Обезсилването от ВАС на съдебни решения заради промени в адм. актове по висящи дела, нарушава защитата на гражданите   

Defakto.bg

 

Принципът на ефектива съдебна защита не се  гарантира, когато според  националното право,  решението на първоинстанционен съдебен орган, обявило един подзаконов нормативен акт за несъвместим с правото на Съюза, може да бъде отменено  заради настъпили промени в  оспорения администратвен  акт при висящ процес от  същия орган, който го е издал.И така се  обезсилва постановеното  съдебно решение и възпрепятства разглеждането му по същество в касационното производство.   

Това е извода в заключението на генералния адвокат Кампос Санчес-Бордона по българско дело пред Съда на ЕС, образувано по преюдициалното запитване на Административен съд – София – град до Съда на ЕС.  Повод за запитването е заведен  иск от жалбоподателя  Ig  пред АССГ по ЗОДОВ за претърпени вреди от решение на 5-членен състав на ВАС, който е  обезсилил решението на  първоинстанциония съд, без да  разгледа мотивите за уважаване  жалбата му,  с аргумента, че тя е станала безпредметна, след  като  изпълнителната власт по време на висящо производство, е променила атакувания акт.

Делото е висящо пред СЕС, а от  решението на съда зависи  дали ще бъде преодоляна наложената практиката у нас да се  обезсилват произнесени съдебни решения, след като изпълнителната  власт  отменя  или променя  обжалваният акт,  докато тече инстутитуционалния съдебен контрол.  От решението ще зависи и дали тази практика законосъобразно освобождава касационната инстанция от задължението да изследва действалия  до изменението административен акт. Както и дали са в съзвучие с правато на ЕС решенията на ВАС,  които автоматично приемат, че в  подобни случаи жалбите на гражданите остават „без предмет на делото“, без  произнасяне  по законосъобразността на оспорените актове.

Според ген. адвокат Санчес Бордонона  подобна практика не намира опора в  правото на ЕС.  От позицията,  която ще възприеме СЕС зависи и дали прокламираното право на защита на гражданите, ще остане ефективно, следа като дори без да  изслушвани жалбоподателите, върховните съдии прекратяват жалбите им.  Важно е и дали в българското законодателството ще бъдат залостени  законовите вратички за  деликатни „услуги“ по високите нива.

 

                                  Случаят

Граждинът IG обжалва пред Върховния административен съд Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради — етажна собственост по Наредба за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката.

На 13 април 2018 г. тричленен състав на ВАС уважава жалбата, като приема, че  методиката противоречи  на текстове от  Директива 2012/27/ЕС, според която фактурирането на топлинната енергия  се извършва въз основа на действителното потребление на топлинна енергия), което води до нейната отмяна.   Министърът обжалва решението на първоинстанционния съд пред 5-членен състав на ВАС, а преди съдът се произнесе, на  20 септември 2019 г. влиза в сила нова наредба, която променя  формулата в методиката за изчисляване.

След това,  на  11 февруари 2020 г,  състав  на ВАС постановява, че  промяната в методиката е  довела до отмяна на атакуваните норми, а съгласно националното право юрисдикциите могат да се произнасят по същество само във връзка с действащи разпоредби.С този аргумент  5-членният състав на ВАС обезсилва решението на първоинстанционния съд, без да разгледа валидността на методиката за изчисляване.

С едно особено мнение, решението  влиза в сила.

Жалбоподателят IG предявява пред Административен съд София-град (България) иск по ЗОДОВ срещу ВАС  за причинените му имуществени вреди в размер на 830 лв., представляващи съдебни разноски по първото производство,  както и неимуществени вреди в размер на 300 лв. за изпитаното разочарование, гняв и обида от поведението на върховните съдии, които не са осигурили ефективност на правото на ЕС. Според жалбоподателя, вместо да разрешат правния спор,вълховните съдии са отказали да осъществят контрол върху дейността на изпълнителната власт.  Смята също, че не е налице оттегляне на неправморения акт, тъй като с оттеглянето би трябвало да се премахнат и правните последици, а в случая  те са останали да действат  до изменението на оспорената разпоредба с ДВ от 20.09.2019 г.   Освен това българското законодателство изисква съгласието на оспорващия при оттегляне на акта, което в случая не е взето. Ищецът твърди още, че с решението върховните административни съдии са нарушили правото му на ефективна съдебна защита по чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС и правото да се отправи преюдициално запитване съгласно чл. 267, §1 от ДФЕС. Претендира и законната лихва от 11.02.20 г. – датата на влизане в сила на решението на 5-члениня съства на ВАС до окончателното изплащане.

