DeFakto.bg DeFakto.bg
Д-р Васил Петров, съдия в СРС
- Казусът
Въпросът е повдигнат от Пленума на ВАС с искане от 29.04.2022 г. до КС за тълкуване по реда на чл. 149, ал. 1, т. 1 КРБ на разпоредбата на чл. 132а КРБ във връзка с чл. 1, ал. 1 и ал. 2, чл. 4, ал. 1, чл. 8 и чл. 117, ал. 2 КРБ, като по искането е образувано и висящо тълк.д. № 7/2022 г.
Към настоящия момент на сайта на КС са достъпни общо шест становища и правни мнения – на главния прокурор, на Инспектората към ВСС, на Върховния касационен съд, на Съюза на съдиите в България, на проф. д-р Пенчо Пенев и на проф. д-р Васил Мръчков. С изключение на становището на ССБ, останалите мнения и становища застъпват тезата, че с изтичане на „мандата“ (така авторите на тези становища наричат пълномощията на главния съдебен инспектор и на инспекторите в ИВСС) правомощията на тези органи не се прекратяват и те продължават да изпълняват своите функции до избирането от Народното събрание на нов главен инспектор, съответно инспектори. Акцентът на мотивите на тези становища е, че е налице колизия между две конституционни ценности – относно мандатността и относно непрекъснатото функциониране на конституционно определени органи, като колизията трябва да бъде разрешена в полза на втория принцип.
Дори в становището на ССБ, което приема, че правомощията на главния инспектор и инспекторите се прекратяват с изтичането на мандатите им и че преустановяването на дейността на ИВСС поради изтичане на мандатите на главния инспектор и инспекторите до избирането на нови главен инспектор не противоречи на Конституцията, също се поддържа, че е налице колизия на два различни конституционни ценности и също се говори за йерархия на конституционните ценности и принципи – между мандатността и непрекъснатостта на осъществяването на държавната власт.
- Съществува ли изобщо принцип на непрекъснатост на държавната власт?
Съществува принцип на непрекъснатостта (la continuitè), но не в конституционното право, а в административното право[1]. Нека обясня.
Във феодалното/средновековното право е в сила патримониалната, а подир това абсолютистката концепция за държавата (теория за монархическия суверенитет) – държавата се разглежда като собственост на монарха или като домен на монархията. Институцията на монарха не умира, а умира само текущият титуляр, който приживе е дал лично власт на служителите на държавата. По тази причина и в момента на смъртта на монарха държавните служители по старото право губят пълномощията си; всички процеси в кралските съдилища се прекратяват по право и ищците губят държавната такса в деня на смъртта на монарха, назначил съдиите; парламентът се разпуска по право и пр.[2]
С развитието на конституционното право обаче се утвърждава принципът, че държавата е нещо различно от държавния глава, че тя има качеството продължителност, изразяван с изразите: държавата не умира, L’État ne meurt pas. Според класическата доктрина държавата се състои от три елемента: територия, население и управление (власт). Хората умират, но поколенията остават. Самото население не може да се откаже от територията си, без да престане да съществува като национална единица. Същото е и с управлението – държавата трябва да има постоянни органи с постоянни служби, тези служби и това управление не прекъсват работа нито за минута[3].
В административното право проекция на това класическо схващане е принципът на непрекъснатостта на обществените служби (la continuitè des services publics). Що е то обществена служба?
Обществената служба е специална уредба от обществен характер за редовното, ефикасно и непрекъсваемо задоволяват на общите, масови нужди чрез една организирана дейност (юридическа, техническа и материална), със съдействието на публичната власт[4]. Всяко учреждение в държавата, в общината, в търговската, земеделската камара и разните други подобни тела, което по силата на закона е организирано за ефикасното задоволяване на общите нужди при съдействието на публичната власт, представлява обществена служба. Определението на понятието обществена служба съдържа четири елемента: 1) обществен характер, 2) организирана дейност, 3) обща нужда, 4) обезпечена непрекъсваемост, в основата на всички от които стои възможността за прибягване до принуда[5].
Първият елемент – общественият характер – обхваща дейност на обществени служители под особен режим – държавните служители, а не на частни лица.
Вторият елемент – организираната дейност – се изразява в съчетаване на юридическа, техническа и материална дейност, включително, но не само в издаване на задължителни административни актове.
