Ген. адвокат на СЕС: Превишените стойности на серен диоксид в района на ТЕЦ „Марица-изток 2″ са нетърпимо нарушение

Defakto.bg

 

Европейското право не толерира норми за замърсяване над допустимите стойности за качеството на въздуха                     

„Районът на въздействие на ТЕЦ „Марица-изток 2“,  е единствената зона в Съюза, в която се превишават пределно допустимите стойности на серен диоксид.  Превишаването на пределно допустимите стойности не може да се смята за незначително замърсяване. То непременно е значително, което не отговаря на стандартит на европейските директиви и право. Недостатъците в  плана за качество на въздуха  означава, че не е налице  важно условие  за разрешаване на дерогация на екологични  норми“.

Това са част от изводите  на генералния адвокат  проф. д- р Джулиан Кокот  по българското дело пред Съда на ЕС за пределно  допустимите стойности на замърсяване на  въздуха, които в България се благославят  с лекота.

През юни т.г. Върховният административен съд (ВАС) отправи преюдициално запитване с три въпроса до Съда на Европейския съюз за тълкуване на разпоредби на две директиви на ЕС, които контролират замърсяването на въздуха и околната среда (виж вдясно).

Повод за питането  стана  съдебно дело пред ВАС за издаденото комплексно разрешително на ТЕЦ „Марица-Изток 2“, в което е включено изключение ( дерогация)  за прилагането на екологичните норми.  Въпреки  данните за нарушение на пределно допустими стойности за качеството на въздуха,  Административнитя съд – Стара Загора дава приоритет на актуализираното  комплексно разрешително.   Това решение предизвика остри протести на екологичните организации, които  след оспорване на акта на страрозагорския съд пред ВАС, настояха  върховните съдии да поискат тълкуване на нормите от европейскато право, които регулират уравнението „промишлени разходи – чист въздух – околна среда“.

Върховният административен съд поиска от СЕС да  изясни връзката между разпоредбите на разрешителните за промишлени инсталации според Директивата относно емисиите от промишлеността и изискванията за качество на въздуха  съгласно Директивата за качеството на атмосферния въздух. Те  поискаха тълкуване на  чл. 15, ал.4 и чл. 18 от Директива 2010/75/ЕС във връзка с чл. 13 и чл. 23, ал.1, втори параграф на Директива 2008/50/ЕО при предоставяне на изключения от Заключенията за най-добри налични техники за големи горивни инсталации, които са разположени в район с наднормено замърсяване.

ВАС попита дали прилагането на дерогацията по член 15, параграф 4 от Директивата относно емисиите от промишлеността в спорното разрешително, е изключено още поради превишаването на установените за серния диоксид пределно допустими стойности  (въпроси 1 и 3) или най-малкото –  въз основа на плана за качество на въздуха (въпрос 2). Както и дали в този случай трябва да се определят по-строги изисквания в сравнение с нормите за допустими емисии, които би трябвало по принцип да се прилагат съгласно Директивата относно емисиите от промишлеността.

  Конфликтът

Спорният въпрос по делото е, че актуализирано  разрешително на ТЕЦ Марица Изток – 2 , електроцентрала, която работи с лигнитни въглища,  е било издадено  въз основа на Директивата относно емисиите от промишлеността.  Под предлог, че спазването на нормите за допустими емисии на серен диоксид би довело до несъразмерно високи разходи, с него са определени по – малко  строги норми за допустими емисии, което по принцип е позволено със съответна дерогационна разпоредба на Директивата.   Според  Директива за качеството на атмосферния въздух обаче, в района на въздействие на електроцентралата  се превишават пределно допустимите стойности за серен диоксид,  въпреки, че приетият план за качество на въздуха  предвижда по – строги изисквания за емисиите на електроцентралата, които не са съобразени при актуализирането на разрешителното.

Иманно това налага да се изясни дали може да се допусне изключение от нормите за допустимите емисии по  Директивата относно емисиите от промишлеността,  въпреки,  че са нарушени предвидените пределно допустими стойности за качеството на въздуха по Директивата за качество на въздуха.

Хронологията на казуса  на българска почва

ТЕЦ „Марица-изток 2“ ЕАД е най-голямата от четирите топлоелектрически централи, разположени в енергийния комплекс „Марица-изток“, на територията на България, с обща инсталирана мощност от 1602 MW. Изградена е на територията на община Раднево на около 24,5 km по въздушна линия от град Гълъбово и се състои от осем генериращи блока с изградени сероочистващи инсталации. 

