Последни новини
Home / Законът / Как да се разширят гаранциите за отчетност чрез способите на дисциплинарното производство

Как да се разширят гаранциите за отчетност чрез способите на дисциплинарното производство

Defakto.bg
В пет статии дотук разгледахме:

В шестата последна и най-обстойна част се спираме на възможността за предсрочно прекратяване на мандата на член на ВСС при търсенето на решение на законово ниво в съдоустройствения закон без необходимото от отваряне на конституционния дебат.

 Допълване на дисциплинарните нарушения и наказания

За да бъде процедурно издържано едно такова начинание като дисциплинарното освобождаване на член на ВСС се изисква създаването на материалноправни гаранции за реализирането му. Една от възможностите е именно чрез разширяване приложното поле на съществуващите в чл. 307, ал. 3 от ЗСВ нарушения и в чл. 308, ал. 1 от ЗСВ наказания. Преосмислянето и развитието на статуса на членовете на ВСС би наложил потенциално допълване на Глава втора, Раздел първи от ЗСВ.

Санкция за неоправдано пропускане на заседание на пленума, колегията и комисия

През времетраенето на осмия състав на ВСС се констатираха редица случаи, при които член на Съвета отсъства от заседание на пленума, когато се решават първостепенни по важност въпроси като избора на главен прокурор и разглеждане на сигнала за освобождаването му на основание чл. 129, ал. 3, т. 5 от КРБ. Тези отсъствия не бяха мотивирани поради неотложни лични мотиви. За целта неоправданото пропускане на заседание следва да бъде въведено като основание за налагане на наказание. Отсъствието следва да се констатира на първото следващо заседание на съответната колегия, ако лицето не аргументира отсъствието си с оправдано от правото основание. Замисълът на това би бил търсенето на обективно основание да е трудоемко и времеемко усилие, а преследването на това нарушение да има превантивен и възпиращ ефект.

Необходим нормативен подход:

  • Нарушението следва да бъде регламентирано в изрична разпоредба на ЗСВ при уреждане на правния статус на членовете на ВСС поради приложимостта на това нарушение само върху тази категория лица;
  • Остава отворен въпросът как да бъде налагано това наказание. С оглед редица устройствени дефицити на ВСС и непропорционалното представителство в колегиите, можем да приемем, че това леко по степен нарушение следва да се установява и налага от съответната колегия.

Историческият прочит на ЗСВ в областта на дисциплинарните наказания показва, че допълване на вида и степента им не е чужд концептуален подход както например през 2016 г. е въведена забележката в чл. 308, ал. от ЗСВ (ДВ, бр. 62 от 2016 г.).  В този контекст считаме, че е концептуално оправдано да бъде приложимо и приложението на чл. 308, ал. 1, т.2 от ЗСВ – намаляване на основното трудово възнаграждение от 10 до 20 на сто за срок от 6 месеца до една година, имуществената санкция е доказан способ за превъзпитание.

 Възможно подобряване на механизма за предсрочно освобождаване на изборните членове на ВСС

Към настоящия момент инициативата за започване на дисциплинарно производство, което обозримо да доведе до предсрочно прекратяване на мандата на член на съдебния съвет на дисциплинарно основание, лежи у:

  • най-малко петима от членовете на пленума на ВСС или на трима от членовете на съответната колегия (чл. 27, ал. 4 във връзка с чл. 312, ал. 2 от ЗСВ ) за всеки от изборните членове на ВСС;
  • по искане на една пета от народните представители за изборните членове, избрани от Народното събрание (чл. 27, ал. 5 във връзка с чл. 312, ал. 3 от ЗСВ);
  • по искане на една пета от действащите съдии, прокурори или следователи за изборен член на Висшия съдебен съвет, избран от съдиите, прокурорите или следователите (чл. 27, ал. 6 във връзка с чл. 312, ал. 4 от ЗСВ).

На следващо място, във връзка с налагането на дисциплинарно наказание на изборен член на ВСС е приета изрична регламентация относно дисциплинарнонаказващия орган, като в чл. 311, т. 4  от ЗСВ е предвидено, че това е пленумът. Актът, с който се образува дисциплинарно производство е решение, чл. 316, ал. 1 ЗСВ, отново с решение се постановява и дисциплинарното наказание съгласно чл. 27, ал. 7 във връзка с чл. 320, ал. 6 от ЗСВ. С налагането на наказанието се прекратява и правоотношението на член на ВСС.

