Върховен съд, който не спазва собствените си тълкувателни решения или за неправилното тълкуване на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА  

Defakto.bg

 

Д-р Васил Петров, съдия в СРС

     Наскоро бе постановено Решение № 10297 от 15.11.2022 г. по адм.д. № 5645/2022 г., ВАС, III о. (председател Марио Димитров, докладчик – с особено мнение Жанета Петрова, и трети член Светлана Борисова).

В медиите значението му беше обобщено така: „.. ВАС позволи на кмета на Варна Иван Портних и пловдивския бизнесмен Георги Гергов да завършат сделката за Пловдивския панаир. ВАС обезсили решение на варненския съд, което досега се явяваше единствената пречка за продажбата на акциите в панаира на фирмата на Гергов – „Пълдин туринвест“. Сделката е важна за Гергов, защото така той би придобил пълен контрол върху атрактивния имот в широкия център на Пловдив, който евентуално може да се застрои. За част от терена община Пловдив направи вече градоустройствени промени. В момента Георги Гергов държи 50.3% от капитала на „Международен панаир Пловдив“ АД. Останалите акционери са държавата чрез Министерството на икономиката и Община Варна. Ако сделката с община Варна бъде финализирана, Гергов вече ще притежава 79.3% от акциите на панаира и еднолично ще може да взима решения. Сега за това са необходими три четвърти от капитала и държавата все още може да го блокира.“[1]

Тук ще коментирам административноправните аспекти на казуса, конкретно въпроса допустимо ли е атакуването от областен управител на актове на общински съвети, които не съставляват административни актове.

Кои са атакуваните от областния управител решения на общинския съвет в случая? Те са две.

С първото решение ОС-Варна дал съгласието си за безвъзмездно прехвърляне от община Варна на държавата чрез министъра на икономиката на 16 314 400 броя безналични акции с номинална стойност 1 лев, които представляват 29 на сто от капитала на акционерното дружество. На кмета на община Варна било възложено да сключи договор с министъра на икономиката за безвъзмездно прехвърляне на акциите и да извърши други фактически и правни действия.

С второто решение пък ОС-Варна дал съгласие община Варна да стане акционер в „Пълдин туринвест“ АД, като апортира в капитала на „Пълдин туринвест“ АД притежаваните от Община Варна 16 314 400 броя обикновени поименни безналични акции от капитала на „Международен панаир Пловдив“ АД,с право на глас в общото събрание на акционерите, с номинал на всяка акция 1 лев, възложил на кмета на община Варна да предприеме и извърши всички необходими фактически и правни действия по изпълнението на решението, както и да запише от името на община Варна при увеличението на капитала на „Пълдин туринвест“ АД Пловдив 16 314 400 броя нови обикновени налични поименни акции, всяка с номинална стойност 1 (един) лев, с право на глас в общото събрание на акционерите на „Пълдин туринвест“ АД.

И мнозинството от тричленния състав, и съдията на особено мнение считат, че двете оспорени решения не съставляват административни актове. Нещо повече, и тримата съдии смятат, че по тази причина областният управител не може по реда на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА да ги атакува по съдебен ред пред административния съд. Разликата между съдията на особено мнение и мнозинството от състава е, че първата привижда ред за оспорване в нормата на чл. 8, ал. 11 ЗОбщСобст, според която актовете на общинския съвет и на кмета за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост, подлежат на контрол и могат да бъдат оспорвани по реда на чл. 45 ЗМСМА, освен в случаите по Закона за концесиите, а вторите двама – не.

И тримата върховни съдии категорично бъркат за приложното поле на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА. В какво е грешката?

Според чл. 45, ал. 4 ЗМСМА, ред. бр. 69/2006 г., областният управител упражнява контрол за законосъобразност на актовете на общинските съвети, освен ако в закон е предвидено друго. Той може да върне незаконосъобразните актове за ново обсъждане в общинския съвет или да ги оспорва пред съответния административен съд. Оспорването спира изпълнението на индивидуалните и на общите административни актове и действието на подзаконовите нормативни актове, освен ако съдът постанови друго.

Езиковото тълкуване на изреченията на тази разпоредба сочи, че областният управител може да атакува всички актове на общинските съвети, освен изключените със закон (първото изречение), като атакуването се извършва или чрез връщане за ново разглеждане в съвета (отлагателно вето), или чрез подаване на оспорване пред административния съд (второто изречение), а третото изречение урежда последиците на оспорването относно действието на три категории актове на общинския съвет – индивидуалните, общите и нормативните, без да изчерпва всички актове, които общинския съвет постановява.

Това тълкуване е изрично закрепено в постановеното, и подписано, вкл. и от Марио Димитров и Жанета Петрова, Тълкувателно решение № 5 от 10.12.2008 г. по тълкувателно дело № 20/2007 г., ОС ВАС, докл. Николай Урумов:

„Областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА във връзка с чл. 32, ал. 2 ЗА, включително и тези, издадени на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА.“

Изразът „включително и“ в диспозитива на Тълкувателното решение означава допълнение и пояснение, но не изчерпване на частноправните актове на общинските съвети, които подлежат на контрол от страна на областния управител. Това е очевидно за всеки средно грамотен на българския език човек, дори без да прочете мотивите на Тълкувателното решение, които пък са още по-недвусмислени.

