Доц. Наталия Киселова: Какво е бъдещето на реформата на съдебната система?

Наталия Киселова

Покрай горещите политически страсти и избухналата правителствена криза, незабелязано мина представянето на резултатите от проучване на екип от учените проф. д-р Спартак Керемидчиев (ръководител) и доц. д-р Екатерина Салкова от БАН, доц. д-р Наталия Киселова и д-р Цвета Попова от СУ „Св. Климент Охридски“ на тема „Последваща оценка на изпълнението на Актуализираната стратегия за продължаване на реформата в съдебната система 2014-2020 г.“. Предмет на последващата оценка бяха целите и мерките на Актуализираната стратегия за продължаване на реформата в съдебната власт и Пътната карта към нея. Действието на Актуализираната стратегия изтече през 2020 г., но времевият хоризонт на Пътната карта беше продължен до 2023 г. Макар анализът на изпълнението на двата акта формално да обхваща времето до края на 2021 г., бяха взети предвид и дейностите през първата половина на 2022 г.

В резултат от извършения мониторинг и последваща оценка можем да изведем негативни тенденции при изпълнение на Актуализираната стратегия и Пътната карта към нея, които се свеждат до липсва на последователност, целенасоченост и ориентация към постигане на траен резултат от изпълнението на Актуализираната стратегия и Пътната карта към нея.

Публичният дебат през настоящата седмица ще се фокусира върху националните приоритети, които биха могли да залегнат в политическата програма на едно бъдещо правителство и неговата законодателна програма. Представената концепция за развитие на реформата на съдебната система изхожда от разбирането, че сред националните приоритети занапред следва да залегне и „справедливостта“ като ценност и цел във вътрешната политика на България.

Пред органите, ангажирани с реформата в съдебната система у нас, има поне три варианта, които могат да бъдат реализирани.

Първият вариант е поведение на пасивността – да не се прави нищо от страна на държавните органи в политическите власти, магистратите и ръководствата в отделните системи на съдебната власт. Този вариант не може да бъде подкрепен, защото между 2014-2015 г., когато е подготвена и приета анализираната Актуализирана стратегия, и днес, са настъпили съществени промени, които изискват от Република България като част от европейското правно пространство и пълноправен член на ЕС[1]^{, [2]} да допринася за върховенството на закона, като се отчитат установеното състояние и дадената оценка в процеса по изготвяне от ЕК на ежегодния Европейски механизъм за върховенството на закона в ЕС[3]. Промени настъпиха и във вътрешнополитическата ситуация в България. Постигнатото през изминалите две десетилетия в съдебната система не е малко, но има още нерешени проблеми и предизвикателства, пред които българското правосъдие е изправено. Анализът на екипа показва чрез количествен критерий, че част от изведените специфични мерки не са изпълнени и е необходимо да се направи преценка дали неизпълнените дейности по заложените мерки не следва да бъдат реализирани, ако са актуални[4].

Вторият вариант за бъдещо развитие е пътя на хиперактивността на ангажираните с администрирането и отчитането на дейностите в сферата на правосъдието. Тази активност би се изразила в създаването на изцяло нов стратегически документ без систематична връзка с Актуализираната стратегия. Подобен подход може да бъде обусловен от разбирането на едно бъдещо политическо мнозинство, че започва реформата от самото начало, без да се отчита направеното като позитивни усилия, конкретни правни норми, негативен опит или грешни стъпки. Този подход крие опасността да бъдат повторени вече направени усилия или грешки, както и да бъдат похарчени отново средства за вече осъществени дейности. Анализът на екипа показва, че част от изведените специфични мерки не са подкрепени с бюджет, за да бъдат изпълнени и е необходимо да се направи преценка дали не следва в бъдеще по заложените мерки да се предвиди финансиране.

Третият вариант е пътят на юридическия реализъм. Преди да се пристъпи към подготовката на изцяло нов стратегически документ с хоризонт, нахвърлящ мандата на едно правителство, да се направи всеобхватен количествен и качествен анализ на изпълнението на Актуализираната стратегия. Предложенията на нашия екип се основават на разбирането, че само след коректна, обективната и без предразсъдъци дадена оценка (през призмата на изпълнено / неизпълнено, заложени разходи / направени разходи, прогрес / регрес, напредък / упадък и полезно / излишно), ще може да се надгради и да се създаде нов модерен адекватен стратегически документ. Неизпълнените, но актуални, цели и мерките могат да бъдат припознати и заложени в новите стратегия и пътна карта към нея, като бъдат подкрепени с предвиден бюджет, за да се обезпечи финансово тяхното изпълнение.

