсиониране“.

(..) Според мотивите на проекта на Закон за изменение и допълнение на КСО на Министерския съвет, очакваният ефект от предлаганата разпоредба на чл. 68а е „увеличение в броя на новоотпуснатите пенсии с около 11,4 хил. пенсионери“, като „от актюерска гледна точка размерът на намалението с 0,4 на сто за всеки недостигащ месец е коректно, тъй като общата сума на пенсиите, която би получило лицето до края на живота си в случай на пенсиониране при навършване на законовата пенсионна възраст, и в случай на пенсиониране с една година по-рано, но с намален размер, е приблизително еднаква“. Направените изчисления въз основа на средния размер на пенсията за осигурителен стаж и възраст и средната продължителност на живота в страната показват, че възприетият от законодателя модел като цяло не ощетява в материално отношение лицата, упражнили предоставеното им право да се пенсионират до една година преди навършване на изискуемата възраст, отбелязват конституционните съдии.

(..) Съдът намира, че при преценката за конституционосъобразност на оспорената частично от омбудсмана разпоредба на чл. 68а, ал. 1, изр. 2 КСО в частта „пожизнено“ е от съществено значение да бъде съобразено, че пожизненото получаване на намалена пенсия от лицата, които са се пенсионирали до една година преди навършване на общата възраст, с която законът свързва правото на пенсия за осигурителен стаж и възраст, е уредено не като императив, а като правна възможност, която осигурените лица могат свободно, „по тяхно желание“ да упражнят при предварително определени и ясни по своето съдържание последици.

Правната сигурност не е  нарушена, когато осигуреният свободно е осъществил избор относно вида на получаваната от него пенсия за осигурителен стаж и възраст, щом правните последици от този избор се посочени ясно и определено в относимите към случая правни норми, гарантиращи предвидимост на тези последици и следователно – правна сигурност и стабилност.  Съгласно Решение № 4 от 2014 г. по к.д. № 12/2013 г., разпоредба, с която „при облекчен режим се предоставя правна възможност, чието използване зависи единствено от волята на правоимащия, не е противоконституционна“.

Не е нарушен и принципът на равнопоставеност на гражданите пред закона, съобразно който „на законодателя се забранява третирането на равното като неравно и обратното“, тъй като той е длъжен „да урежда подобните случаи по еднакъв начин, а различните – по различен начин“, като гаранция за осигуряване на равенството пред закона и справедливост в обществото  (Решение № 4 от 2011 г. по к.д. № 4/2011 г., Решение № 3 от 2013 г. по к.д. № 7/2013 г., Решение № 5 от 2019 г. по к.д. № 12/2018 г).

Оспорената разпоредба не третира осигурените лица различно от гледна точка на достъпа им до право на пенсия за осигурителен стаж и възраст, а предоставя на всички, които отговарят на предвидените в нея условия, едно и също субективно право – да се пенсионират до една година по рано, като в такъв случай получават доживотно пенсия в намален размер при предварително определени в закона правни последици относно размера на намалението, неговата непроменимост при преизчисляване на пенсията и невъзможността намалената пенсия да се получава едновременно с общата пенсия за осигурителен стаж и възраст. Следователно законът подхожда еднакво по отношение на субекти, които разкриват идентични правни белези – притежават необходимия осигурителен стаж, но не им достига до една година от изискуемата възраст за придобиване на право на пенсия за осигурителен стаж и възраст. Ако в резултат някои получават по-малка по размер пенсия, това е функция на направения избор, а не на неравно третиране от закона (Решение № 9 от 2017 г. по к.д. № 9/2016 г.).

Съдът не споделя поддържаното от омбудсмана, според което оспорената законова уредба третира нейните адресати, избрали да се пенсионират до една година преди навършване на общата възраст по чл. 68, ал. 1 КСО, по неблагоприятно в сравнение с други групи лица, които получават намалена пенсия не доживотно, а само до достигане на този възрастов праг, като според вносителя такива са „например преживелите съпрузи и лицата, които имат право на професионална пенсия“. Посочените категории лица се намират в различно правно положение от гледна точка на основанията за придобиване на право на пенсия, произхода на средствата за нейното осигуряване и самото съдържание на правото. Правото на наследствена пенсия, за разлика от правото на пенсия по чл. 68а КСО, не е лично право, а е производно на правото на пенсия на наследодателя съобразно неговия осигурителен принос. При това, след навършване на пенсионна възраст преживелият съпруг, с оглед забраната за получаване едновременно на лична и наследствена пенсия (чл. 101, ал. 1 КСО), може да избере да получава или наследствена, или лична пенсия, като към последната се включва добавка по чл. 84 КСО, на която лицето има право пожизнено.

