DeFakto.bg DeFakto.bg
Николай Николов, д-р по право*
Внесеният на 9 юни 2022г. в Народното събрание проект на Закон за противодействие на корупцията съдържа редица нови положения и в никой случай не преповтаря действащия от 2018 г. закон. Общественият дебат по темата е от изключително значение, тъй като промените в правната рамка на борбата с корупцията неминуемо ще се случат, без значение в непосредствено или в близко бъдеще.
В проекта са заложени поне две радикално различни идеи от действащия режим.
КПКОНПИ разделена на два органа
Комисията за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество (КПКОНПИ) се разделя на два органа – Комисия за противодействие на корупцията (КПК), предвидена в новия проект и Комисия за отнемате на нeзаконно придобитото имущество (КОНПИ) , чиито статут остава уреден в действащия закон.
Законът за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото (ПКОНПИ) регламентира 5 различни направелния от административната дейност на държавата. Докато първите четири – превенцията на корупцията; декларарирането на несъвместимост, имущество и интереси; производството за установяване на конфликт на интереси и т.нар. оперативно-издирвателни дейности имат общ знаменател – те са административни форми за борба с корупцията, то петото направление отнемането на незаконно придобитото имущество известно и като гражданска конфискация няма почти нищо общо с ограничаването на корупцията и корупционните практики.
Събирането на тези по същество различни функции и съответстващите им държавни органи или части от държавни органи под „един покрив“ бе един механичен сбор, който не даде очакваните резултати. Причини за това бяха липса на пресечни точки между отделните направления, липса на фокус върху административните форми за борба с корупцията и най-вече върху оперативно-издирвателните дейности и неизяснени взаимоотношения между компетентните органи – прокуратура и КПКОНПИ.
Поверяването на способите за борба с корупцията на изпълнителната власт и на т.нар. гражданска конфискация на различни органи е удачно и следва да бъде оценено положително по две причини.
Двете направления са твърде различни. Самите процедури и материалните основания за осъществяването им са твърде различни. Сърцевината на гражданската конфискация е търсене на несъответствие от 150 000 лв. между пазарна стойност на активите и нетните доходи на проверяваното лице и семейството му за период от 10 години назад след обстоен икономически анализ на събраната информация за двете величини. Повод за проверката е извършване на тежко правонарушение или привличане на съответното лице за обвиkяем за тежко престъпление. Процедурата по отнемането се провежда не срещу физическото лице , извършило или уличено в извършването на тежки правонарушения, а срещу имуществото на лицето. Ако посоченото несъответствие се установи в административната фаза тя преминава в съдебна, която се състои в разглеждане на иск на държавата за отнемане на незаконно придобито имущество по отношение на съответното лице пред три инстанции на граждански съд. Административните форми на борба с корупцията предвиждат контрол за извършване на формални нарушения (неподадени в срок или подадени с невярно съдържание декларации, конфликт на интереси) или събиране и обобщаване на данни за извършени тежки корупционни престъпления, които се представят на прокуратурата.
Различни са субектите на тези две направления. Гражданската конфискация се провежда най-вече по отношение на лица от кримналния контингент, уличени в извършването на тежки престъпления – лихварство, измами, рекет, участие с организирана престъпна група. Те не упражняват държавна власт и следователно за каквато и да било корупция тук не би могло да става и дума. Четирите административни форми на борба с корупцията се прилагат по отношение на лица, заемащи висши публични длъжности , изчерпателно изброени в 50 точки на чл.6, ал.1 ЗПКОНПИ и пренесени в чл.5, ал.1 от проекта, а само две от тях декларациите и конфликтът на интереси – и по отношение на лицата лимитативно посочени в §2, ал.1 от закона, заемащи позиции в ниските и средни нива на трите държавни власти.
2/3 от специализираната администрация на КПКОНПИ в това число почти всички служители в териториалните дирекции са ангажирани с провеждане на проверките и производства за отнемане, а останилите по отношение на административните форми за борба с корупцията. Парадоксално е, но служителите , ангажирани в тези две направления не работят заедно и служебните им функции нямат пресечни точки.