При подготовката на новия стратегически документ следва да бъде отчетена политиката за правосъдие и зачитане на основните права на човека и гражданина в ЕС[5]. Гражданите на ЕС имат право да

живеят във всяка страна от ЕС и лесно могат да пресичат границите. Република България не може да стои встрани от усилията на Комисията[1] да се изгради европейско пространство на правосъдие, което ще улесни гражданите при упражняването на правата им и ще даде възможност на предприятията да използват максимално възможностите на единния пазар на ЕС[2].

Оценката на изпълнението на Актуализираната стратегия следва да стъпи на следните предварителни или съпътстващи дейности:

• На първо място, необходимо е да се постигне разбиране за създаване на нов стратегически документ въз основа на последваща оценка на въздействието на законодателството под егидата и с водещата роля на Министерството на правосъдието:
• Включване на проблемите на гражданското, търговското и административното правосъдие в бъдещия стратегически документ;
• При подготовката на нов стратегически документ да бъде изведена самостоятелна стратегическа цел относно гарантиране независимостта на съда и на съдията;
• Да не бъдат изоставяни детското и възстановителното правосъдие като хуманизиращи системата дейности.
• На следващо място, необходима е предварителна преценка за необходимостта от конституционни промени:
• Преди да се пристъпи към конституционна ревизия е необходима последваща оценка на въздействието на конституционните промени в Глава шеста „Съдебна власт“, вкл. на осъществените през декември 2015 г. Основен акцент на анализа следва да бъде поставен върху разделянето на единния ВСС на две колегии и разпределението на правомощията му между тях и пленума.
• На анализ следва да се подложи и уредбата за избиране на 11-те членове на ВСС от Народното събрание с квалифицирано мнозинство от 2/3 от всички народни представители. Особено при силно фрагментирани парламенти, както се случва през последните години, може да се очакват значителни трудности за постигането на подобно мнозинство. Самото му осигуряване предполага по необходимост предварително договаряне между отделните парламентарно представени партии, което не винаги предпоставя най-добрия подбор. Много по-важен въпрос от търсенето на квалифицираното мнозинство е този за изискванията към кандидатите за членове на ВСС, избирани от Народното събрание. На дискусия следва да се поставят темите за високите професионални и нравствени качества на номинираните юристи, както и за избора на действащи магистрати за членове на двете колегии от парламента. През призмата на демократичността и разделението на властите независимостта на съдебната власт не следва да бъде довеждана до абсолют и самозатваряне. Поради това към условията при номинирането и избирането на юристи с 15-годишен стаж и високи професионални и нравствени качества може да бъде допълнено (не на конституционно ниво, а в правилата за номиниране на Народното събрание или в ЗСВ), че юристите не следва да са магистрати към момента на откриване на процедурата (или в последната една година) и се избират измежду практикуващите юристи и преподавателите по право.
• Последваща оценка на въздействието следва да бъде направена и за дейността на Инспектората към ВСС – за това как се реализират възложените правомощия на Инспектората (да извършва проверки за почтеност и конфликт на интереси на съдиите, прокурорите и следователите, на имуществените им декларации, както и за установяване на действия, които накърняват престижа на съдебната власт, и такива, свързани с нарушаване на независимостта на съдиите, прокурорите и следователите), за да се гарантира независимостта на магистратурата.
• Макар и с по-ограничено значение, има необходимост от оценка на предоставената на ВСС компетентност да управлява имуществото на съдебната власт.
• Сътрудничеството между политическите власти (парламент и правителство) и съдебната власт трябва да преминава през изслушването и приемането от Народното събрание на годишните доклади на Върховния касационен съд, на Върховния административен съд и на главния прокурор (внесени от Висшия съдебен съвет, за прилагането на закона и за дейността на съдилищата, прокуратурата и разследващите органи) и на изслушването и приемането и на други доклади на главния прокурор[3]^{, [4]} за дейността на прокуратурата по прилагането на закона, противодействието на престъпността и реализирането на наказателната политика. В момента изслушванията и приемането на докладите са формални и въобще не отразяват конструктивно заложената конституционно цел.