Дотук разгледаният режим на предсрочно освобождаване от длъжност на членовете на ВСС има своите преимущества – дава достатъчно гаранции затова, че те няма да бъдат в зависимост от това да бъде своеволно прекратен мандатът им и гарантира, че административният орган на съдебната власт ще има компетентността по волята на своите членове да изключва тези от тях, запазвайки това като основна своя компетентност. Така на едно нормативно ниво се съхранява привидната независимост на ВСС, без обаче да се държи сметка за действителното състояние, в което членовете упражняват мандата си и без пропорционалното състояние на баланс и контрол, което следва да имат върху ВСС както редовите носители на съдебната власт – съдиите, прокурорите и следователите, така и останалите власти в държавата, като възпиращ елемент над ВСС – Народно събрание, президент, Конституционен съд, Министерски съвет, чрез министъра на правосъдието. Това позволява ВСС да функционира в режим, в който да се формира при всеки мандат мнозинство от членовете му, който превратно, безотчетно и безконтролно да упражнява мандата си, без правната и фактическа възможност това да бъде преустановено, тъй като от волята на членовете на самия съвет зависи те да прекратят мандата си. Режимът – избор на ВСС и безконтролно мнозинство за период от 5 години е доказано неефективен като през този период политическите и икономическите зависимости вземат превес. Затова възможните подходи са:

  • засилване на правомощията на НС и редовите съдии, прокурори и следователи да отзовават изборните членове от своите квоти, включително чрез промяна на дисциплинарния състав;
  • изземване на възможността единствено членове на ВСС монополно да се произнасят относно статута си чрез въвличане и на други участници като отделни етапи в една процедура.

Тази концепция не е чужда и се явява логическо продължение на една визия за композирането на ВСС, при която свои представители излъчват адвокатурата, президентът и академичните среди и гражданския сектор /виж становище на ИПИ тукт. II/. Практически процедурата по отстраняване на изборен член на ВСС може да бъде разработена като производство от няколко етапа – адвокатурата или общите събрания на съдиите и прокурорите да предлагат започването на дисциплинарно производство, съответно НС за своята квота, ВСС да провежда гласуване, след което да последва акт на друг държавен орган, например президента или Конституционния съд, което да бъде финалният окончателен акт. Няма да изследваме в детайли тази възможност тъй като търсим решение при сега действащият конституционни разпоредби.

  • извеждане на дисциплинарното производство от компетентността на ВСС по отношение на ВСС. Възприемаме това разрешение също като крайна мярка, неприложима при действащите разпоредби на Основния закон и поради това няма да ѝ отделим внимание.

5.2.2.1 Конкретни предложения за подобряване на механизъм за предсрочно прекратяване мандата на изборни членове на ВСС при действащия конституционен модел

Както отбелязахме на няколко пъти в изследването, този текст цели да предложи модел, постижим с обикновени нормативни „маневри“ на законово ниво, подложени на гласуване от обикновено мнозинство в НС, доразвити на подзаконово ниво в устройствения за ВСС правилник. Съгласно чл. 130а, ал. 2, т. 2 от КРБ пленумът приема решение за прекратяване на мандата на изборен член на съвета като решението следва да бъде постановено в едномесечен срок от постъпването на искането по ал. 4, 5 или 6 (чл. 27, ал. 7 от ЗСВ). В хипотезата, в която ВСС функционира в режим на самозатвореност и самодостатъчност, това на практика означава надделяващото мнозинство от членовете да доведе до отказ от образуване на дисциплинарно производство на изборен член или дори при образуването му да не се стигне до налагането на наказание при обективно извършено нарушение.

