На 15 ноември т.г. Koнcтитyциoнният cъд (КС) отказа да тълкува Конституцията заради прокурорския надзор за законност, но прие да провери дали някои правомощия на прокурорите в Закона за съдебната власт, свързани с него, противоречат на Конституцията. Така съдът cъдът отклони отговор на въпроса на правителството: „Систематичното тълкуване на чл. 126, ал. 2 във връзка. с чл. 127 от Конституцията допуска ли главният прокурор, осъществявайки надзор за законност върху дейността на прокурорите, да им възлага извършването на проверки за спазване на законността във всички сфери на управление и на всички административни нива?“.
Съдът бе сезиран с искане за тълкуване на основния закон от служебното правителство, което беше изготвено от министъра на правосъдието Крум Зарков. Тезата на министъра бе, че проверките във всички сфери на управление и на всички нива, които възлага главният прокурор, на практика „възкресяват“ отменения през 1991 г. с новата Конституция общ надзор за законност.
КС обаче пpиe дa paзглeдa втopaтa чacт oт иcĸaнeтo нa кабинета зa ycтaнoвявaнe нa пpoтивoĸoнcтитyциoннocт нa paзпopeдби oт Зaĸoнa зa cъдeбнaтa влacт, ĸoитo допускат пpoĸypaтypaтa дa възлaгa нa cъoтвeтнитe opгaни „действия“, „и ревизии“ , ĸaĸтo – „или друго закононарушение“, c ĸoитo ce paзшиpявa нeдoпycтимo ĸpъгa oт пpaвoмoщия нa oбвинeниeтo, аргументира се правителството. Koнĸpeтнo иcĸaнe e зa ycтaнoвявaнe нa пpoтивoĸoнcтитyциoннocт нa paзпopeдбaтa нa чл. 145, aл. 1, т. 3 в чacттa oтнocнo дyмитe „и дeйcтвия“ и „и peвизии“ и т. 6 в чacттa oтнocнo дyмитe „или дpyгo зaĸoнoнapyшeниe“ oт Зaĸoнa зa cъдeбнaтa влacт ĸaтo пpoтивopeчaщa нa чл. 127, т. 5 oт Koнcтитyциятa.
По делото съдът покани за правни мнения изтъкнати специалисти от науката и практиката: проф. д. ю. н. Борис Велчев, проф. д. ю. н. Васил Мръчков, проф. д. ю. н. Георги Митов, проф. д. ю. н. Лазар Груев, проф. д. ю. н. Маргарита Чинова, проф. д-р Веселин Вучков, проф. д‑р Ганета Минкова, проф. д-р Гергана Маринова, проф. д-р Даниел Вълчев, проф. д-р Дарина Зиновиева, проф. д-р Екатерина Михайлова, проф. д-р Емилия Панайотова, проф. д-р Момяна Гунева, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Пламен Панайотов, проф. д-р Снежана Начева, доц. д-р Деяна Марчева, доц. д-р Екатерина Салкова, доц. д-р Мартин Белов, доц. д-р Наталия Киселова, доц. д-р Николета Кузманова, доц. д-р Ралица Илкова, доц. д-р Светла Янкулова, доц. д-р Симеон Гройсман, д-р Ивайло Цонков, д-р Иванка Иванова и Андрей Янкулов.
До момента на поканата се е отзовал само Андрей Янкулов, бивш зам. министър на Министерството на правосъдието, прокурор, понастоящем старши експерт в АКФ и адвокат в областта на наказателното право. Публикуваме изцяло правното му мнение, без редакторска намеса, което аргументира противокноституционност на оспорените текстове.
Андрей Янкулов
Контролът за законност на актовете и действията на администрацията е възложен само на съдилищата
Представям на Вашето внимание настоящото правно мнение по искането на Министерския съвет (МС) на Република България за установяване
на противоконституционност на разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 в частта относно думите „и действия“ и „и ревизии“, и т. 6 в частта относно думите
„или друго закононарушение“ от Закона за съдебната власт (ЗСВ).Считам посочените разпоредби за противоконституционни поради следните съображения:
Конституционно определената задача на прокуратурата е да следи за спазване на законността. Институцията обаче не може да постига тази задача по всякакви начини, а само и единствено чрез упражняване на изчерпателно изброените в чл. 127, т. 1 – т. 6 от Основния закон функции. Безспорно и последователно установеноте в практиката на Конституционния съд (КС) положение е, че тези функции не могат да бъдат допълвани с обикновен закон.1
Съответно, уредените в законите конкретни правомощия на прокурорите могат да бъдат разглеждани само като способи за изпълнение на конституционните функции на прокуратурата и трябва да бъдат съобразени с обхвата на последните. Оттук логично следва, че всяко разширяване чрез обикновен закон на прокурорските правомощия отвъд лимитативно изброените в Конституцията функции на институцията ще влече като неминуема своя последица противоконституционността на този закон.
