DeFakto.bg DeFakto.bg
Двата върховни съда, ВКС и ВАС, имат коренно противоположни позиции по казуса за парламентрания контрол по наказателната политика на държавата и взаимодействие на главния прокурор със законодателния орган. Това се вижда от становищата им изпратени в Конституционния съд по дело №6, образувано по искане на гл. прокурор. На 14 април т.г. Конституционния съд допусна за разглеждане на искането на Иван Гешев, който поиска да се обяви противоконституционност на чл.25, на чл.86, ал.1 в частта „включително и за изпълненйето на препоръките на Народното събрание при обсъждането на предходния доклад“ и на чл.86, ал.5, изр. второ от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (обн., ДВ, бр.109 от 21.12.2021 г.).
Според първия текст главният пpoĸypop е задължен да се явявa нa изcлyшвaнe в HC най-малко въднъж на вceĸи тpи мeceцa в пapлaмeнтapнaтa Koмиcия пo ĸoнcтитyциoнни и пpaвни въпpocи за участие в обсъждане нa дeйнocттa нa пpoĸypaтypaтa и paзcлeдвaщитe opгaни, законодателни промени, ресурсна осигуреност, затруднения, свързани с осъществяване функциите. Спopeд дpyгия – cлeд oбъждaнeто, Koмиcиятa дa мoжe дa oтпpaвя пpeпopъĸи. Гешев твърди, че тези разпоредби в Правилника недопустимо разширяват конституционно предвидения контрол (чл.84, т.16) от законодателната над съдебната власт и нарушават принципите за разделение на властите и на независимостта на съдебната власт.
Болният проблем с отчетността на главния прокурор у нас е пренесен на нивото на конституционното правосъдие. Предлагаме със съкращения позициите на върховините съдилища.
ВКС: Изслушването на главния прокурор преодолява проблема с неговата отчетност
Чрез изслушване на „обобщен и аналитичен“ доклад на главния прокурор и формулиране на препоръки за подобряване ефективността, на ръководения от него орган на съдебната власт, не могат да бъдат иззети функциите и правомощията му, не може да се засегне конституционният статус на институцията, нито може да се повлияе върху вътрешното убеждение на отделните прокурори или да се постави под съмнение безпристрастността йм – това се казва в становището на ВКС по делото пред КС.
Върховните съдии смятат, че оспореният текст на чл.25 от Правилника създава механизъм за преодоляване проблемите, породени от липсата на отчетност на Прокуратурата на Република България и оглавяващия я главен прокурор, както й за търсене на отговорност от последния.
Според ВКС нормата в правилника изпълва със съдържание текста на чл.84, т.16 от Конституцията, приет през 2015 г., е посочено в становището. С цитираното изменение бе въведена възможността освен чрез изслушване и приемане на годишните доклади на ВКС, ВАС, и главния прокурор, внесени от ВСС за прилагането на закона и за дейността на съдилищата, прокуратурата и разследващите органи, Народното събрание да може да упражнява допълнителен контрол по отношение „дейността на прокуратурата по прилагане на закона, противодействието на,„ престъпността и реализирането на наказателната политика“ чрез изслушване и приемане и „други доклади на главния прокурор.
„ Конституционният съд на Република България, в свое Решение № 6 от 06.06.2017 г. по к.д. № 15/2016 г. е приел, че въведената единствено по отношенйе на главния прокурор възможност да се изслушват и приемат и други негови доклади, не нарушава принципа на разделение на властите, а съдействат за упражняване конституционните правомощия на Народното събрание, стига да са „обобщени и аналитични“ по своето съдържание„, пише в становището.
Отбелязва, че „конституционната норма би останала „куха“ и лишена от практическа стойност, ако не е доразвита в друг нормативен акт, какъвто е Правилника.
„Основавайки се на изложените съображения, Върховният касационен съд намира, че чрез нормата на чл.25 от ПОДНС се осигурява надежден механизъм за придобиване на необходймата информация относно конкретни криминологични фактори и заплахи за правовия ред, както и относно потребността от решения относно ресурсната обезпеченост на прокуратурата й разследващите органи. Тази допълнителна информация по отношение дейността на прокуратурата е същностно необходима предвид отредената й от Конституцията роля в реализирането на наказателната политика на държавата и противодействието на престъпността, като съществено допринася за подобряване качеството на нормотворческата дейност.
ВКС не споделя възражението на гл.прокурор, че предвидената периодичност на обсъждане, заложена в чл.25 от ПОДНС нарушава баланса на властите и е в нарушение на чл.8 и чл.117, ал.2 от Конституцията.