Административен съд София-град  спира производството по ЗОДОВ и поставя преюдициалните си  въпроси към СЕС . Пита  дали жалбите  срещу подзаконов нормативен акт стават безпредметни, когато актът е изменен преди постановяването на окончателно  съдебно решение, както и дали посоченото процесуално правило е съвместимо с правото на ефективна съдебна защита, гарантирано в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

„Въпреки съдебната практика на националния съд, запитващата юрисдикция изпитва съмнения относно осигуряване на ефективна правна защита на интересите на страната, тъй като изменението на един нормативен акт не е равнозначно с оттеглянето му, мотивират  се съдиите от АССГ.

Сочат и особеното мнение на съдия от 5-членния състав на ВАС,  според което:  подзаконовият нормативен акт може да бъде отменен от органа, който го е издал, до момента, в който актът не бъде оспорен пред съда.   Когато съдът е сезиран с жалба срещу подзаконовия нормативен акт, единствено и само той (съдът) може да го отмени, ако го прецени като незаконосъобразен.   В този случай административният орган губи своята компетентност за отмяната на този оспорен акт и става страна по делото, която следва да доказва законосъобразността на акта и която не може да се разпорежда с предмета на делото.   След като оспореният подзаконов акт е вече предмет на съдебно производство, нито една от страните по него не може САМОСТОЯТЕЛНО да се разпорежда с предмета на делото.  В конкретния случай не е налице нито оттегляне или отказ от оспорване, нито е налице оттегляне на оспорения акт, поради което не е налице основание да се приеме, че съдът е десезиран със спора.

Въпросите на АССГ до  СЕС:

1) Изменението на разпоредба от нормативен акт на националното право, за която преди изменението е налице произнасяне на въззивен съд, че противоречи на действаща норма на европейското право, освобождава ли касационната инстанция от задължението да изследва действалата до изменението разпоредба, респ. от преценката дали същата съответства на ПЕС?

2) Приемането на въпросната разпоредба за оттеглена представлява ли ефективно правно средство за защита пред съд на права и свободи, гарантирани от правото на Съюза (в случая от чл. 9 и 10 от директива 2012/27/ЕС ( 1 )), респ. представлява ли такова средство предвидената в националното право възможност преценката на съответствието на националната норма преди изменението с нормата на европейското право да се извършва само ако съдът бъде сезиран с конкретен иск за обезщетение за вреди от тази разпоредба и само спрямо лицето, подало този иск?

3) Ако отговорът на въпрос 2 е положителен, то допустимо ли е въпросната разпоредба да продължи да урежда обществените отношения в периода от приемането до изменението ѝ спрямо неограничен кръг лица, които не са сезирали съда с иск за обезщетение от нея, респ. преценката на съответствието на националната норма преди изменението с нормата на европейското право спрямо тези лица не е правена? ( 1 ) Директива 2012/27/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно енергийната ефективност, за изменение на директиви 2009/125/ЕО и 2010/30/ЕС и за отмяна на директиви 2004/8/ЕО и 2006/32/ЕО (OB 2012, L 315, стр. 1)

 Становището на генералния адвокат  

В заключението си по поставените въпроси генералният адвокат Кампос Санчес-Бордона най-напред отбелязва,  че българското законодателство допуска двоен процесуален режим за защита –  искове срещу нормативни актове за съотвествие с правото на ЕС и самостоятелни искове за срещу държавата за извъндоговорни вреди за нарушаване на право на ЕС, какъвто е и случаят на жалбоподателя.

„Този двоен процесуален режим по принцип би бил достатъчен, за да удовлетвори правото на ефективна правна защита, както твърди ВАС,  полското правителство и Комисията“, казва в изложението си Бордона.  „Но при условие, че разпоредбата за отговорност на държавата е ефективна и може да предложи обезщетение за загуби и щети от физически лица, ако все още е възможно по този начин да се преразгледа съвместимостта на националната правна разпоредба с правото на ЕС“, казва Кампос Санчес-Бордона.

Той се спира обстоятелствено на възможности за „обезсилване“ на съдебните решения със задна дата и обезсмисляне на правото на съдебна защита, посредством промени в движение на атакувани  административни актове, обявени за противоречащи на правото на ЕС. Според него, в разглеждания случай  е много трудно да се упражни право, предоставено на IG от правото на Съюза, посредством самостоятелен иск, когато спорната методика е изменена в хода на производството.

