DeFakto.bg DeFakto.bg
Николай Николов, д-р по право*
На 19.09.2022г. Министрество на правосъдието публикува за обществено обсъждане на страницата си анонсирания по – рано законопроект за противодействие на корупцията сред лица, заемащи висши публини длъжности.
Проектът съдържа редица нови идеи, които надграждат предложените законопроекти от парламентарните групи на Демократична България и Продължаваме промяната , внесени съответно в 45-тото и 47-тото Народно събрание. Запазват се предложенията за преструктуриране на комисията на два органа, въззлагане на разследващи функции на този от тях, който противодейства на корупцията и обжалване на отказите на прокуратурата да образува дознание по събрани от комисията данни за корупционни престъпления.
В проекта се предлага създаване на държавна институция със структура на комисия, която да бъде фокусирана само върху превенцията и противодействието на корупцията. По-същество предлага се отделяне на две от функциите на КПКОНПИ – по предотвратяване и разследване на корупционни престъпления и възлагане им на новия орган. Другите три основни правомощия , които в момента осъществява КПКОНПИ /проверка на декларации за имущество и интереси и производства за установяване на конфликт на интереси на лица, заемащи висша публична длъжност, както и отнемането на незаконно придобитото имущество/ остават в правомощията на съществуващата комисия.
Новите моменти в проекта биха могли да бъдат обособени в две основни направления :
Гарантиране на независимостта на органа от политическите центрове и решения;
Фокусиране на правомощията на новия орган само върху предотвратяването и разкриването на по-ограничен кръг корупционни престъпления от позицията на разследващ орган;
Гарантиране на факторът независимост чрез законови разпоредби е ключов за успеха на всеки колективен регулаторен и контролен орган, създаден със закон, на който са предоставени компетентности с голямо значение в различни сфери на държавното управление. В България тези органи са около 15.
Съществен елемент на новост е начина на конституиране на 5 – членният състав на комисията. В този процес ще участват 4 органа – Народното събрание /2 члена/, президентът на републиката /1 член/ и Общите събрания на Върховния Касационен съд и Върховния Административен съд. Наличието на 4 различни центъра на формиране на комисията предполага различни становища и мнения в състава на комисията. Особено интересна е предвидената възможност в този процес да участват общите събрания на двата върховни съда. Това определено е прецедент, който е непознат в устройството на съществуващите регулаторни органи. По – същественото е, че евентуалното възприемане на тази идея ще засили професионализацията и се предполага, че ще намали степента на политизация на комисията.
Тук е особено важно да се предвиди изрично , че в парламентарната квота единият представител задължително е представител на парламентарната опозиция. Без участие на опозицията в състава на органа и от тук в държавната дейност по разследване на корупцията процесът би бил непридвидим и без механизъм за вътрешен мониторинг на разследвания срещу управляващите.
На второ място предвижда се 5 – годишен мандат, без право на преизбиране, с което се цели освобождаване на членовете на решаващия състав от политически зависимости във връзка с евентуалното им преизбиране/преназначаване.
На трето място гаранция за независимост на всеки член и на органа като цяло е премахването на две от основанията за предсрочно прекратяване на мандата от съответния орган по избор или назначаване – тежко нарушение или системно неизпълнение на служебните задължения. Тези две основания, които са предвидени и в действащия закон създават възможност за външно въздействие върху работата на съответния член.
На четвърто място, безпрецедентна за регулаторните органи правна фигура е и предлаганото ротационното председателство на комисията – всеки от петте члена за период на 1 година в 5 – годишния мандат изпълнява функциите на председател. Такъв тип репресивни по своите функции органи не предполагат наличие на силен според правомощията си председател. При засилени правомощия на председателя има възможност той да присвои функцията на колективния орган по решаване на конкретно образувани проверки. Това би било така , ако към класическите функции на председателя – да представлява комисията, организира и ръководи дейността, действа като орган по назчаване и първостепенен разпоредител с бюджетни кредити се прибавят и съществуващите в момента правомощия по конституиране на комисията, предсрочно освобождаване на членовете и др. Ротацията предполага приемственост при изключване на възможността за насочване на работата на колективното тяло. Положително следва да се прецени и изрично предвидената възможност при гласуване „против“ членовете на комисията да мотивират писмено особеното си мнение.
На пето място, положително следва да се оцени предвиденото изискване – разследващите инспектори на комисията и други служители, които ще осъществяват разследващи функции да се назначат с решение на колективния състав на комисията. Това всъщност бе законодателно положение, което бе предвидено в статута на комисията „Кушлев“ по отношение на инспекторския състав. По този начин назначаването и кариерното развитие на тази изключително важна част от администрацията няма да е резултат от едноличните решения на изпълняващия функциите председател, а от колективното тяло. Така създадената правна рамка за независимост на комисията ще предизвика и независимост на администрацията.
Концентрацията върху борбата с корупцията се извършва чрез няколко законодателни разрешения съгласно проекта :
Първо, по същество новият орган поема само две функции – предотвратяване на корупцията и най-вече осъществяването на разследващи функции чрез провеждането като специализирана администрация на специализирани проверки за установяване на данни за корупционни престъпления, предложение до прокуратурата за образуване на досъдебно производство , въз основа на резултата от тези и проверки и провеждането на самото досъдебно произодство под ръководството на прокурор.
Запазена е основната идея на законопроекта, внесен в 47 Народно събрание – предоставяне на разследващи функции за органите на комисията и възможност за обжалване, но пред една, а не пред две съдебни инстанции на отказ на прокурор да образува дознание въз основа на събран от комисията доказателствен материал за корупционни престъпления. При отмяна на отказа съдът не образува досъдебното производство, а връща преписката на органите на прокуратурата със задължителни указания по приложението на закона.