Предлаганото разделение ще фокусира дейността на изпълнителната власт за борба с корупцията. Четирите административни форми за ограничаване и предотвратяване на корупцията ще се осъществуват от специализиран орган, отделен от този за гражданската конфискация.
Включване на НПК в антикорупционната дейност
С проекта се предвижда придаване на органите на Комисията за противодействие на корупцията на разследващи функции по смисъла на Наказателнопроцесуалния кодекс (НПК).
По действащия закон на дирекция „Противодействие на корупцията“ в централното управление на комисията е възложено упражняването на т.нар. оперативно-издирвателни дейност.
Какво е реално положение ? Органите на КПКОНПИ и в момента имат правомощия да изземват документация или компютъпни конфигурации , както и снемат обяснение от длъжностни лица при процесуални действия на терен, например в общинска администрация, но ако не са възложени от прокуратурата, за да имат доказателствена стойност, те трябва да бъдат повторени от разследващи органи по НПК.
Разследващите функции ще се предоставят само по отношение на точно определени в НПК тежки корупционни и длъжностни престъпления. В проекта те са „отляти“ в – чл.12, ал.1, т.3 от проекта , където е предвидено , че комисията подпомага и обезпечава дейността на разследващите инспектори по чл.14; в чл.48, ал.1 като форми на оперативно-издирвателни дейности към досегашните (справки, идентифициране на лица и обекти, оперативна проверка на събраните данни и др.) са добавени белязане на обекти и предмети, извършване на наблюдение, проникване и изследване на помещения, сгради и др., оперативно разпознаване, внедряване, експеримент и др.; чл.68, ал.4 , според който при констатация за наличие на достатъчно данни за корупция комисията предприема действия за образуване на досъдебно производство по НПК и др. Тези функции трябва да бъдат изпълнявани от две нови фигури сред служителите на комисията – разследващи инспектори и опретаривни служители с подробно определен статут.
Тези промени в проекта за специален закон са в синхрон с изменението в НПК предвидено в преходните разпоредби на проекта , най-съществената част от което е вписването на чл.52 , че разследващите инспектори и органите на КПК са разследващи органи, наред със следователите, разследващите полицаи в МВР и органите на МВР и разследващите митнически инспектори и митническите органи на Агенция „Митници“.
Това означава , че те ще притежават всички права на разследващи органи в това число да постановяват принудително довеждане, по изключение да образуват досъдебно производство със съставянето на протокол за първото процесуално действие за точно определени в проекта тежки престъпления, извършени от длъжностни лица и изрично определени в НПК до произнасянето на прокурор и др.
Придаването на функции по разследване на служители на КПК не противоречи на Конституцията и е в рамките на принципа на разделение на властите, предвиден в основния закон. От 2008 г. в правната теория се възприема , ча регулаторни органи като действащата КПКОНПИ и евентуално бъдещата КПК принадлежат към системата на изпълнителната власт, тъй като изпълняват закон. Разследващите функции
не са държавни функции, които са равностойни на правосъдните функции, осъществявани от съдебната власт. Те целят събиране на доказателствен материал и подготовка на образуване на досъдебното производство и се осъществяват изцяло под контрола на съдебната власт. Типични правораздавателни функции като образуване на дознание, неговото ръководство и прекратяване или внасяне и поддържани на обвинителен акт в съда в съответствие с Конституцията си остават компетентност на прокурора. В този смисъл проектът не прави никакви компромиси.
Разследващите инспектори няма да внасят обвинителни актове
В общественият дебат се поставя и въпроса – дали КПК няма да бъде „втора прокуратура“. Това не е така. Разследващите инспектори на КПК ще получат при приемане на закона функции на разследащи органи по НПК , но те по никакъв начин няма да получат правото да образуват дознание в регулярна ситуация и да внасят обвинителен акт. Всички техни действия са под контрола на прокуратурата. Изключителна компетентност на прокурора остава правомощието да образува досъдебно производство да го ръководи и да вася обвинителен акт в съда. Предвижда се на разследващите инспектори на КПК да бъдат възложени функции, каквито имат разследващите полицаи в МВР. Обстоятелството, че органите на МВР отдавна са с разследващи функции, не доведе до това МВР да стане втора прокуратура. При действието на досегашната Конституция прокуратурата не може да бъде заобиколена в процеса на преследване и разследване на престъпления, в това число тежки корупционни и служебни, както в досъдебната, така и в съдебната фаза на наказателния процес.