Общата нужда – третият елемент – е една нужда, считана от законодателя за масова или от извънредно и съдбоносно за държавата и обществото значение. Само тя може да оправдае и обуслови турянето в движение на държавно-служебния, чиновническия апарат.
Четвъртият елемент – непрекъснатостта – се изразява в това, че функционирането на обществената служба никога не спира, тя винаги е в състояние да принася услугите, на които гражданите разчитат.
Както пише акад. П. Стайнов: „Поставените от държавата органи и служители, за да турят в движение тая служба, трябва да са винаги готови да я изпълняват: никакво прекъсване, никаква празнота. Органът на една такава служба продължава своята функция – телеграфистът на апарата, учителят в училището, железничарят на влака, инженерът в бюрото, лекарят в болницата, тъмничният надзирател при затворниците, безразлично дали правителството е променено, камарата [парламентът, бел. моя, В. Петров] разтурена, революция или преврат е станал, държавният глава е променен или умрял, защото органът в обществената служба не е пълномощник лично на този или на онзи министър или на държавния глава, на тази или онази камара или партия, а е орган само на държавата.“
Тук аз бих добавил и съдията в съда, в който е назначен, прокурорът и следователят в прокуратурата/следствието, в което работи. Магистратите са длъжни да упражняват обществената служба по правосъдието и по наказателното преследване в общ интерес непрекъснато, като всеки друг държавен чиновник (защото магистратите не са нищо друго освен държавни чиновници на държавна заплата).
За гражданите и организациите на граждани съществуването на обществена служба означава, че имат право да искат задоволяване на законните си интереси и осъществяване на субективните си публични права от държавния чиновник независимо от всичко – и при смяна на политическото мнозинство в парламента, падане от власт на правителството, смърт или оставка на държавния глава, дори при война, революция или бунт, или природно бедствие. В незасегнатите от война, революция или бунт, или природно бедствие, части на страната държавните служители, ако не са заети на законно основание с потушаване на външната или вътрешната опасност за държавата, са длъжни да продължат ежедневната си работа.
Принципът на непрекъснатост на обществените служби обяснява, между другото, и забраната за стачка на държавните служители. И тази забрана е напълно оправдана. За гражданите и организациите на гражданите е важно, когато имат нужда от дадена административна услуга или друг вид услуга (правосъдие, наказателно преследване на престъпници, нарушили Наказателния кодекс и пр.), да могат да я получат независимо от политическата или обществената конюнктура в момента.
Дали ИВСС е обществена служба?
Съгласно чл. 132а, ал. 6 КРБ към ВСС се създава Инспекторат, който има правомощията да проверява дейността на органите на съдебната власт, без да засяга независимостта на съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите при осъществяването на техните функции; извършва проверки за почтеност и конфликт на интереси на съдии, прокурори и следователи, на имуществените им декларации, както и за установяване на действия, които накърняват престижа на съдебната власт, и такива, свързани е нарушаване на независимостта на съдиите, прокурорите и следователите, като действа служебно, по инициатива на граждани, юридически лица или държавни органи, включително на съдии, прокурори и следователи.
Анализът на тези правомощия сочи, че ИВСС е създаден с цел да осигури прозрачност и отчетност на дейността на съдебните органи. С тях се осъществява дисциплиниране на органите на съдебната власт, с цел отчетност пред органите, излъчени от законодателната власт и по този начин демократично легитимни. ИВСС е държавен орган, който по Конституция не издава административни актове в полза на граждани или организации на граждани, нито предоставя административни услуги на граждани или организации на граждани. ИВСС следователно не е обществена служба и за него не важи принципът на непрекъснатостта.
- Народният суверенитет и политическият мандат
Противно на заявеното в част от становищата по к.д. № 7/2022 г., в нашето конституционното право няма принцип на непрекъснатост на осъществяването на държавната власт, разбиран като правило, че държавните органи продължават работата си в същия персонален състав, докато не бъде обновен той по законовия ред, дори след като изтече срокът на правомощията им. Всъщност в сила е точно обратния принцип.