С оглед на това бихме предложили следния модел:

Първа стъпка: Развитие на уредбата относно това една пета от съдиите, прокурорите и следователите да инициират предсрочно освобождаване

Действащият текст на чл. 27, ал. 6 от ЗСВ не урежда как да бъде извършено това искане, следователно към настоящия момент няма критерии за валидното упражняване на тази правна възможност. Потенциалните подходи за това са искането да бъде направено или чрез подписка, или чрез произведено решение на ОС на съдиите. Възможни нормативни подходи:

Изменение и допълнение на чл. 27 и чл. 312, ал. 3 и ал. 4 от ЗСВ, съответно и на Правилника на ВСС както следва:

  • уреждане на формата и необходимите реквизити на подписката, която да удостовери наличието на необходимия брой волеизявления на съдиите, съответно на прокурорите и следователите, за да бъде валидно действието по искане за налагане на дисциплинарно освобождаване от длъжност. Сред задължителното необходимо съдържание трябва да бъдат предписани срокът, в който да бъдат събрани подписите, възможността това да се извършва в електронен формат и др.;
  • свикване на ОС на съдиите, съответно прокурорите и следователите, с цел произвеждане на решение с искане за предсрочно освобождаване на член на ВСС по реда на чл. 27, ал. 6 от ЗСВ във връзка с чл. 312, ал. 4 от ЗСВ. Необходими реквизити – по чия инициатива следва да бъде свикано събранието, включително минимален брой волеизявления за свикване, в какъв срок събранието следва да се проведе, с какви мнозинства следва да бъде произведено решение/предвид, че щатът на съдиите е около 2200 души, то 440 гласа са достатъчни за такъв тип искане/;
  • допълване на чл. 77 и сл. от Правилника на ВСС като се регламентира задължение Дирекция „Дисциплинарна дейност да поддържа регистър на исканията, направени по реда на чл. 27, ал. 6 във връзка с чл. 312, ал. 3 и ал. 4 от ЗСВ.

От приемането на действащия ЗСВ през 2007 г., за период от 15 години, практически не се е стигало до упражняване на това правомощие. Единствено е имало многократни обосновани призиви за подаване на оставка от страна на отделни съдии, както и от Съюза на съдиите в България[1], но по декларативен начин, а не по реда на закона.

Изричното овластяване именно на една пета от съответното професионално съсловие в съдебната власт намира своята историческа обосновка. Още през 1994 г. в приетия тогава устройствен за съдебната власт закон се е предвиждало в чл. 20 законосъобразността на избора на член на Висшия съдебен съвет да подлежи на оспорване по административен ред пред ВСС, ако жалбата е подписана от една пета от делегатите на съответното делегатско събрание.

Развитие на уредбата относно това една пета от народните представители да инициират предсрочно освобождаване – чл. 27, ал. 5 и ал. 6 от ЗСВ

Съдебната власт, макар и отделна власт от изпълнителната и законодателната, е елемент от трите неделими стълба на държавността и като такава е необходимо да взаимодейства с останалите две, принцип възприет не само от практиката на КС, но и от чл. 1 на ЗСВ. В ЗСВ е уреден статутът на самия орган, изискванията към кандидатите за членове и избора им, но условията при неефективно и незаконосъобразно  изпълнение на функциите на изборните членове на съвета, след встъпването им, остава правна празнота. Именно поради тази необходимост от взаимодействие съществуват основанията за искане за отзоваването и на членовете на ВСС, избрани от квотата на НС по реда на чл. 27, ал. 5 във връзка с чл. 312, ал. 3 от ЗСВ.

Възможни нормативни подходи:

  • да се уреди в ЗСВ, съответно и в ПОДНС, с какъв вид акт на НС се изпълнява тази процедура.

При сега действащия чл. 84, ал. 1 от ПОДНС Парламентът следва да се произнесе с решение, което може да бъде внесено от народен представител или парламентарна група. Въпреки това, изричен текст е необходим, включително и яснота относно мнозинството от страна на НС за приемане на решение.

Втора стъпка: Разширяване възможността за избор на дисциплинарен състав, който да разследва и установява нарушенията на членовете на съвета

След като не можем да изземем компетентността на ВСС чрез своя пленум да се произнася относно дисциплинарното освобождаване на изборните свои членове, то хипотетично можем да оправомощим друг, различен от съставен от членове на ВСС, дисциплинарен състав /комисия/ да установява фактите по дисциплинарното производство. С това се цели постигане на такова състояние, при което да има безспорно установяване на нарушението. Резултатът от дейността на дисциплинарния състав да бъде безспорен и един вид да „застави“ членовете на съвета да произведат гласуване за освобождаване, а при отказа му да се делегитимират от това свое действие или решението им да бъде ревизирано по реда на съдебния контрол.