Възможността на КПК да обжалва отказите на прокурора да образува наказателно производство по събран от нея доказателствен материал, предвидена в проектирания чл.213 б НПК е удачна , защото отнася преценката за годността на събрания материал да послужи за начало на наказателното преследване пред съдебен орган и то пред две съдебни инстнации, в закрито съдебно заседание.
Всъщност до сега в известен смисъл тази фигура беше позната в нашето наказателно процесуално право предвид възможността по чл.213, ал.2 НПК на пострадали от престъплението граждани или юридически лица да обжалват отказ на прокурор да образува досъдебно производство, но пред по-горестоящия прокурор. Дори и при отменен отказ ръководната функция на прокурора остава. Естествено е при отмяна на отказа и задължаването му да образува производство от съда отношенията да са напрегнати. В тази връзка е логично разрешението в проектираната норма на чл.243, ал.4 НПК КПК да обжалва и постановление за прекратяване на наказателно производство за длъжностни престъпления пред първоинстанционен съд.
Създаването на процесуални механизми за взаимно възпиране и контрол е изключително важно, защото дава възможност за сблъсък на различни процесуални мнения, но си позволявам да отбележа на база на немалкия ми опит, че единственият успешен начин за справяне с корупцията е сътрудничеството между отговорните държавни органи. Различията в мненията понякога са нормално състояние. За да бъдат те преодоляни трябва да се търсят колкото се може по-съвършенни и балансирани форми за взаимен контрол, които винаги са и такива за взаимодействие. Ето защо идеята да се даде решаващо правомощие наказателния съд при постановен отказ на прокуратурата да прецени годността на събрания доказателствен материал и евентуално по същество да образува производство е удачна.
КПК не може да бъде инструмент за политическа репресия или иначе казано „бухалка“.
Разследващите инспектори на комисията ще събират доказателства , но правомощието да старатира наказателното производство в регулярна ситуация си остава на прокурора, а ако той откаже – при обжалване преминава към съда. Обстоятелството, че най-малко два органа , а при определени случаи и три, независими едни от друг, ще преценяват налице ли е основание за образуване на наказателно производство, е стабилна гаранция срещу злоупотребата с тези правомощия за политически цели.
Със или без право да ползва специални разузнавателни средства властта на КПК според проекта да събира доказателства и то годни такива значително се разширява в сравнение с действащата уредба, но КПК ще остане зависима в главното – образуването на на досъдебното производство , неговото ръководство и финалът му в това число сезиране на наказателния съд от прокуратурата , а при неин отказ от наказателния съд.
Промените в статута на комисията и нейните членове следва да бъдат оценени положително – предвидените проверки за почтеност на членовете на комисията, забраната горестоящи ръководители да дават указания за извършването на действия или да се намесват в разследването, възможността за командироване на служители от други институции към комисията с цел изпълнение на определени задачи, лимитирането до 60 дни на срока за проверка на сигнал за корупцията и др.
Редица текстове следва да бъдат прецизирани. Сериозно трябва да бъде обмислена необходимостта от създаване на териториална структура на комисията.
Очаква се КПК да получава сигнали за корупция на територията на цялата страна. Провежданите проверки често изискват извършване на действия на терен. Следва да се предвиди и съдействие от страна на органите на полицията при провежданите оперативни действия.
Сложеното начало на законодателна процедура за ново антикорупционно законодателство дава възможност за обществено обсъждане, качеството на което ще опредеби качеството на бъдещия закон.
*Авторът Николай Николов е член на комисията за установяване на имущество, придобито от престъпна дейност /2005 – 2010г./ и е защитил дисертация по Закона за отнемане в полза на държавата на имущество, придобито от престъпна дейност. Член и и.д. председател на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси /2011 – 2018г./. Автор на първите монографии в материята на гражданската конфискация и конфликта на интереси в България, както и на над 50 студии и статии в тази сфера в това число във Великобритания и САЩ. Преподавател във Висшето училище по мениджмънт по дисциплини от магистърска програма „Борба с корупцията и конфликта на интереси“.