Липсва сходство и по отношение на срочните пенсии за ранно пенсиониране на учители, тъй като съгласно чл. 69в, ал. 2 КСО във връзка с чл. 19, ал. 6 НПОС, за периода до навършване на пенсионна възраст тези пенсии се отпускат от отделен фонд – Учителския пенсионен фонд, създаден с чл. 33, ал. 1 от Закона за фонд „Обществено осигуряване“ (отм.) и продължил да съществува съгласно § 22 ПЗР на КСО, средствата в който се набират от разликата между осигурителната вноска за учителите и осигурителната вноска за трета категория труд, както и от други източници. След навършване на пенсионна възраст пенсията на учителите за осигурителен стаж и възраст се изплаща в пълен размер, но от фонд „Пенсии“ на държавното обществено осигуряване (чл. 19, ал. 6, изр. 2 НПОС).  Като се има предвид изложеното, Съдът намира, че прилагането от законодателя на различни правила към различни по вид и съдържание пенсии не нарушава конституционната забрана за неравно третиране.

Получаването на пенсия в намален размер при упражнено право на по-ранно пенсиониране е оправдано от гледна точка на солидарния характер на системата на обществено осигуряване.

Както е посочено в Решение № 5 от 2000 г. по к.д.№ 4/2000 г., „общественото осигуряване е система за взаимопомощ и солидарност, чрез която се защитава общият интерес, като от набираните вноски на всички осигурени се обезпечава материалната защита на изпадналите в нужда членове на общността поради настъпването на определени осигурени рискове (болест, злополука, старост, смърт и др.)“. Този принцип е изрично прокламиран и в чл. 3, ал. 2 КСО. Според Решение № 7 от 2017 г. по к.д. № 2/ 2017 г. чрез принципа на солидарност се реализира конституционната идея за създаване на социална държава и се гарантира справедливостта като конституционна ценност. В този смисъл именно принципът на солидарност, който е проекция на прокламираната в преамбюла на Основния закон справедливост като общочовешка ценност, би бил нарушен, ако срещу получената по-рано пенсия законодателят не бе предвидил компенсаторен механизъм, посредством който да се осигури стабилността на осигурителната система, за да се обезпечат по този начин правата на останалите осигурени лица. Без такава стабилност държавата не би могла да гарантира на гражданите реализация на признатото им от чл. 51, ал. 1 от Конституцията право на обществено осигуряване. Според Решение № 12 от 1997 г.  по к.д. № 6/1997 г., „за да се реализира правото по чл. 51, ал. 1 като индивидуално право, е необходимо, преди всичко, да се създаде система за обществено осигуряване“, като конституционноправната защита на това право „включва както задължението на държавата да предвиди (в смисъл да създаде) поначало по законодателен път система на обществено (и по-специално на пенсионно) осигуряване, така и задължението да гарантира конкретната реализация на осигуряването в неговите различни форми, когато условията за получаване на съответните плащания са настъпили“.

 По изложените съображения Съдът не споделя поддържаното от вносителя, според което пожизненото получаване на пенсия в намален размер от лица, които са внесли в пълен размер дължимите осигурителни вноски, накърнява прокламираната в преамбюла на Конституцията  справедливост като общочовешка ценност. Както вече беше посочено, получаването на пенсия в намален размер пожизнено не е наложено от държавата на осигуреното лице, а е резултат от упражнено негово право на избор при предварително известни и определени по своите последици в закона алтернативи.

В този случай осигуреният сам е преценил кое решение е в негов интерес от гледна точка на собствените му жизнени потребности. Правото на избор относно вида на получаваната пенсия е израз на свободна воля и свободен избор, които съгласно Решение № 10 от 1994 г. по к.д. № 4/ 1994 г. и Решение № 2 от 2018 г. по к.д. № 8/2017 г. са „основно право на личността“ по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Основния закон, и принципът на правовата държава изисква тяхното зачитане, щом са формирани в рамките на закона и за постигане на предвиден в него резултат.