Следва да се направи анализ на необходимостта от разширяване на достъпа до конституционно правосъдие – пряка конституционна жалба от граждани (и евентуално юридически лица) с конституционно заложени филтри или опосредено чрез съд оспорване на приложим, но противоконституционен закон във висящ съдебен процес. Допустимостта на индивидуална конституционна жалба само при доказан правен интерес ли ще бъде, както и преценка как ще се отрази на правната сигурност липсата на правен интерес от

• сезиращите субекти, на повишаване на доверието в държавността и в правосъдието.
• На трето място, следва да се направи последваща оценка на въздействието на Закона за съдебната власт в отделни негови части, по които има дебат в обществото и сред юридическите среди и на Актуализираната стратегия и на Пътната карта към нея, осъществена от Министерство на правосъдието, относно:
• Начина, по който трябва да функционират ВСС и неговите колегии – постоянно действащ или на сесии при риск за повишаване на ролята на съдебната администрация;
• Ограничаване на възможностите за командироване на магистрати в по-горен съд или прокуратура с цел да бъдат заобиколени конкурсните процедури за растеж в системата;
• Създаване на гаранции за независимост на съдиите, автономия на прокурорите и на разследващите органи;
• Ефективни административни и наказателни мерки срещу корупцията;
• Предотвратяване на политически, икономически и други зависимости на магистратите;
• Равномерно планиране и провеждане на конкурси за попълване на овакантяващите се места в отделните съдилища и прокуратури;
• Начина на предварително планиране и на последващо разходване на бюджетите в отделните звена на системата на съдебната власт;
• Да продължат усилията за създаване на ефективно детско правосъдие (специализирани съдебни състави, специализирани разследващи органи);
• Провеждане на широка обществена дискусия за възприемане на възстановителното правосъдие;
• Периодични обучения за магистрати (както съдии, така и прокурори и следователи) с цел намаляване не само на осъдителните решения срещу България, но и на образувани производства пред ЕСПЧ срещу Република България;
• Публичност на бюджета на съдебната власт;
• Баланс между публичните разходи за правосъдие и достъпа до правосъдие при определяне на размера на съдебните такси.
• На следващо място, специално внимание трябва да се отдели на основополагащото юридическо образование и на повишаване на квалификацията на магистратите през юридическата им кариера:
• да се направи всеобхватно сравнително проучване на учебните програми във висшите училища у нас, които подготвят магистри по „Право“;
• разширяване на практическата насоченост в учебните програми по време на обучението (клиники, кръжоци, лаборатории);
• подобряване на организацията и полезността на провежданите стажове по време на следването;
• стесняване на пропускливостта на образователната система така, че завършващите „Право“ студенти да са подготвени на еднакво базово ниво;
• усилия да се въведе единен изход спрямо всички завършващи специалността „Право“ чрез единни общи държавни изпити при завършване на висше юридическо образование;
• създаване на съвместни специализирани следдипломни квалификации или лектории по актуални правни теми във висшите училища и научните организации, а не само в НИП;
• обучения за магистратите при осъществяване на е-правосъдие;
• тематиката на правата на човека да залегне в базовото и в последващо обучение не само на магистратите, но и на адвокати, служители в публичната администрация, служители на МВР;
• активност на висшите училища и научните организации при организиране на специализации и следдипломни квалификации в сферата на правата на човека;
• повече усилия в мотивирането и индивидуалното професионално подпомагане на магистратите;
• поставяне на по-кратки и адекватни срокове за атестация и за провеждане на конкурсните процедури за кариерно израстване в съдебната система;
• На пето място, могат да бъдат направени конкретни предложения в сферата на наказателната политика и за:
• необходимостта от по-широко обсъждане на подготвяните концептуални актове (например Концепцията за наказателна политика, която е съсредоточена преди всичко върху Наказателния кодекс и не обхваща цялостно и комплексно въпросите, които са свързани с наказателната политика на държавата);
• необходимостта от създаването на работещ механизъм за мониторинг на прилагането на основните актове, уреждащи структурата и функционирането на съдебната власт;
• необходимостта от по-голяма активност и целенасоченост за подобряване на процедурите по изпълнение на наложените наказания и ефективност на мерките за реинтеграция на осъдените лица;
• необходимо е подобряване на организацията на дейност на разследващите органи и практическото осигуряване на нормативния модел на взаимодействие с наблюдаващия прокурор;
• необходими са системни усилия за изграждане и развиване на съвременни криминалистични лаборатории, които да осигуряват капацитет за изготвяне на съдебни експертизи;
• необходимо е обсъждане на модела на избор и участие на съдебни заседатели в наказателното производство, вкл. повишаване на мотивацията на гражданите за включване като съдебни заседатели.
• На следващо място, особено внимание трябва да се обърне на електронното правосъдие:
• подобряване капацитет на електронната система на съдилищата; достатъчно обучения и достъп на подготвени служители, които да съдействат на магистратите при възникнали проблеми при работа в електронна среда;
• подпомагане на човешкия ресурс в съдебната система да се справи с въвеждането на е-правосъдието;
• премахване на спорни законодателни и процедурни решения при въвеждане и прилагане на електронното правосъдие;
• по-голямо техническо, кадрово и управленско обезпечаване на въвежданото електронно правосъдие.
• На последно, но не по значение, седмо място, препоръки могат да бъдат отправени и за подобряване на дейността:
  • на Министерство на правосъдието като обединяващо и координиращо звено при подготовката на нов бъдещ стратегически документ – повишаване на капацитета на специализираната администрация на Министерството; регулярно организиране на заседания на Съвета по прилагане на Актуализираната стратегия за продължаване на реформата в съдебната система[1];
  • на ВСС и на двете колегии:
  • подобряване на дизайна на интернет-страницата на ВСС и осигуряване на по-лесен достъп до информация, свързана с неговата дейност;
  • усилия при мотивирането и индивидуалното професионално подпомагане на магистратите;
  • предвидимо кариерно развитие за магистратите и план за ритмичното провеждане на конкурсите в съдебната власт;
  • по-ефективен и кратък процес на атестиране и на провеждане на конкурсните процедури за кариерно израстване в съдебната система;
  • намаляване на субективизма при оценяването от помощните атестационни комисии чрез въвеждане на правила за отношенията между оценявани и членовете на комисиите;
  • приемане на подобрена съдебна карта;
  • чрез оптимизирането на съдебната карта да се мотивира подобряване на качеството на работата на магистратите;
  • уеднаквяване на натоварването на съдиите и прокурорите, особено при съдиите;
  • въвеждане на програмно бюджетиране с цел подобряване кадровото управление на системата от страна на ВСС;
  • бюджетът на съдебната власт да се използва като инструмент за ефективно управление, отчетност и реформа;
  • да се въведат инструменти за дългосрочно планиране при управлението на съдебната власт;
  • системност в предприеманите действия по кадруване от страна на ВСС, постоянство и идентифициране на идеите, вложени в Стратегията;
  • напредък по отношение разследването на висшите магистрати, особено на главния прокурор, докато се наблюдава подобрение във въвеждането на принципите на справедливия процес в дисциплинарните производства, провеждани спрямо редовите магистрати;
  • въвеждане на мерките за облекчаване на работата на съдилищата чрез облекчаване на процедурните правила, използването на алтернативни форми за решаване на делата – медиация.