В становищата по к.д. № 7/2022 г., напр. това на ССБ и на ВКС, се посочва правилно, че всички конституционни органи в държавата са „мандатни“: Народното събрание (чл. 64, ал. 1); президентът (чл. 93, ал. 1); Министерският съвет (чл. 111, ал. 2); изборните членове на ВСС (чл. 130, ал. 4); председателите на ВКС и ВАС и главния прокурор (чл. 129, ал. 2), Инспекторатът към Висшия съдебен съвет (чл. 132а, ал. 2 и 3); общинските съвети и кметовете (чл. 138 и 139); съдиите от КС (чл. 147, ал. 2).
Под „мандатни“ се има предвид, че имат срок на пълномощията (правомощията). Учудващо е, обаче, че не се акцентира върху истинското значение на думата „мандат“ (пълномощие) и на това откъде произлиза този мандат[6].
България е парламентарна демократична република, с представителна система с всеобщо избирателно право. Според теорията на народния суверенитет[7] властта произтича от народа и се упражнява пряко от него или чрез избраните от народа органи (чл. 1, ал. 2 КРБ). Мандатът е демократичен и политически. Всички конституционни органи (без „тримата големи“ в съдебната власт) получават мандат (пълномощие) или пряко от народа, или пряко от демократично избрани представители на народа.
Така, въпреки че България е парламентарна република, у нас, по изключение, нехарактерно за парламентарните републики, държавният глава се избира на преки всеобщи избори, както НС. Същото – прекият избор – се отнася и до кметовете на общини и общинските съвети. Избирани и политически отчетни от/пред пълномощници на народа са членовете на МС. Избирани от квотата на НС са 1/2 част от изборните членове на ВСС и целият ИВСС. Избирани от квоти на НС и президента са 2/3 от състава на КС, а при избора на „тримата големи“ в съдебната власт парламентарната квота не може да бъде заобиколена с оглед квалифицираното мнозинство, нужно за избора.
Същността на народния суверенитет и на политическия мандат чрез демократични избори е, че народните представители, общинските съветници, демократично избраните президенти и кметове и пр. стават пълномощници на народа[8]. Тяхното пълномощно е ограничено със срок и не може да бъде продължено без съгласието на народа (изразено предварително в норма от Конституцията, предписваща хипотези на продължаване на пълномощията без избори). Противното – оставането на власт след срока, за който е даден мандат и без изрично основание в норма от Конституцията – грубо нарушава принципа на народния суверенитет и обръща избраните от пълномощници на народа в недемократични господари на народа.
Именно за да се спази принципът на народния суверенитет напр., е нужна изричната норма на чл. 64, ал. 2 КРБ, според която се продължат пълномощията на Народно събрание с прекратен мандат, в случаите на война, военно или друго извънредно положение, настъпили по време или след изтичане на мандата. В противен случай, при липсата на такава норма, срокът на пълномощията на Народното събрание нямаше да може да бъде продължен, а държавата трябваше да произвежда парламентарни избори дори по време война, военно или друго извънредно положение[9].
Тези положения важат със същата сила и за конституционните органи с мандат (пълномощно) не от самия народ, а получено от пълномощници на народа. Така, при прекратяване на правомощията на МС на някое от основанията по чл. 111, ал. 1 и ал. 2 КРБ, Министерският съвет губи политическия мандат, който е получил от НС и, ако продължава да изпълнява функциите си до избирането на нов Министерски съвет, това е защото е налице изрична овластителна норма на чл. 111, ал. 3 КРБ. Без нея държавата щеше временно да остане без висш орган на изпълнителната власт.
При членовете на КС, 2/3 от които се избират от органи с пряк демократичен политически мандат, изтичането на срока на пълномощията на конституционния съдия води до прекратяване на производния мандат[10]. Няма изрична овластителна норма в КРБ, допускаща продължаване изпълнението на длъжността и именно затова с Решение № 1/2006 г. по к.д. № 8/2005 г., КС обяви за противоконституционна разпоредба от ЗКС, която допуска възможността конституционният съдия да продължи да изпълнява длъжността и след изтичане на неговия мандат.
Същото трябва да бъде и положението при ИВСС, при изборните членове на ВСС[11], при кметовете и при общинските съветници – доколкото няма изрична конституционна норма, разпореждаща, че и след срока на пълномощията си тези органи продължават да работят в същия персонален състав до избора на нов, то техните правомощия се прекратяват в 00:01 на деня, следващ крайния срок на „мандата“ (пълномощието), който са получили.
- Приличат ли си товарните магарета и ездитните коне, или се различават?