И още : „Преценката на конкретните теми следва да бъде съобразена с приоритетите на държавата и обществото в конкретния момент. Предвид това несъстоятелно е твърдението в искането, че честотата на обсъжданията „…обезсмисля възможността за реално обобщаване на информацията относно различните процеси в развитието на криминогенната обстановка и вземането на информирани решения за провеждане на наказателна политика от страна на Народното събрание.“ Нещо повече, от съдържанието на разпоредбата на чл.25 ПОДНС следва, че преценката на приоритетните тези за всяко обсъждане не е възложена единствено на Народното събрание. Такива могат да бъдат предлагани и от самия главен прокурор с оглед конкретната необходимост на прокуратурата и разследващите органи. В подкрепа на този извод е и въведената в изр.2 на чл.25 хипотеза на провеждане на обсъждания относно приложението на закона и дейността на отделните институции на съдебната власт и по инициатива на техните ръководители, включително на главния прокурор.“
..Народното събрание като титуляр на законодателната власт определя чрез приеманите от него актове насоките на наказателната политика на държавата, което налага да разполага с необходимата информация за вземане на обосновани решения, за постигане на ефективност в нейното реализиране, напомня касационният съд.
Този ефект е постижим чрез процедурата по чл.25 от ПОДНС, която позволява на народните представители да бъдат информирани по приоритетните за обществото и държавата проблеми в конкретния момент, като едновременно с това осигурява и възможност за провеждане на тематични обсъждания и по предложение на председателите на ВКС, ВАС и главния прокурор. Предвиденият в оспорваната разпоредба механизъм напълно е съобразен с конституционно отредената роля на всяка институция от съдебната власт за реализиране на държавната политика в правосъдието, като осигурява функционирането на независимите власти в условията на взаимодействие, баланс и контрол за постигане на целите в съответната сфера на държавното управление.
Предвид изложеното до тук, ВКС намира, че разпоредбата на чл.25 от ПОДНС не противоречи на Конституцията на Република България, поради което искането на главния прокурор в тази му част е неоснователно. *
ВКС „отхвърля“ и възраженията срещу разпоредби на чл.86, ал.1 от ПОДНС в частта „…включително и за изпълнение на препоръките на Народното събрание при обсъждането на предходния доклад“ и на ал.5, изречение второ от същия текст: „Проектът за решение може да съдържа и препоръки към органа, чиято дейност се обсъжда. Текстът на чл.86, ал.1 от ПОДНС предвижда чрез тях да се представя отчет за дейността на органа по прилагането на закона през съответния период, проблемите и трудностите, които среща, включително и за изпълнението на препоръките на Народното събрание при обсъждането на предходния доклад.
Като важен акцент е отбелязно , че и в двата текста от Правилника е използвано понятие „препоръки“, което изключва задължителния характер на дадените от Народното събрание предписания ги характеризира като механизъм на взаимодейството между независимите власти за посигане на на общата цела на държавното управление – противодействие на престъпността.В този смисъл твърдението, че чрез тези разпоредби на ПОДНС се изземват функции на съдебната власт от законодателната, за да: се упражняват от последната в нарушение на принципа за независимост на съдебната власт, е лишено от нормативна основа.
В своята практика КС последователно и категорично е утвърждавал, че разделението на властите не само не изключва тяхното взаимодействие и съгласуваното им функциониране, а напротив, предпоставя тяхната обвързаност с отношения на взаимен контрол и възпиране, който изначално е вложен в Конституцията, посочва ВКС.
Цитирано е и решение № 8 от 01.09.2005 г. по к.д. № 7/2005 г., в което КС е посочил: „ Няма работеща конституционна система, която да предвижда и осигурява абсолютна независимост на която и да е от трите власти, защото необходимото равновесие се постига чрез взаимно възпиране. Балансът предполага всяка една от тях да притежава възможност за контрол върху другите.
Същевременно модерният конституционализъм изисква динамичното равновесие на властите да се постига чрез сътрудничество и взаимодействие между тях и това се отнася на първо място до областите, представляващи неоспорим национален приоритет, какъвто без съмнение е борбата с престъпността. Става дума за функционално взаимодействие по основни за обществото проблеми, което нито заличава, нито преодолява принципа в името на неговия антипод – единството на властта. […] Съгласно чл. 1, ал. 1 от основния:закон България е република с парламентарно управление, която се управлява според Конституцията и законите на страната (чл. 4, ал. 1). Народното събрание като свободно избран, общодържавен представителен орган на нацията заема първенствуващо място в държавната система. Като единствен титуляр на законодателната власт, чрез приеманите от него актове то определя насоките на държавната политика в различните сфери на обществения живот. Ето защо съдът счита, че в една парламентарна република Народното събрание би могло да има своето място не само в определянето, но и в наблюдението и анализа на резултатите от държавната политика за противодействие на престъпността …“
Върховните съдии напомнят още изводи на Конституционния съд, според които: „Борбата с престъпността е въпрос на общодържавен приоритет във всяка цивилизована страна. […] Конституцията издига във върховен принцип правата на личността, нейното достойнство и сигурност. Без съмнение сигурността на гражданите е пряко свързана и с ефективната борба с престъпността. Като общонационален приоритет тази борба не може, а и не трябва да бъде монопол на едно или няколко ведомства, институции или дори само на една от властите. Вярно е обратното. Само сътрудничеството между мях, изградено върху основата на ясно диференцирани правомощия, отговорности и уточнени приоритети, упражнявани с държавническа мъдрост и съзнание за важността на проблема, е гаранция за напредък.
