КС отхвърли искането на Гешев да „зачертае“ като противоконституционно изслушването му в правната комисия (мотиви)

Прокуратурата като част от съдебната власт не е изолирана и самодостатъчна, а е отчетна

Конституционният съд отхвърли искането на на главния прокурор на Република България за установяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 25, чл. 86, ал. 1 в частта, „включително и за изпълнението на препоръките на Народното събрание при обсъждането на предходния доклад“ и на чл. 86, ал. 5, изречение второ от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (обн., ДВ, бр. 109 от 21.12.2021 г.).

Cпopeд пъpвия тeĸcт глaвният прокурор e зaдължeн дa ce явява на изслушване в НС нaй-мaлĸo веднъж нa всеки три месеца в парламентарната Комисия по конституционни и правни въпроси зa yчacтиe в oбcъждaнe  на  дейността на прокуратурата и разследващите органи, зaĸoнoдaтeлни пpoмeни, pecypcнa ocигypeнocт, зaтpyднeния, cвъpзaни c ocъщecтвявaнe фyнĸциитe. Cпоред другия – след объжданетo, Комисията да може да отправя препоръки.  Гeшeв твъpди, чe тeзи paзпopeдби в Πpaвилниĸa  нeдoпycтимo paзшиpявaт ĸoнcтитyциoннo пpeдвидeния ĸoнтpoл (чл.84, т.16) oт зaĸoнoдaтeлнaтa нaд cъдeбнaтa влacт и нapyшaвaт пpинципитe зa paздeлeниe нa влacтитe и нa нeзaвиcимocттa нa cъдeбнaтa влacт.

Решението за отхвърляне е прието единодушно с 10 гласа. Регулярно изслушване на главния прокурор в парламентарна Комисия не противоречи на Конституцията, посочват съдиите.

На диаметрално противополжни  позиции  по казуса се оказаха двата върховни съда.  Според ВКС,  изслушването на главния прокурор е начин да се преодолее проблема с неговата отчетност, а според ВАС – правилникът на НС не може да му  вменява задължения.

Колкото и да не му се иска, Гешев ще трябва да се отчита пред Народното Събрание на Република България и да получава указания оттам. И то на всеки 3 месеца!“ – това  написа га след съобщението на съда  във Фейсбук (link is external)началникът на кабинета на Кирил Петков Лена Бориславова. „Стъпка по стъпка към прозрачност и отчетност на главния прокурор. Предстои публикуване и на ЗИД ЗСВ за търсене на отговорност от главния прокурор за извършени от него престъпления„, добавя тя.

Из мотивите на  конституционното решение с докладчик съдия Константин Пенчев, които бяха публикувани  по-късно.

Борбата с престъпността не е резервирана единствено за органите на прокуратурата, следствието и МВР

(…) Независимостта на съдебната власт не изключва нейната отчетност (Решение № 6 от 2017 г. по к. д. № 15/2016 г.). Съгласно последователната практика на Конституционния съд, принципът на разделение на властите има смисъла на сътрудничество, установяване на баланс на взаимоотношения между висшите държавни органи, на взаимодействие помежду им и полагане на общи усилия в постигането на легитимните цели на държавното управление. Разделението на властите не трябва да води до изолация, а да установява функционално взаимодействие между органите на държавната власт (Решение № 1 от 1999 г. по к. д. 34/1998 г., Решение № 8 от 2005 г. по к. д. № 7/2005 г. и др.).

В демократичното управление самостоятелността и отделеността на съдебната власт не препятства органите, които я осъществяват, да взаимодействат с другите власти, така че власт да възпира власт, и не изключва тяхното отчитане за дейността им. Прокуратурата по дефиниция също търпи „проверки и баланси“, като и самата тя участва в „проверяването“ на другите власти.

Като се основава на това конституционно разбиране, нормата на чл. 25 ПОДНС предвижда механизъм за взаимодействие с парламента и отчетност пред него на органите на прокуратурата и разследващите органи. Разпоредбата има своята историческа нормативна обосновка, като идентичен на заложения в нея механизъм е въведен за първи път с ПОДНС (обн. ДВ, бр. 35 от 2.05.2017 г., отм. ДВ, бр. 65 от 6.08.2021 г.), приет от 44-тото Народно събрание. Корените на възприетото в оспорената уредба разрешение откриваме в позиция на главния прокурор на Република България до Временната комисия в 44-тото НС за изработване на проект за Правилник за организацията и дейността на Народното събрание (вх. № 727-00-1 от 24.04.2017 г.), където въвеждането на такъв механизъм за отчетност се обосновава със съображения, поместени в Окончателния доклад „Независим анализ на структурния и функционалния модел на прокуратурата и нейната независимост“. Докладът съдържа отделен раздел „Отчетност пред Народното събрание“. В него изготвилите анализа експерти препоръчват засилване на конструктивното взаимодействие между парламента и ръководството на прокуратурата.