Горивната инсталация на ТЕЦ „Марица-изток 2“ използва местни лигнитни въглища, които се отличават с високо съдържание на сяра и пепел и  ниска калоричност. Използваните котли на електроцентралата са проектирани за изгаряне само на местни лигнитни въглища и по тази причина не могат да изгарят друг вид гориво. Техническите ограничения на съоръженията се изразяват най-вече в невъзможността на металната компановка на котлите да поеме линейните топлинни разширения, които биха се образували в резултат на употребата на по-високо калорично гориво, с по-ниско съдържание на сяра и пепел, т.е. употребата на друг вид въглища.

Централата се определя като един от основните източници на промишлено замърсяване на територията на община Гълъбово. Там редовно се отчитат превишения на средночасовите и среднодневните норми на серен диоксид над предвидения алармен праг от 500 μg/m³., констатира генералният адвокат.

„ Ето защо неотдавна и Съдът на ЕС постанови, че в зона BG0006 (Югоизточна), където се намират община Гълъбово и ТЕЦ „Марица-изток 2“, от 2007 г. поради превишаването на установените за серния диоксид пределно допустими стойности за качество на въздуха и поради недостатъчните планове за качество на въздуха България не изпълнява задълженията си по членове 13 и 23 от Директивата относно качеството на атмосферния въздух“, отбелязва още проф. Кокот.  През  април 2017 г. по иск на ЕК България бе осъдена заради високи стойности за фини прахови частици — ФПЧ10.

На 30 ноември 2018 г. в изпълнение на член 23 от Директивата относно качеството на атмосферния въздух общинският съвет на Гълъбово приема програма за намаляване нивата на замърсителите и за достигане на утвърдените норми по показател серен диоксид за периода 2019—2023 г.   Като основни източници на замърсяването със серен диоксид планът посочва четирите топлоектрически централи в района, включително ТЕЦ „Марица-изток 2“, както и битовото отопление.  В програмата е  заложено сероочистване от 98 % и недопускане работа на котлоагрегати без изправни и неработещи СОИ. Увеличаването на степента на сероочистване до 98 %, както предвижда планът за качество на въздуха, би намалило емисиите на серен диоксид с една трета и съответно с една пета.

 С решение от 21 декември 2018 г. обаче изпълнителният директор на Изпълнителната агенция по околната среда (ИАОС) актуализира комплексното разрешително на ТЕЦ Марица-изток 2“ и залага  минимална степен на сероочистване от 97 %, а за другите — минимална степен на сероочистване от 97,5 %.  Въпреки, че за да се постигне принципно предвидената норма би трябвало да се приложи минимална степен на сероочистване от 98,32 %., посочва генералният адвокат.ъдът  дава приоритет на промишлените разходи пред  чистия  въздух

По този повод сдружение „За земята — достъп до правосъдие“ и др. подава жалба до Административен съд Стара Загора (България), който я отхвърля през август  2020 г.  Нещо повече, съдът отказва да обсъди и оцени значението на плана за качество на въздуха на община Гълъбово, като посочва, че минимална степен на сероочистване от 98,32 % би довела до разходи в размер на 312 200 000 лева (BGN) (около 156 000 000 EUR).

При минимална степен на сероочистване от 97 %  разходите за 12‑годишен експлоатационен период възлизат на 40 000 000 BGN (около 20 000 000 EUR).

 

Анализът на  проф. Джулин Кокот:  Бизнес сметките  нямат приоритет пред въздуха, който дишат хората 

След обстоен анализ на казуса в изложението си,  проф. Джуриан Кокот изяснява защо  европейското право не толерира норми за замърсяване над допустимите стойности за качеството на въздуха.  Пояснява, че: „Нормите за допустими емисии съгласно Директивата относно емисиите от промишлеността се прилагат пряко към източника на атмосферни замърсители, така да се каже — към комина. За разлика от тях, пределно допустимите стойности за качество на въздуха съгласно Директивата относно качеството на атмосферния въздух се отнасят до общия резултат от всички източници на замърсители на атмосферния въздух, т.е. на въздуха, който хората дишат“.  Подчертава, че:  Двата правни режима гарантират високо ниво на опазване на околната среда в областта на качеството на въздуха, но действат на различни равнища и е очевидно, че  трябва да се прилагат координирано и „във всеки случай трябва да се постига висока степен на опазване на околната среда като цяло“. 