   

  Макар думата „реформа“ да се изтърка от честа и неуместна употреба, реформата или усилията за подобряване на дейността на органите, ангажирани с правосъдието в България, следва да продължат. Представените предложения, формулирани от екипа, имат амбицията дебатът да бъде изведен на професионално ниво и с грижа за гарантиран достъп до правосъдие при зачитане на основните права на човека и гражданина.

  Настоящата статия е резюме на представените резултати на 30 юни т.г. в София по проект BG05SFOP001-3.003-0119 „Последваща оценка на изпълнението на Актуализираната стратегия за продължаване на реформата в съдебната система 2014-2020 г.“ осъществяван с финансовата подкрепа на ОП „Добро управление“ 2014-2020, съфинансирана от ЕС чрез ЕСФ.

  [1] През 2021 г. са проведени само две заседания на Съвета, едното от тях е неприсъствено. https://www.justice.government.bg/home/index/236fc177-4716-4502-99e0-38080583e792 [04.06.2022].

  Към началото на м. юни 2022 г. все още не е насрочено първото заседание на Съвета за настоящата година, на което следва да бъде разгледан отчет за изпълнението на мерките по Пътната карта към Актуализираната стратегия. Публикуван е само проект на отчета към 31 декември 2021 г. Вж. https://www.justice.government.bg/home/index/84506826-276f-42ac-a6f4-f791d8657dd1 [04.06.2022].

[1] Действащата Комисия има 6 приоритета за своя мандат (2019-2024): Европейски зелен пакт; Европа, подготвена за цифровата ера; Икономика в интерес на хората; По-силна Европа на световната сцена; Утвърждаване на европейския ни начин на живот; Нов тласък за европейската демокрация. https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024_bg [04.06.2022].

[2] Може да се предполага, че и занапред в приоритетите на ЕК ще бъде, че Европа трябва да защитава върховенството на закона, ако иска да отстоява справедливостта и основните ценности на ЕС. https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-way-life_bg [04.06.2022].