Както вече се посочи, в част от становищата на органите и преподавателите, посочени в т. 1 от статията, се прави сравнение между съдиите, прокурорите и следователите, от една страна, и инспекторите в ИВСС, от друга, тъй като те еднакво са посочени в глава „Съдебна власт“ на КРБ и изпълняват функции, насочени към вървежа на правосъдието и на успешното наказателно преследване.
Съдиите, прокурорите и следователите са служители на държавата, избрани и назначени на професионален признак от орган без пряка демократична легитимност, и призвани да работят от назначаването си до навършването на пределната 65-годишна възраст по делата и преписките, които им се разпределят на случаен принцип. Това са типични държавни чиновници, упражняващи обществена служба и задоволяващи общи, трайни и непрекъснати нужди на гражданите и организациите на граждани.
Главният съдебен инспектор и инспекторите към ИВСС са изборни конституционни еднолични държавни органи с няколкогодишен мандат, избрани от народните представители, които самите са получили демократичен политически мандат пряко от народа. Инспекторите не упражняват обществена служба, не задоволяват пряко общи нужди на гражданите и организациите на граждани, а упражняват публична власт въз основа на срочен мандат, която власт е насочена навътре – към органите на съдебната власт.
Да се поставят на равна нога двете категории лица е като да се сравняват товарните магарета и ездитните коне – между двете има външна прилика, но функциите им са съвършено различни.
[1] 1/3 от състава на КС се попълва от избор на съдиите от двете върховни съдилища, т.е. не от демократично избрани или отчетни държавни органи. Логиката на функциониране на колективен държавен орган, съставен на квотен принцип, още повече орган, с частично подновяван на ротационен принцип състав, е всички членове на органа, независимо от коя квота са, е да се подчиняват на един и същи режим.
[2] Изборните членове на ВСС се попълват от две квоти – парламентарна и магистратска, които се избират отделно, но паралелно. При избор само на магистратската квота и заедно с т.нар. „трима големи“, ВСС би могъл да взема решения, изискващи обикновено мнозинство, но не и такива, изискващи квалифицирано мнозинство. Това би бил един непълноценен състав на ВСС, но съобразен с Конституцията.
[3] За мандата на Народното събрание и за неговото начало вж. Неновски, Н. За началото на мандата на Народното събрание. – Съвременно право, 2001, № 1, с. 76-83, Стойчев, Ст. Още за началото на мандата на Народното събрание. – Съвременно право, 2001, № 2, с. 55-60.
[4] Вж. Стойчев, Ст. Конституционно право на Република България. 2 изд. С., Сиела, 2002, с. 102-109; Спасов, Б. Конституционно право. Ч. I. С., Юриспрес, 2002, с. 115-117, 121-133; Близнашки, Г. Принципи на парламентарното управление. С., УИ „Св. Кл. Охридски“, 1997, с. 139-140.
[5] Чл. 2 от Конституцията на щата Вирджиния от 1776 г.: „Всяка власт принадлежи и в съответствие с това произтича от народа; държавните служители (magistrates) са довереници (trustees) и служители (servants) на народа и по всяко време отчетни (amenable) пред народа.“
[6] Както например Съединените американски щати, които са провеждали избори за Конгрес по време на всички войни, в които са участвали, тъй като в Конституцията на САЩ няма норма, допускаща продължаване на мандата на прекратена легислатура по време на война, военно или извънредно положение.
[7] Стайнов, П. Цит. съч., с. 264.
[8] Стайнов, П. Административно право. Обща част. 2 прераб. и доп. изд. С., печ. Стопанско развитие, 1942, с. 5.
[9] Стайнов, П. Административно право…, с. 6. Тук и до края на т. 2 от статията ми цитирам акад. П. Стайнов, Административно право…., с. 5-12.
[10] Първата публикация в нашето административно право по въпроса за непрекъснатостта на обществените служби в административното право е на Стайнов, П. Идеята за обществената служба в административното право. – Юридически преглед, 1915, № 3, цитирана по Стайнов, П. Компетентност и народовластие. Политически изучвания върху кризата на парламентаризма и демокрацията. Съст. М. Славова. Встъпителна студия и коментар Г. Близнашки. С., Изток-Запад, 2015, с. 261-268.
[11] Вж. статията Demise of the Crown в Уикипедия: https://en.wikipedia.org/wiki/Demise_of_the_Crown.