Отделно, всяко съмнение относно действителното съдържание на конкретно разписано в закон прокурорско правомощие винаги трябва да бъде тълкувано
през съобразяване с това доколко отговаря на конституционните функции на наказателния процес – ръководство и надзор върху разследването,
самостоятелно разследване и наказателно преследване, са изведени приоритетно, за сметка на останалите – надзор върху изпълнение на принудителни мерки (наказателни и други), действия за отмяна на незаконосъобразни актове и участие в различни от наказателните дела в предвидените от закона случаи.
С Конституцията от 1991 г. прокурорските с наказателния процес – ръководство и надзор върху разследването, самостоятелно разследване, са изведени приоритетно, за сметка на останалите – – надзор върху изпълнение на принудителни мерки (наказателни и други), действия за отмяна на незаконосъобразни актове и участие в различни от наказателните дела в предвидените от закона случаи. Това разрешение е съобразено с положението на прокурорската институция в съвременната правова държава, която би следвало да бъде позиционирана основно в сферата на наказателното
правосъдие. Такъв без никакво съмнение е и европейският стандарт за модерните прокуратури.2 3
Основният въпрос, който би следвало да бъде изяснен приоритетно по настоящия казус е какви са границите, които Конституцията е поставила за прокурорските функции извън наказателното правосъдие. Не само вследствие буквалното тълкуване на текста на чл. 127 от действащия Основен закон, но особено съпоставяйки го с тези на чл. 62 от Констиуцията от 1947 г. и чл. 133 от Конституцията от 1971 г., ще открием, че чл. 127 значително ги стеснява и оставя на заден план.
Най-същественият момент е, че нито главният прокурор, нито прокуратурата като институция по сега действащата конституционна уредба осъществяват надзор за точното изпълнение на нормативните актове от ведомствата, организациите, длъжностните лица и гражданите, за разлика от положението отпреди демократичните промени, когато това е тяхната първа и основна функция. Контролът за законност на актовете и действията на администрацията сега е възложен само на съдилищата.4 За прокуратурата освен това вече не се предвижда да взема мерки за предотвратяване на престъпленията и другите правонарушения. 5
Следва да се направи категоричният извод, че в днешно време провежданият от прокуратнурата надзор е ограничен само върху разследващите и другите ангажирани с различни дейности около разследването органи в наказателия процес, а извън него – върху наказателните и други принудителни мерки, които се изпълняват от кпециализирана в съответните сфери на държавно управление администрация. Прокуратурата не извършва надзор на общо основание върху всички дейности, които се изпълняват от длъжностните лица и гражданите. Осъществяваният от нея надзор върху наказателните и други принудителни мерки сега е изведен в самостоятелна разпоредба от съществувалия по конституциите на тоталитарната държава „общ надзор“, и остава единствената същинска надзорна дейност извън наказателния процес, с провеждането на която съвременният конституционен законодател е натоварил прокуратурата. Съответно, с цел гарантиране на адекватното реализиране на тази същинска надзорна дейност, чл. 146 от ЗСВ и специалните закони дават на прокурора детайлни правомощия спрямо администрациите на местата за задържане, за лишаване от свобода и за изпълнение на другите принудителни мерки.
За разлика от същинския надзор на прокуратурата върху наказателните и други принудителни мерки, за осъществяване на който прокурорът се нуждае от (и му е даден) богат нормативен инструментариум, последните две конституционни функции на институцията – предприемането на действия за отмяна на незаконосъобразни актове и участие в граждански и административни дела в предвидените от закона случаи, логически не предполагат наличие на такъв. И действително, чл. 145, ал. 6 от ЗСВ разписва единствено общото правомощие на прокурора да протестира и иска отмяната или изменението на незаконосъобразните актове в срока и по реда, предвиден в закон, както и да спре действието на протестирания акт, отново ако това е предвидено в закон. В допълнение, чл. 145, ал. 1, т. 3 от ЗСВ предвижда възможност за прокурора да възлага на съответните органи извършването на проверочна дейност и при данни за незаконосъобразни актове, не само за престъпления. Това правомощие следва да бъде тълкувано стриктно, доколкото би могло да се използва само с цел прокурорът да събере повече информация относно потенциалната незаконосъобразност на въпросния акт, която да му помогне да реши дали да го протестира. Участието в различни от наказателните дела е регулирано в съответните закони.
Вземайки предвид горните разсъждения, текстът на чл. t45 от ЗСВ, регламентиращи различните прокуророски правомощия и ответни задължения за държавните органи, длъжностните лица, юридическите лица и гражданите, поставя доста въпроси досежно съобразността си с Основния закон.