Такъв тип орган би следвало да бъде нарочна временна дисциплинарна комисия. В ЗСВ, чл. 316, ал. 1 се определя дисциплинарните състави да се състоят от членове на ВСС като тази установеност се прилага при проверка на основанията за налагане на наказание от съответната колегия на редовите съдии, прокурори и следователи. Предвид важността на едно дисциплинарно производство срещу член на ВСС, следва отново на законово ниво, чрез изричен текст в чл. 316 от ЗСВ да се определи потенциално съставът на дисциплинарен състав при производство срещу член на ВСС. Към настоящия момент обаче тази законова празнота е по-скоро благоприятна възможност да се помисли в посока, в която съставът се определя не от изборни членове на ВСС.

Съгласно чл. 22, ал. 2 от Правилника на ВСС, съдебният съвет е в правомощията си да създава временни комисии. Създаването на дисциплинарен състав или дисциплинарна комисия, различна от такава, сформирана от членове на съвета, не е предвидено в ЗСВ, но не е чуждо като практика на ВСС. Липсват каквито и да било законови пречки за сформирането ѝ от страна на административния орган с цел изясняване на обективната истина по едно съществено производство.

Трайната практика на ВАС, потвърдена и с ТР № 1/2006 г. на ВАС, е че при определяне вида и размера на дисциплинарните наказания на магистрати Висшият съдебен съвет действа при условията на оперативна самостоятелност. Той не е обвързан от предложението на вносителя по отношение вида и размера на дисциплинарното наказание, което определя по свободна преценка с оглед характера и тежестта на дисциплинарното нарушение. Тоест един своеобразен дисциплинарен състав, композиран без членове на ВСС не би бил незаконосъобразен по своята природа.

ВСС е административен орган и като такъв може да си създава свои помощни органи, които да осигуряват оперативната му работа, състояща се в този етап на дисциплинарното производство в събирането на доказателства, тоест подготвителна оперативна работа. Особено съществено в случая е обстоятелството, че на лицето, срещу което е подаден сигнал, следва да бъде предоставена възможността да се яви както пред дисциплинарния състав, така и пред пленума на ВСС лично или ползвайки адвокатска защита като съдейства за изясняване на правно релевантните факти. Комисията има правомощието единствено да:

  • събира доказателства;
  • да изслуша лицето;
  • да направи анализ и да изготви проект за решение до пленума на ВСС (виж Решение № 5514 от 15.06.2004 г. по адм. д. № 3315/2004 г., IV отд. на ВАС, потвърдено с Решение № 10126 от 03.12.2004 г. по адм. д. № 6937/2004 г., 5 чл. с-в на ВАС). Длъжни сме да отбележим, че по второто решение е произнесено и особеното мнение, според което  специалната уредба на специалния закон изключва приложението на общия ред на АПК за създаване на помощни органи.

Исторически в практиката на ВСС е съществувала помощна дисциплинарна комисия, която е имала за цел да провери нарушения на КЕПБМ по станалите публично достояние твърдения на Красьо Георгиев-Черния[2]. След работата на тази комисия и констатираните от нея обстоятелства бяха проведени редица дисциплинарни производства, приключили с освобождаването на съдии, прокурори и следователи, включително и на административни ръководители в съдебната власт. Решенията на ВСС, с които са наложени наказанията са издържали и проверката на съдебния контрол като са потвърдени с окончателен съдебен акт (Реш. № 5676 от 21.04.2011 г. по адм.д. № 15850/2010 г., VІІ отд. на ВАС, Решение № 10524 от 13.07.2011 г. по адм. д. № 9592/2010 г., VІІ отд. на ВАС). Разликата с фактическото положение от цитираните решения е, че в изложеното тук предложение съставът на комисията не включва единствено членове на съдебния съвет, но се потвърждава възможността ВСС да организира извънредни свои комисии по дисциплинарни въпроси с цел изясняване на обстоятелствата и събиране и анализиране на доказателства.

Трета стъпка – конституиране на дисциплинарния състав

Тук подходът също следва да съобрази българския правен и политически контекст. На първо място, приемаме, че предварителната възможност да бъдат известни членовете на един такъв дисциплинарен състав би предоставил удобната възможност те да бъдат изкористени изначално. Не бива, разбира се да оставяме на случайността /позната като правния способ на жребия, характерен за конкурсните и дисциплинарни комисии по ЗСВ/ решаващо значение. За целта можем да допуснем компонент на предварително установени членове плюс такива, избиране на произволен принцип при предварително зададени критерии.