Върховните съдии на България обаче не са просто средно грамотни български граждани, а юристи с над 7000 лв. месечна заплата и които могат разчитат на съдебни помощници да им подготвят делата.

Ако бяха проявили по-голямо старание, щяха да достигнат до достъпните на сайта на Народното събрание и в правно-информационните системи[2] стенографски протоколи от заседанията по приемане на измененията и допълненията на ЗМСМА през 2006 г., както до четирите законопроекта, внесени тогава. Конкретно текстовете на чл. 45 ЗМСМА идат от законопроект на депутат от управлявалата тогава Тройна коалиция. Сегашният текст на ал. 4 на чл. 45 пък е формулиран на второто четене на законопроекта (заседание на 11 август 2006 г.), при който се е случило следното:

„ДОКЛАДЧИК РЕМЗИ ОСМАН: Аз ще изчета това, за което колегите наистина имат основание, така както предложиха и изчистихме със съветниците.

Първо, предлагаме в ал. 1 да отпадне думата „административните“, а думата „актове“ да се замени с „актовете“.

Второ, предложение за редакционна поправка на ал. 2, която да придобие следното съдържание:

„(2) Общинският съвет може да отменя административните актове, издадени от кмета на общината, които противоречат на актове, приети от съвета, в 14-дневен срок от получаването им. В същия срок той може да оспорва незаконосъобразните административни актове, издадени от кмета на общината, пред съответния административен съд.“

Трето, в ал. 3 да отпадне думата „административните“, а думата „актове“ да се замени с „актовете“.

Четвърто, в ал. 4, изречение първо да отпадне думата „административните“ и думата „актове“ да се замени с „актовете“, а в изречение второ да отпадне думата „административни“.

Пето, в ал. 5 след думите „или нецелесъобразните и да оспорва незаконосъобразните“ да отпадне думата „административни“.

Шесто, в ал. 12 да отпадне думата „административните“, а думата „актове“ да се замени с „актовете“.

При това положение се възприемат и предложенията на колегите и това е едно общо становище.

ПРЕДСЕДАТЕЛ ГЕОРГИ ПИРИНСКИ: Благодаря Ви.

……

Подлагам на гласуване предложенията за отпадане на думата „административните“ и членуването на думата „актове“ в текста на § 26, който става § 27.

Моля, гласувайте.

Гласували 102 народни представители: за 102, против и въздържали се няма.

Предложението е прието.

Подлагам на гласуване предложението за уточнена редакция на т. 2, отнасяща се до ал. 2 на разглеждания член. Текстът беше представен от господин Осман, няма да го повтарям.

Моля, гласувайте.

Гласували 102 народни представители: за 101, против няма, въздържал се 1.

И това предложение е прието.

….“

Видно е следователно, че волята на народните представители е в разпоредбите на чл. 45 МСМА да се изчистят всякакви съмнения, че се касае за допустим контрол само над административни актове. За тази цел думата административни пред актове е премахната, като се говори за актовете (членувано) – т.е. за всички и всякакви актове на общинските съвети.

Както е посочено в нашата доктрина, мотивите на законодателя, стига да не противоречат на непосредствения смисъл на разпоредбата, стига да се вместват в логическия обем на разпоредбата, обясняват неясния закон, придобиват смисъла (значението) на самия закон, придобиват силата на закон, стават закон, са закон[1]. В случая мотивите на законодателя и текстът са еднопосочни и недвусмислени: и частноправните актове, не само административните, на общинските съвети могат да бъдат атакувани от областния управител пред административните съдилища.

А що се касае до чуденката, съставлява ли възможността административен съд да упражнява контрол за законност върху частноправен акт на орган на местното самоуправление нещо необичайно, извънредно или ненормално, то може само да се посочат безспорните исторически примери за такъв контрол в действалите по времето на Царство България Закон за селските общини и Закон за градските общини[2].

В обобщение: допустим е контрол по реда на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА и над частноправни актове на общинските съвети.

 

[1] Вълканов, В. Към въпроса за съдебния контрол върху административните актове, накърняващи субективните права на гражданите. – Правна мисъл, 1968, № 5, с. 54.

[2] За такива хипотези Драганов, Д. Видове контрол върху общините. С., Годишник на Държавното висше училище за финансови и административни науки. Т. VI (1946/1947). С., печ. Рахвира, 1947, с. 8-10; Ангелов, А. Общинско право (лекции). С., изд. на Фонда за подпомагане на студентите във ВУЗ в България. С., 1946, с. 100; Бончев, Б. Административно право на Царство България. Избрани публикации (1935-1943). С., ИК „Петко Венедиков“, 2022, с. 101-115.

[1] Статия на Красен Николов във в-к „Медиапул“, електронна публикация със заглавие „Върховният съд позволи на Гергов да овладее напълно Пловдивския панаир“ от 15.11.2022 г., достъпна на адрес https://www.mediapool.bg/.

[2] Конкретно ползвам СТЕНОГРАМА от обсъжданията на проектите на Закон за изменение и допълнение на Закона за местното самоуправление и местната администрация (№ 554-01-92 от 8.12.2005 г., № 654-01-5 от 13.01.2006 г. и № 654-01-55 от 20.04.2006 г., 40-ото НС), достъпна в ПИС Апис.