Въз основа на препоръките, залегнали в доклада за независим анализ, главният прокурор предлага на Временната комисия в 44-тото НС за изработване на проект за Правилник за организацията и дейността на Народното събрание да обсъди възможността за периодично изслушване в постоянна парламентарна комисия на главния прокурор и други представители на ръководния екип на прокуратурата на Република България. Изрично се подчертава, че подобен механизъм за отчетност създава условия за засилен обществен контрол и информираност за дейността и проблемите на държавното обвинение, като по този начин се съобразяват и препоръки по Механизма за сътрудничество и проверка на Европейската комисия.

Независимостта и отчетността не са противоположни, нито взаимно изключващи се понятия. Гарантираната независимост на прокурорите им осигурява пространство, свободно от натиск, за да изпълняват своите функции по осъществяването на надзор за законност. А отчетността по дефиниция е дължима от всеки орган и структура, на които са възложени функции по упражняването на държавната власт, в т.ч. от прокуратурата. Следователно въпросът за участието на главния прокурор в обсъжданията по чл. 25 ПОДНС опира до взаимодействие с Народното събрание и до отчетност пред обществото, а не възпроизвежда класически форми на парламентарен контрол, типични за отношенията между законодателна и изпълнителна власт, в каквато посока е тезата на вносителя на искането.

Взаимодействието на прокуратурата с другите държавни органи не е дефинирано експлицитно в Конституцията, но то е заложено в същността на демократичната държава. След като съдебната власт е едно от трите разклонения на държавната власт, следва, че прокуратурата като част от съдебната власт не е изолирана и самодостатъчна и е отчетна.

Най-логично е това да става пред националната представителна институция – парламента. Механизмът по чл. 25 ПОДНС има конституционно оправдание в осигуряването на качество и ефективност за осъществяването на функциите на прокуратурата.

(..) Същевременно Конституционният съд отчита, че нормотворческата свобода на законодателя в тази сфера не е безгранична и не може да засяга същностната дейност на прокурорите. В Тълкувателно решение № 6 от 2017 г. по к. д. № 15/2016 г. Конституционният съд, тълкувайки разпоредбата на чл. 84, т. 16 от Конституцията, е приел, че Народното събрание не може да изисква от главния прокурор доклад относно дейността на прокуратурата по конкретно наказателно производство.

(..)Темите, предмет на обсъждане по реда на чл. 25 ПОДНС, се вместват в очертаната конституционна рамка на компетентност на парламента и на неговите органи и в частност на Комисията по конституционни и правни въпроси. Последователна е позицията на Конституционния съд, според която борбата с престъпността не може, а и не трябва да бъде монопол на едно или няколко ведомства, институции или дори само на една от властите (Решение № 8 от 2005 г. по к. д. № 7/2005 г.). Сферата на борбата с престъпността не е резервирана единствено за органите на прокуратурата, следствието и Министерството на вътрешните работи. В една парламентарна република в тази сфера има място и за общодържавния представителен орган – Народното събрание.

… Обстоятелството, че оспорената уредба не предвижда идентична процедура с участието на председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд, не създава твърдяната в искането неравнопоставеност между органите на съдебната власт. Основният закон определя за всеки от тях различна функция и всеки с различни средства осигурява реализацията на съдебната власт (Решение № 8 от 2005 г. по к. д. № 7/2005 г.). Предвиденият в оспорваната разпоредба механизъм е съобразен напълно с конституционно отредената роля на всеки орган от съдебната власт за реализиране на държавната политика в правосъдието, като осигурява функционирането на независимите власти в условията на взаимодействие, баланс и контрол за постигане на целите в съответната сфера на държавното управление. Конституционната роля на прокуратурата в противодействието на престъпността и реализирането на държавната наказателна политика, изразяваща се в упражняване на възложената ѝ компетентност по иницииране, разследване и контрол на наказателното производство в досъдебната фаза, а в съдебната фаза – внасяне на обвинителен акт, оправдава това различие в режима на отчетност на главния прокурор.

(..) Конституционният съд приема, че искането за установяване на противоконституционност на чл. 25 ПОДНС поради противоречие с разпоредбите на чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията следва да се отхвърли.

(..) Използваното в двете оспорвани алинеи на чл. 86 ПОДНС понятие „препоръки“ следва да се тълкува не като задължителни указания, а само като аспект на конституционно допустимо сътрудничество и взаимодействие между властите за постигане на общата цел на държавното управление – противодействие на престъпността. С тези препоръки Народното събрание предварително информира главния прокурор за това какви са очакванията към него в рамките на механизма по чл. 84, т. 16 от Конституцията. Те не могат да се отнасят до конкретни дела и да влияят върху вътрешното убеждение на прокурорите. Същевременно с това се дава възможност на главния прокурор да изрази в рамките на институционалната процедура своето становище по препоръките на Народното събрание.

Воден от горните мотиви, Съдът приема, че искането за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 86, ал. 1 в частта „включително и за изпълнение на препоръките на Народното събрание при обсъждането на предходния доклад“ и на чл. 86, ал. 5, изречение второ ПОДНС като противоречащи на чл. 84, т. 16, чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията също следва да се отхвърли.

Решението е подписано от председателя на КС Павлина Панова.

     Пълният текст на решението тук