Примерен вариант на дисциплинарния състав:

  • главният инспектор, предварително установен,
  • чрез жребий един от тримата членове по право на ВСС /към настоящия момент условие, недопустимо съгласно чл. 316, ал. от ЗСВ/,
  • двама съдии от ВКС и ВАС, избирани от пленумите на върховните съдилища,
  • трима редови съдии, съответно трима редови прокурори в зависимост от това дали срещу изборен член, избран от съдиите или прокурорите и следователите е дисциплинарно производство,
  • Пленума на ВКС /съдии и двама прокурори от ВКП чрез жребий, и ВКС, един член, избиран сред председателите на апелативните съдилища и ръководителите на апелативни прокуратури.

Трета стъпка: Последици при обжалване на решението

По силата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Правният интерес от обжалване на административните актове се обуславя от непосредственото неблагоприятно въздействие в правната сфера на лицата, по отношение на които актовете имат действие.

На основание чл. 36, ал. 1 от ЗСВ заинтересуваните лица могат да обжалват решенията на Висшия съдебен съвет пред ВАС. Наличието на правен интерес за тези лица е абсолютна процесуална предпоставка за допустимостта на съдебната защита. След като се установят неблагоприятни обстоятелства от дисциплинарната комисия, то можем да приемем, че засегнати от негативните последици от поведението на провинилия се член на съвета и от отказа на самия съвет да го освободи дисциплинарно са всички встъпили в длъжност към деня на решението съдии, прокурори и следователи и следователно те имат процесуалната легитимация да обжалват решението на ВСС. Безспорно едно такова разрешение ще превърне в решаващ фактор в производството самия ВАС, но ще постави в некомфортна среда и самите членове на съвета. Считаме, че обжалването е легитимен способ за оправдана публична принуда над членовете на ВСС, тъй като те ще са поставени в ситуация да нарушат един от основните принципи на административното производство – да издадат акт, в който не са отчетени фактическите и правните основания за издаването му и изложените мотиви не съответстват на тях (виж ТР № 1 от 18.04.2006 г. по тълк. д. № 1/2006 г., ОСС на ВАС, II колегия).

Практически, немислимо би било продължаване нормалното функциониране на ВСС с член, за когото има решение на ВАС по дисциплинарното му производство, с указание как ВСС следва да се произнесе при установено от дисциплинарния състав нарушение.

В заключение

Целта и на петте представени дотук статии бе именно да разгледат режима на отчетност на ВСС и понасянето на конкретна отговорност на изборните му членове, включително и чрез крайната мярка за законосъобразно предсрочно прекратяване на мандата. Изложени бяха редица „меки“ и „твърди“ мерки. Дали те имат своята практическа пригодност е въпрос на обсъждане в правните среди, дискусия, която следва да разруши настоящото състояние на фасадна независимост на ВСС.

 


[1] Подробности виж тук: https://judgesbg.org/2021/06/23/%D0%B8%D1%81%D0%BA%D0%B0%D0%BD%D0%B5-%D0%B7%D0%B0-%D0%BE%D1%86%D0%B5%D0%BD%D0%BA%D0%B0-%D0%BD%D0%B0-%D1%80%D0%B0%D0%B1%D0%BE%D1%82%D0%B0%D1%82%D0%B0-%D0%BF%D0%BE-%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B5%D0%BA%D1%82/

[2] Подробности за кадровия потенциал на лицето виж тук: https://www.mediapool.bg/krasyo-ot-pleven-se-okazva-edar-kadrovik-v-sadebnata-sistema-news156559.html

 

About De Fakto

Проверете също

Над 130 участници в Международна конференция „Стоп на омразата“ се обявиха за толерантност между хората

За мен е чест да открия конференцията „Стоп на речта на омразата“ с организатори Прокуратурата …

В ход е изпълнение на мерките по препоръките на ЕК, отчете Съветът за върховенство на правото

В ход е изпълнение на мерките по отправените от Европейската комисия препоръки с третия годишен …

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *

Този сайт използва Akismet за намаляване на спама. Научете как се обработват данните ви за коментари.