Генералният  адвокат посочва, че „дерогацията по член 15, параграф 4 от Директивата относно емисиите от промишлеността не е предвидена за всички случаи, при които спазването на общите норми за допустими емисии,  е свързано с особено високи разходи.  Всъщност тази дерогация може да се прилага, само ако не толкова строгите норми за допустими емисии не причиняват значително замърсяване и ако въпреки дерогацията се постига висока степен на опазване на околната среда като цяло, посочва Кокот.   „Видимо  районът на въздействие на ТЕЦ „Марица-изток 2“,  е единствената зона в Съюза, в която се превишават пределно допустимите стойности на серен диоксид“, отбелязва тя и подчертава, че дерогация се прилага само, ако  не се причинява значително замърсяване на околнатаа среда, а  компетентният орган във всички случаи гарантира, че разрешеното облекчение  постига нейното опазване  като цяло.

Според  Директивата относно емисиите от промишлеността, „замърсяване“ означава:  всяко пряко или косвено постъпване във въздуха, водите или земята на вещества, вибрации, топлинни лъчения или шумове в резултат от човешка дейност, които могат да окажат вредно въздействие върху човешкото здраве или качеството на околната среда, да предизвикат увреждане на материалните блага, да ограничат или предотвратят възможностите за използване на полезните качества на околната среда и останалите нейни законосъобразни ползвания.

В този  смисъл всяко изпускане на серен диоксид във въздуха представлява замърсяване, а това може да окаже вредно въздействие върху човешкото здраве или качеството на околната среда.   Както от преюдициалното запитване и неотдавнашното решение на Съда, следва да се приеме, че в района на въздействие на спорната електроцентрала се превишават предвидените в Директивата относно качеството на атмосферния въздух пределно допустими стойности за серен диоксид, отбелязва ген. адвокат.

„Законодателят на Съюза е приел пределно допустимите стойности за качество на въздуха с цел опазване на човешкото здраве, а задължението за постигането им се прилага на цялата територия на държавите членки постоянно и без изключение. За разлика от предвиденото за други замърсители, за серния диоксид тази директива дори не предвижда възможност за удължаване на сроковете за постигане на пределно допустимите стойности за качество на въздуха. Следователно превишаването на тези пределно допустими стойности за серния диоксид не може да се смята за незначително замърсяване, а непременно е значително, казва професорът.

 

Дерогацията не може да е алиби на замърсяването 

 

Дерогацията, предвидена в член 15, параграф 4 от Директивата относно емисиите от промишлеността, не може да оправдае превишаването на пределно допустимите стойности за качество на въздуха и по този начин да вземе превес над значимостта на замърсяването. Тази разпоредба позволява само дерогация от нормите за допустими емисии, които принципно се прилагат за промишлените инсталации съгласно тази директива.  Предвиденото в нея претегляне на разходите за спазване на нормите спрямо ползите за околната среда се отнася само до разходите на съответната инсталация, вметва юристът.

„ За сметка на това, изключение  от пределно допустимите стойности за качество на въздуха поради по-висши интереси може да се допусне — в много тесни граници и временно — единствено въз основа на Директивата относно качеството на атмосферния въздух, и по-точно при въвеждането на планове за качество на въздуха, акцентира Кокот.

От данните по делото тя  заключава, че прилагането на спорната дерогация не е единствената причина за превишаване на установените за серния диоксид пределно допустими стойности за качество на въздуха.

„Всъщност това превишаване се дължи на емисиите от четири различни електроцентрали заедно с емисиите от битовото отопление. Съгласно плана за качество на въздуха на община Гълъбово последното допринася за 10,1 % до 79 % от средночасовите концентрации на серен диоксид в различните населени места на територията на общината.  Следователно е  съмнително, че дерогацията само за един от тези източници на замърсители причинява значителното замърсяване по смисъла на член 15, параграф 4, четвърта алинея от Директивата относно емисиите от промишлеността, сочи тя.