[3] Вж. Определение № 1 от 8 февруари 2022 г. на Конституционния съд по к. д. № 19/ 2021 г. (Обн., ДВ, бр. 13 от 15.02.2022 г.), с което се отклонява искането на главния прокурор на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 24, на чл. 86, ал. 1 в частта „включително и за изпълнението на препоръките на Народното събрание при обсъждането на предходния доклад“ и на чл. 86, ал. 4, изр. второ от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (Обн., ДВ, бр. 65 от 06.08.2021 г.; отм., ДВ, бр. 109 от 21.12.2021г.). https://www.constcourt.bg/bg/Cases/Details/605 [04.06.2022].

[4] Вж. Определение за допустимост от 14 април 2022 г. на Конституционния съд по к. д. № 6/2022 г., с което се допуска за разглеждане по същество искането на главния прокурор на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 25, чл. 86, ал. 1 в частта, „включително и за изпълнението на препоръките на Народното събрание при обсъждането на предходния доклад“ и на чл. 86, ал. 5, изречение второ от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (Обн., ДВ, бр. 109 от 21.12.2021 г.). https://www.constcourt.bg/bg/Cases/Details/613 [04.06.2022].

[1] Механизмът за сътрудничество и проверка беше създаден при присъединяването на България към Европейския съюз през 2007 г. като преходна мярка за улесняване на продължаващите усилия на България да реформира съдебната си система и да засили борбата с корупцията и организираната престъпност. В съответствие с решението за създаване на Механизма и както беше подчертано от Съвета, действието на МСП ще бъде прекратено, когато всички показатели, приложими за България, бъдат изпълнени по задоволителен начин. В последния доклад по МСП, приет през октомври 2019 г., се констатира, че България е поела редица допълнителни ангажименти и Комисията заключи, че напредъкът, постигнат в рамките на механизма за сътрудничество и проверка, е достатъчен, за да се изпълнят ангажиментите на България, поети по време на присъединяването ѝ към ЕС (Заключения на Съвета относно механизма за сътрудничество и проверка, 12 декември 2017 г. — https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15587-2017-INIT/bg/pdf. [04.06.2022]). Както също подчертава Комисията, България ще трябва да продължи да работи последователно за превръщането на ангажиментите, посочени в доклада, в конкретно законодателство и за продължаване на изпълнението. Преди да вземе окончателно решение, Комисията надлежно ще вземе предвид становищата на Съвета и на Европейския парламент.

[2] На 18 декември 2019 г. Председателят на Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи изпрати писмо до Председателя Сасоли, с което го уведомява за нейната подкрепа за доклада на Комисията, по-специално премахването на МСП за България. От своя страна, в писмо от 20 декември 2019 г. до Председателя Фон дер Лайен Председателят Сасоли потвърди това. Междувременно в Съвета не беше постигнат консенсус по заключенията и на 13 декември 2019 г. финландското председателство изготви доклад на председателството, като отбеляза разделението относно позицията, която да се приеме по отношение на България сред държавите членки в Съвета. През август и септември 2020 г. Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи организира по-нататъшни обсъждания относно България и МСП.

[3] Докладът относно върховенството на закона и подготвителната работа с държавите членки следва да се провеждат ежегодно като част от Механизма и ще служат за основа на дискусиите в ЕС, както и за да се предотврати възникването на проблеми или тяхното задълбочаване. Определянето на предизвикателствата възможно най-скоро и с взаимна подкрепа от страна на Комисията, други държави членки и заинтересовани страни, включително Съвета на Европа и Венецианската комисия, може да помогне на държавите членки да намерят решения за опазване и защита на върховенството на закона.

[4] В Пътната карта са включени 103 мерки, които се характеризират с различен обхват и сложност при изпълнение, различни институции са отговорни за тяхното прилагане, а разпределението им е неравномерно в целия период на действие на Стратегията.

Степента на изпълнение на мерките е следното:

• Изпълнени – 21 мерки;
• Частично изпълнени (към кр. на юни 2022 г.) – 27 мерки, а към края на 2021 г. бяха 28.
• Неизпълнени – 54 мерки.

[5] Вж. повече за отделните специфични политики в сферата на правосъдието и зачитане на основните права на човека (Международни аспекти на равенството между половете; Международни аспекти на правата на човека; Гражданство на ЕС и свободно движение на хора; Харта на основните права в ЕС; Правосъдие по граждански дела; Наказателно правосъдие; Дигитализация на правосъдието; Защита на личните данни; Международни действия за борба с дискриминацията; Спазване на върховенството на закона; Борба с дискриминацията; Права на детето; Равнопоставеност между половете; Правосъдие и финансиране на потребителите), информацията е достъпна на:  https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights_bg#policies [04.06.2022].