Останалите два механизма на държавата за административен контрол на корупцията – мониторинг на декларациите за имущество и интереси и провеждане на производство за конфликт на интереси по отношение на лица, заемащи висши публични длъжности си остават все така включени в компетентностите на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество.
Второ, предлага се разследващите функции на тази комисия да се осъществяват по отношение не на всички 10 000 лица, заемащи висши публични длъжности според действащия закон , а по отношение на около 750 – 800 лица, заемащи най-важните длъжности в държавата, изчерпателно изброение в чл.5 на проекта. Подобно фокусиране насочва разследванията на комисията според проекта само по отношение на високите нива на законодателната власт, изпълнителната и съдебната власт.
Трето, разследващите функции ще се осъществяват по отношение на около 20 състава на престъпления по Наказателния кодекс в сравнение с предвидените по предишния проект двойно повече, което също осигурява концентрация на разследванията по отношение на тежки корупционни престъпления. В компетентностите на комисията са включени основно квалифицирани наказателни състави на престъпления със субект длъжностни лица – присвояване, общи стопански преспълнеия длъжностни престъпления, подкуп, пране на пари и др.
Общата идея на проекта „Зарков“ е създаване на нова институция, ръководена от 5 – членен колективен орган с персонал до 100 служители, които ако излючим превенцията на корупцията ще осъществяват по същество нови разследващи функции по смисъла на НПК за най-важните корупционни престъпления по отношение на заемащите най-високите нива на законодателната, изпълнителната и съдената власт лица.
По същество разследващите органи на комисията ще действат като специализирана полиция. Според действащото законодателство разследването на тези престъпления се осъществяват от разследващи полицаи под ръководството на прокурор. Окомплектоването на администрацията на този орган може да се извърши не само чрез прехвърлянето на двете специализирани дирекции на КПКОНПИ „Предотвратяване на корупцията“ и „Противодействие на корупцията“ в структурата на институцията , но и чрез набиране на кадри от системата на МВР за разследващи инспектори, които отговарят на предвидените завишени изисквания за заемане на позицията „разследващ инспектор“ – висше юридическо образование при 10 години юридически стаж.
КПК – статут на специализирана полиция
Ако проектът се приеме, Комисията за противодействие на корупцията би имала статут на специализирана полиция, разследваща корупционни престъпления предвидени в заложените в преходните разпоредби изменения на НПК. Тя, обаче ще продължи да бъде едно сравнително малко и ограничено звено в борбата за ограничаване на корупцията по високите нива на властта. Правомощия в тази сфера безспорно притежават и прокуратурата, МВР, Министрество на правосъдието, ДАНС, наказателния съд и др. Ключово обаче ще бъде значението на прокуратурата, която по силата на Конституцията образува и ръководи досъдебното производство за всяко престъпление, преценява основателността за внасяне на обвинителен акт и го поддържа пред наказателния съд. Ето защо окончателният вариант на такъв закон се нуждае от предвиждане на инструментариум за взаимодействие между комисията и прокуратурата. В окончателния вариант следва задължително да се предвиди, че КПК ще провежда разследвания за посочените корупционни престъпления не само, когато са образувани по негова инициатива, но и когато са образувани въз основа на сигнали депозирани и по инициатива на прокуратурата. По повод на различни проверки в редица контролни органи /Сметна палата, Агенция държавна финансова инспекция, Агенция за обществени поръчки и др. / се събира информация за извършени корупционнни престъпления. В случай, че са в предметния обхват на КПК следва тези органи да бъдат задължени да изпращат съответните материали на комисията.
За да постигне целите си новият антикорупционен орган трябва да бъде независим с предвиден ефикасен механизъм за изпълнение на правомощията си и законови гаранции за правото на защита на проверяваните лица. Проектозаконът предлага и още един акцент в този принципен модел – фокусиране – само върху високите нива на властта и възлагане основно осъществяването на разследващи функции по НПК за намиране и проверка на данни за осъществени тежки корупционни престъпления.
Проектозаконът обогатява в значителна степен обществената дискусия за изменение на антикорупционното законодателство. За финализирането на тази дискусия има формална причина – предвиждането на приемането на нов антикорупционен закон съгласно Плана за възстановяване и устойчивост. Но има и една друга причина и тя е определянето на корупцията от голяма част от българското общество като абсолютно неприемливо явление.
*Aвтopът Hиĸoлaй Hиĸoлoв e члeн нa ĸoмиcиятa зa ycтaнoвявaнe нa имyщecтвo, пpидoбитo oт пpecтъпнa дeйнocт /2005 – 2010г./ и e зaщитил диcepтaция пo Зaĸoнa зa oтнeмaнe в пoлзa нa дъpжaвaтa нa имyщecтвo, пpидoбитo oт пpecтъпнa дeйнocт. Члeн и и.д. пpeдceдaтeл нa Koмиcиятa зa пpeдoтвpaтявaнe и ycтaнoвявaнe нa ĸoнфлиĸт нa интepecи /2011 – 2018г./. Aвтop нa пъpвитe мoнoгpaфии в мaтepиятa нa гpaждaнcĸaтa ĸoнфиcĸaция и ĸoнфлиĸтa нa интepecи в Бългapия, ĸaĸтo и нa нaд 50 cтyдии и cтaтии в тaзи cфepa в тoвa чиcлo във Beлиĸoбpитaния и CAЩ. Πpeпoдaвaтeл във Bиcшeтo yчилищe пo мeниджмънт пo диcциплини oт мaгиcтъpcĸa пpoгpaмa „Бopбa c ĸopyпциятa и ĸoнфлиĸтa нa интepecи“.