По първия и втория  въпрос в заключението,  генералният адвокат посочва, че по българското право жалбата срещу подзаконови нормативни актове има такава  уредба, че  „тя може да стане безпредметна, ако обжалваният акт е изменен преди юрисдикциите да се произнесат с окончателно решение по същество“. Било е достатъчно, отбелязва Бордона,  изменението на оспорваната от жалбоподателя методика,  преди постановяването на решение по касационната жалба, за да се отмени решението на първоинстанционния съд, без касационната инстанция да го разгледа по същество.  Следователно, жалбоподателят не е могъл да постигне окончателна отмяна на оспорения нормативен акт, посочва той.   Освен това, „ въпреки отменителното решение на първоинствационния съд са били запазени  правните последици, възникнали в периода между влизането в сила на противоречащия на правото на Съюза акт и неговото настъпило впоследствие изменение,“ подчертава адвокатът.

Най- деликатния аспект при преценката на българските процедурни правила е обстоятелството, че те дават възможност на изпълнителната власт ретроактивно да обезсили вече постановено съдебно решение, с което е установено нарушение на правото на Съюза, отбелязва адвокатът.   Достатъчно е преди произнасянето на касационната инстанция изпълнителната власт да реши да измени отменената разпоредба  и да постигне търсения ефект.  С други думи, налице са възможности спорната процедура  да се използва като средство за обезсилване на съдебни решения поради нарушение на правото на Съюза и прекомерно затрудняване на защитата на индивидуалните права, нещо, което подкопава принципа на ефективност, казва той.

Така е станало и в настоящият случай – методиката на изчисляване е била изменена „именно поради“ наличието на решението на първоинстанционния съд за нейната отмяна, сочи Бордона, като не пропуска обстоятелството, че засегната страна дори не е изслушана от ВАС при обезсилване на решението на първоинстнационния съд с обратна сила.

Такава нормативна уредба  не отговаря на условията за яснота и предвидимост, необходими за гарантиране на правото на ефективна съдебна защита, отбелязва още юристът.  Препоръчва АССГ  да установи дали спорните процесуални правила са достатъчно ясни и предвидими, що се отнася до последиците от тях, или, напротив, жалбоподателят,  засегнат от несъвместима с правото на Съюза национална разпоредба, е изоставен на капризите на отделните юрисдикции и различията в техните критерии, което има за последица накърняването на правната сигурност.

В крайна сметка, казва Бордона, за да получат защита на признатите им от правния ред на Съюза права,  частноправните субекти би трябвало:

–     първо да поискат отмяна на несъвместимата с правото на Съюза подзаконова разпоредба посредством жалба, която, макар и уважена от първоинстанционния съд, може неочаквано да се окаже безпредметна поради изменение на разпоредбата, целящо да се избегнат последиците от нейната отмяна,

–    впоследстиве да  претендират обезщетение за претърпените вреди, като предявят иск за отговорност на държавата.  

При  тези условия считам, че разглежданите правила затрудняват прекомерно получаването на съдебна защита с оглед на ефективното зачитане на правата, произтичащи от правото на Съюза,  заключава генералният адвокат.

Според него „отговорността за вредите, причинени от прилагането на несъвместима с правото на Съюза правна уредба, би трябвало да се търси посредством иск за обезщетение,  само ако спорният процесуален режим не би могъл да бъде изтълкуван в съответствие с изискванията, произтичащи от правото на ефективна съдебна защита“.

С тези коментари генералният адвокат отговаря на първия  и втория  въпрос на АССГ. Не смята, че необходим отгвор на третия нъпрос, тъй като  е чисто хипотетичен в контекста на преюдициалното запитване.

        В заключение казва:

В светлината на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на Административен съд София-град по следния начин:

„Принципът на ефективна съдебна защита и по-специално член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз не изискват да е възможно да се заведе самостоятелен иск, който има за цел основно да оспори съвместимостта на национални разпоредби с правото на ЕС, при условие че съществуват едно или повече правни средства за защита, които дават възможност косвено да се гарантира спазването на правата на човека  съгласно правото на ЕС.

Националното законодателство, което установява самостоятелен иск за оспорване на съвместимостта на националните разпоредби с правото на ЕС, трябва да гарантира ефективността на този механизъм за оспорване, предоставен на лицата.

Тази ефективност не е гарантирана, когато съгласно националното право решението на съд на първа инстанция, че законодателен акт, който няма статут на първично законодателство, е несъвместим с правото на ЕС, срещу което е подадена жалба, може да бъде отменено без никакво разглеждане на мотивите за решението, единствено в резултат на изменение, направено в регулаторния акт, след постановяване на решението, от същия орган, който е издал обжалвания акт, като по този начин лишава това решение от действие и възпрепятства разглеждането по същество на обжалване.’