Стига до извод, че  „ако е при предоставянето на дерогацията не се вземат предвид емисиите от други източници, би могло да има случаи, при които значителното замърсяване най-малкото е съпричинено. И би било почти изключено да се постигне спазване на пределно допустимите стойности за качество на въздуха, ако всеки източник на замърсители се разглежда независимо от другите източници„.

Ето защо дерогацията по член 15, параграф 4 от Директивата относно емисиите от промишлеността предполага да се определят всеобхватни изисквания за допустимите емисии от всички източници на замърсители, така че да се гарантира, че и при предоставянето на дерогация за един от източниците няма да се стигне в крайна сметка до превишаване на пределно допустимите стойности за качество на въздуха,  посочва Джулиан  Кокот.

Планът за качеството на въздуха

Като инструмент за определянето на тези изисквания е планът за качество на въздуха, „който компетентните органи са длъжни да изготвят съгласно член 23 от Директивата относно качеството на атмосферния въздух“,  е категоричният извод на ген. адвокат.  „При превишаване на пределно допустимите стойности за качество на въздуха държавите членки трябва да гарантират създаването на такъв план, а в него да посочат подходящи мерки, така че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за качество на въздуха да бъде възможно най-кратък“.

С други думи, планът за качество на въздуха трябва да определи мерките, които са необходими, за да се постигнат пределно допустимите стойности за качеството на въздуха възможно най-скоро. По същество това са мерки за намаляване на изпускането на релевантните замърсители, например по-строги норми за допустими емисии за определени източници.

За разлика от разрешителното за отделни инсталации и дейности, този план може да е средството за осигуряване на равновесие между целта за постигане на пределно допустимите стойности за качество на въздуха и различните засегнати обществени и частни интереси, казва Кокот и допълва: Директивата относно качеството на атмосферния въздух не предвижда никакви отстъпки от целта за постигане на пределно допустимите стойности за качество на въздуха. Известна гъвкавост има само по отношение на периода на превишаване, но и той трябва да е възможно най-кратък и в никакъв случай не може да бъде удължаван sine die. 

Джулиан Кокот обръща внимание на възраженията на  българските власти и  операторът на електроцентралата, че  в плана си за качество на въздуха община Гълъбово не може да определя изисквания за емисиите на спорната електроцентрала, понеже същата е разположена на територията на друга община.    Планът за качество на въздуха обаче може да гарантира постигането на пределно допустимите стойности за качество на въздуха,  само ако в него може да се определят изисквания за всички релевантни източници на емисии, т.е. и за източниците, които се намират извън засегнатата от превишаването на емисиите зона, отговаря ген. адвокат.  Тоест,   планът за качество на въздуха не  трябва да се въвежда с един-единствен правен акт или от един-единствен орган,  пояснява още проф. Кокот.

Държавите членки са свободни да организират правомощията на компетентните органи така, че планът за качество на въздуха да произтича от различни правни актове на различни органи. Както и да  да гарантират, че тези правни актове, взети заедно, отговарят на условията директивата относно качеството на атмосферния въздух.  Следователно те трябва в частност да следят различните органи да съгласуват мерките си, за да постигнат заедно тази цел, пише в заключението.

Само ако от така определените изисквания следва, че пределно допустимите стойности за качество на въздуха ще са спазени включително при определянето на по-високи норми за допустими емисии, ще е гарантирано, че при всички случаи с дерогацията по член 15, параграф 4 от Директивата относно емисиите от промишлеността няма да се причинява значително замърсяване.  Следователно при превишаване на пределно допустимите стойности за качество на въздуха в района на въздействие на дадена инсталация, предоставянето на дерогация за допълнителни емисии предполага да е гарантирано с един или няколко плана за качество на въздуха по член 23 от Директивата относно качеството на атмосферния въздух, че периодът на превишаване в целия район на въздействие ще бъде възможно най-кратък, а дерогацията да е в съответствие с изискванията на тези планове за качество на въздуха.

Ако обаче се предостави дерогация, без да са налице тези планове, ще има опасност тя да се окаже свършен факт, който впоследствие би затруднил или осуетил възможно най-бързото постигане на пределно допустимите стойности за качество на въздуха.