Изложените до тук аргументи, без претенции за изчерпателност, ни дават основание да приемем, че чрез формулиране на препоръки от Народното събрание към органа, чиято дейност се обсъжда и приемане на отчет за изпълнението на препоръките при обсъждането,на предходния доклад, не се нарушава принципа за,разделение на властите и не се засяга независимостта на съдебната власт, поради което искането на главния прокурор и в тази му част е неоснователно, заключава ВКС .
ВАС: Правилникът на НС не може да вменява задължения на главния прокурор
Правилникът за дейността на НС като нормативен акт има устройствен характер. Главният прокурор като магистрат и административен ръководител на орган на съдебна власт е подчинен на правилата на специалния за съдебната власт устройствен закон – Закон за съдебна власт.
Видно от съдържанието на ЗСВ, задължение като това по чл. 25 ПОДНС не е включено сред правомощията на главния прокурор в ЗСВ. Принципът на правна сигурност, установен като част от фундаменталния принцип на правовата държава, следва да се счита за нарушен поради обстоятелството, че подобни императивни по характера си задължения за главния прокурор се установяват не в глава „Съдебна власт“ на КРБ, не в Закона за съдебната власт, а в устройствения акт, регулиращ дейността и организацията на работа на НС.
Това обстоятелство само по себе си представлява нарушение на чл. 117, ал. 2 и чл. 4 КРБ, установяващ принципа на независимост на съдебната власт и принципа на правовата държава.
Оспорваният текст на чл. 25 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание недопустимо разширява конституционно предвидения контрол на законодателната над съдебната власт, вменявайки задължение на главния прокурор най-малко веднъж на три месеца да участва в провеждане на обсъждане във връзка с прилагането на закона и дейността на прокуратурата и разследващите органи, се казва в становището на ВАС.
Оспорената пред КС норма на чл. 25 от правилника има задължителна обвързваща сила на закон спрямо задължения субект по изр. първо – главен прокурор. За него тази разпоредба създава задължение, което е извън конституционните му задължения, казват върховните административни съдии.
…Налице е нарушение на изискването, установено от КС – с правилника по чл. 73 КРБ да не се допълва Конституцията, доколкото такова изискване конституционният текст не съдържа. Нормата на чл. 84, т. 16 КРБ ясно очертава правомощията на НС в рамките на неговите контролни функции – това са действия по обсъждане на доклада и приемане на доклада, представен от ръководителя на органа на съдебна власт. Конституцията мълчи по въпроса – дали НС може да дава препоръки във връзка с отчета за дейността на този орган на съдебна власт. Доколкото нормите на чл. 84 КРБ имат императивен характер и не допускат отклонение от разписаното правило за поведение, не подлежат на разширително или стеснително тълкуване, а само на стриктно такова, даването на препоръки следва да се преценява като нарушение на същата норма.
С оглед на изложените съображения Общото събрание на Първа и Втора колегии на Върховен административен съд намира, че искането на главния прокурор за обявяване на нротивоконституционност на чл. 25 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (обн., ДВ, бр. 109 от 21.12.2021г.) е основателно.
Върховните съдии от ВАС казват, че за нарушение следва да се приеме и изискването, посочено в решението на КС от 2010 г. според което – правилникът не може да не допълва Конституцията, доколкото Основният закон се приема от учредителна власт и в специална процедура, а не от основния законодателен орган в обикновена законодателна процедура.
Упражняване на правомощия, непредвидени в Основния закон, от страна на едната от трите власти по отношение на друга нарушава баланса между тях и представлява нарушение на принципа на разделение на властите. Когато такова несъществуващо конституционно правомощие се упражнява по отношение на независима власт, представлява и нарушение на чл. 117, ал. 2 КРБ.
..Правилникът по чл. 73 КРБ не може да съдържа указания за съдържанието на отчетните за дейността доклади, представени в процедура по чл. 84, т. 16, изр. първо КРБ от ръководителите на органите на съдебната власт.
С даването на препоръки на органи на съдебната власт и изискване на отчет на изпълнението им от Народното събрание пряко се изземват конституционни функции, предоставени на съдебната власт, пишат съдиите. Препоръките като форма на волеизявление принципно нямат задължителен характер, но добросъвестното изпълнение на конституционно възложените правомощия, което е изискване на правовата държава, налага дори и по незадължителен начин дадени такива препоръки да бъдат изпълнявани. Ето защо веднъж дадени, те не могат да бъдат игнорирани от техните адресати.
С разписаното в чл. 86, ал. 1 и ал. 5 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание отново по недопустим начин се разширява разпоредбата на чл. 84, т. 16 от Конституцията, т. е. на конституционно предвидения контрол на законодателната над съдебната власт, като по този начин се нарушава балансът между властите.
По изложените съображения оспорването на чл. 86, ал. 1 в частта: „включително и за изпълнението на препоръките на Народното събрание“, и на чл. 86, ал. 5, изречение второ от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание се явява основателно, а атакуваните текстове противоречат на правовата държава, разделението на властите и независимостта на съдебната власт. Така финализират подкрепа за позицията на главния прокурор върховните съдии от ВАС.