Съдът намира, че поначало не може да бъде споделена тезата за несправедливост на законодателно решение, което е насочено да обезпечи жизнените потребности на определена социално уязвима група от граждани, които не отговарят на общите изисквания за отпускане на пенсия за осигурителен стаж и възраст, а същевременно не са в състояние да продължат трудовата си дейност по независещи от тях причини, обусловени от състоянието на пазара на труда. Следва да се съобрази също така, предвид необходимостта законът да удовлетвори изискването за справедливост като компонент на правовата държава, че пожизнено намаленият размер на пенсията се компенсира от получените преди навършване на общата възраст за пенсиониране до дванадесет месечни пенсии за осигурителен стаж и възраст, и в този смисъл е налице конституционно съвместимо съответствие между ползите, които лицето получава при упражнено право на ранно пенсиониране, и понесените в резултат ограничения. Във връзка с това е необходимо и да се отчете, че общественото осигуряване е изградено на принципа на алеаторността – с оглед неизвестността колко време осигуреното лице ще получава пенсията си, при което е възможно правоимащият да почине, преди получените по-рано пенсии да бъдат компенсирани от намаления размер на пенсията.

Съдът подчертава, че справедливостта би била нарушена именно при обявяване на разпоредбата на чл. 68а, ал. 1, изр. 2 КСО в частта „пожизнено“ за противоконституционна, тъй като това би имало за последица една категория граждани да могат да се облагодетелстват от възможността да се пенсионират преди навършване на предвидената в закона възраст и да започнат да получават пенсия за осигурителен стаж и възраст по-рано, без за това да е предвидена пропорционална компенсация в интерес на останалите осигурени лица.  Така би се компрометирала солидарността, върху която е изградено и функционира общественото осигуряване в общ интерес. Същевременно би се застрашила стабилността на осигурителната система, тъй като осигурените лица биха били стимулирани да се пенсионират преди навършване на възрастта по чл. 68, ал. 1 КСО, с което да започнат по-рано да получават пенсия, едновременно с това преустановявайки приноса си за натрупване на средствата във фонд „Пенсии“ на държавното обществено осигуряване.

От значение е също така, че разпоредбата на чл. 68а, ал. 1 КСО е елемент от цялостната правна рамка на усъвършенствания пенсионен модел, насочен към осигуряване на финансова стабилност на пенсионната система в условията на протичащи негативни демографски тенденции в страната и намаляване на икономически активното население, налагащи повишаване на възрастта за пенсиониране и на изискуемия осигурителен стаж. Очевидно е, че повишаването на необходимата за пенсиониране възраст допълнително поставя в затруднено положение лицата в предпенсионна възраст, които са останали без работа, при което включването им в пенсионната система се отдалечава във времето, а същевременно имат право на достоен начин на живот, кореспондиращ с прокламираното от преамбюла на Основния закон достойнство на личността като „върховен принцип“, на който се основава конституционната уредба.  В този смисъл оспореният частично чл. 68а, ал. 1 КСО изпълнява необходимостта предприетото от законодателя повишаване на пенсионната възраст като мярка за стабилизиране на осигурителната система да бъде съчетано с други „наложителни адекватни изменения“, без които тази мярка би се оказала „излишна и влошаваща качеството на живот на гражданите“ според вече цитираното Решение № 10 от 2012 г. по к.д. № 15/2011 г.

Съдът отхвърля доводите на омбудсмана, че оспорената законова уредба нарушава конституционното право на труд на гражданите по чл. 16 от Основния закон.  Правото на обществено осигуряване има самостоятелна конституционна регламентация в чл. 51, ал. 1 от Конституцията, по силата на която то е „отделно конституционно право, каквото е и правото на труд (чл. 16 и чл. 48, ал. 1)., отбелязва съдът.  Последното се гарантира и защитава от Конституцията самостоятелно. Упражняването на всяко от тях не е поставено в зависимост от упражняването (респ. неупражняването) на другото“. За разлика от правото на труд, гарантирано с насрещното задължение на държавата да създаде условия за неговата реализация (чл. 48, ал. 1, изр. 2 от Конституцията), конституционната защита  на правото на обществено осигуряване „включва както задължението на държавата да предвиди (в смисъл да създаде) поначало по законодателен път система на обществено (и по-специално на пенсионно) осигуряване, така и задължението да гарантира конкретната реализация на осигуряването в неговите различни форми, когато условията за получаване на съответните плащания са настъпили“ (Решение № 12 от 1997 г. по к.д. № 6/ 1997 г.).

По изложениет съображение съдът приема, че  оспорената частично от омбудсмана разпоредба на чл. 68а, ал. 1, изр. 2 КСО в частта „пожизнено”  не противоречи на Основния закон.

Пълният текст на решението тук