Съгласно принципа на предпазните мерки, на който се основава политиката на Съюза в областта на околната среда в съответствие с член 191, параграф 2 ДФЕС, за да е гарантирано във всички случаи, че няма да бъде причинено значително замърсяване, трябва да е изключено всяко разумно съмнение от научна гледна точка, че това може да се случи.   Определените в плановете за качество на въздуха изисквания трябва да отговарят именно на този критерий, ако ще допускат дерогация по член 15, п. 4, ал.4  от Директивата относно емисиите от промишлеността, е категорична Кокот.

   Или,   дерогацията е допустима само ако съществува план за качество на въздуха, който съдържа изисквания за релевантните източници на емисии.

За програмата на община Гълъбово

Наличието на недостатъци на плана за качество на въздуха не означава, че е допустимо да се предвиди изключение в противоречие с изискванията,  а напротив — означава, че не е налице едно от условията за разрешаването й.  

Планът за качество на въздуха на община Гълъбово съдържа данни, че дори след постигането на изискваната в плана степен на сероочистване от 98 % спорната електроцентрала заедно с останалите промишлени източници ще допринасят за значително превишаване на пределно допустимите стойности за качество на въздуха и на алармените прагове извън територията на общината.  В това отношение явно не са взети предвид други източници, например битовото отопление, оценява ситуацията ген. адвокат.

Ако това е вярно, което националните съдилища следва да проверят, дерогацията по член 15, параграф 4 от Директивата относно емисиите от промишлеността не би била допустима,  дори ако е в съответствие с плана за качество на въздуха на община Гълъбово, категорична е тя.

Следователно установените за определени замърсители пределно допустими стойности за качество на въздуха по член 13 от Директивата относно качеството на атмосферния въздух и приложение XI към нея,  представляват стандарти за качество на околната среда по смисъла на член 18 от Директивата относно емисиите от промишлеността,  е изводът на юриста.

България счита, че само специално определените съгласно българското право норми за допустими емисии на определени инсталации, са стандарти за качество на околната среда. Това мнение обаче не е убедително, тъй като в член 3, точка 6 от Директивата относно емисиите от промишлеността изрично се говори за изисквания на правото на Съюза, напомня Джулиан Кокот.

По-строги условия са проблем на българските  власти 

По въпроса, поставен от ВАС,  за необходимостта от по-строги условия, както и по вече разгледания въпрос за причиняването на значително замърсяване,  решаващо значение имат различните причини за превишаването на пределно допустимите стойности за качество на въздуха.  Тъй като има много причинители, а именно четири електроцентрали и битовото отопление, въз основа на член 18 от Директивата относно емисиите от промишлеността, включително във връзка с Директивата относно качеството на атмосферния въздух, не може директно да определи в каква степен различните източници трябва да намалят емисиите си от серен диоксид.

  Това решението принадлежи на компетентните български органи, казва генералният адвокат.

     Заключение

В заключението си  проф. Джулин Кокот предлага на  Съда да постанови:

„1)      Съгласно член 15, параграф 4, четвърта алинея от Директива 2010/75/ЕС относно емисиите от промишлеността трябва да са изпълнени две условия, за да се предостави дерогация по член 15, параграф 4 от тази директива по отношение на изпускането на атмосферен замърсител, за който в района на въздействие на това изпускане се превишава пределно допустимата стойност за качество на въздуха по член 13 от Директива 2008/50/ЕО относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа и приложение XI към нея. Първо, един или няколко плана за качество на въздуха по член 23 от Директива 2008/50 трябва да гарантират извън всяко разумно съмнение от научна гледна точка, че периодът на превишаване в целия район на въздействие ще бъде възможно най-кратък. Второ, дерогацията трябва да е в съответствие с изискванията на тези планове за качество на въздуха.

2)      На две условия трябва да отговаря и разрешителното за промишлена инсталация, за която съгласно членове 11, 14, 15 и 18 от Директива 2010/75 трябва да се определят норми за допустимо изпускане на атмосферен замърсител, за който в района на въздействие на това изпускане се превишава пределно допустимата стойност за качество на въздуха по член 13 от Директива 2008/50 и приложение XI към нея. Първо, един или няколко плана за качество на въздуха по член 23 от Директива 2008/50 трябва да гарантират, че периодът на превишаване ще бъде възможно най-кратък.

Второ, разрешителното трябва да е в съответствие с изискванията на тези планове за качество на въздуха“.

 

Предстоящо е Съдът на ЕС да извади България от нетърпимите приоритети за сметка на здравето на гражданите и човешки им права.