Първо, веднага прави впечатление, че прокурорските правомощия по чл. 145 от ЗСВ са леко редактирана версия на тези по чл. 26 от отменения Закон
за прокуратурата (ЗП), озаглавен „Методи за установяване на правонарушенията“ и намиращ се в неговата Трета глава „Общ надзор“. ЗП обаче е действал при по-горе описаната съвсем различна рамка на прокурорските функции, зададена от Конституцията от 1971 г., главно включваща именно въпросния общ надзор. След изоставянето на общия надзор с демократичната Конституция от 1991 г., текстът от ЗП изначално не би могъл да послужи за основа на детайлното разписване на съвременните прокурорски правомощия.
Второ, чл. 145 от ЗСВ предвижда неограничена власт на прокурора да изисква когато и в какъвто обем прецени документи, сведения, обяснения, експертни мнения и други материали, да извършва лични проверки (с ответното задължение да му бъде осигурен достъп до „съответните помещения и места) и да призовава граждани и представители на юридически лица, които ако не се явят, могат да бъдат доведени чрез използване на държавна принуда.
Например, не може да има какъвто и да е спор, че „проверките’ на „помещения“ или „места* (до които няма свободен достъп) с цел събиране на информация за правонарушение, би трябвало да се осъществява при законови гаранции срещу злоупотреба. Такива са необходимостта от достатъчно основание да се предполага наличието в помещението на относими към правонарушението вещи, присъствието поне на лицата, обитаващи помещението, съдебният контрол и пр. От тези множество гаранции чл. 145 от ЗСВ не предвижда нито една, защото и в действителност не регламентира никаква процедура за извършване на „личната проверка“. Всъщност обаче, от гледна точка фактическото засягане на права, „личната проверка на помещение по ЗСВ не е по-различна от процесуално-следственото действие по Наказателно-процесуалния кодекс (НПК) „претърсване на помещение„.
Разликата е единствено в правното значение на събраната по този начин информация и липсата на каквито и да е законови гаранции срещу злоупотреба
в първия случай.
В допълнение, буквалният прочит на чл 145, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 4 от ЗСВ води до заключението, че при предприемаме на описаните там действия , прокурорът не е ограничен дори от минималното изискване поне за предварително наличие на все пак някакви данни за престъпление или незаконосъобразен акт, защото такова изискване е въведено само за възлагането на проверка на друг орган по реда на чл. 145, ал. 1, т. 3 от ЗСВ.
Очевидно цялостното формулиране по този начин на разглеждания текст на чл. 145 от ЗСВ отваря много широко вратата за недопустим в правовата държава властнически произвол, като през съвсем неясни или най-малкото неконкретизирани по предмет, основания и процедура за извършването им
„проверки1″, прокурорът може да привиква граждани, да получава достъп до помещения и да изисква всякакви материали.
Трето, горните правомощия поне биха могли да бъдат тълкувани изправително и в практиката ограничени до проверки с предметен обхват събиране на данни за извършено престъпление например (при първоначални основания да се предполага, че такова е било действително извършено), без използване на способи, които биха изисквали засилени гаранции, ако се извършваха в рамките на наказателен процес.
Правомощието на прокурора да прилага някакви съвсем неясни мерки за предотвратяване на бъдещо вероятно престъпление или друго закононарушение обаче категорично не намира никаква конституционна опора, каквито и тълкувания да се прилагат. Текстът на чл. 145, ал. 1, т. 6 от ЗСВ е отново заимстван от отменения ЗП, по-конкретно неговия чл. 7 с наименование „Предотвратяване на правонарушенията“, където поне мерките са минимално детайлизирани. Както вече стана дума по-горе обаче, чл. 7 от ЗП е съществувал въз основа на чл. 133, ал. 2, изр. 2 от Конституцията от 1971 г.6, какъвто или подобен нему текст не фигурира в настоящия Основен закон.
Вземането на конкретни мерки за предотвратяване на бъдещи или пресичане на към момента извършвани правонарушения, в това число и престъпления, несъмнено е прерогатив на изпълнителната власт като част от осигуряването на обществения ред и вътрешната сигурност.7 Прокуратурата следва да се
намесва не проактивно, а реактивно – когато нарушението е вече извършено. В по-общ смисъл добрата работа на системата на наказателно правосъдие, част от която е и прокуратурата, би следвало да води и до превенция на престъпността, но това категорично не е равнозначно на прилагане на конкретни мерки за предотвратяне на конкретно потенциално закононарушение.
Предвид гореизложеното и в светлината на обхвата на искането на МС, според мен ЗСВ следва да бъде обявен за противоконституционен във всички предложени части:
1.по отношение на разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 в частта относно думите „и действия“ – възлагането от прокурор на проверки при данни за незаконосъобразни други „действия“, различни от престъпления и актове, категорично надхвърля конституционния обхват на функциите на прокуратурата. Чл. 127, т. 5 от Конституцията изрично визира само „актовете“, не и действията. Срещу „действия“ прокурорът би следвало да може да реагира
единствено по реда на надзора върху разследването и изпълнението на наказателните и други мерки, но конкретните способи и основанията за това са разписани на съответните места в законодателството (НПК, чл. 146 от ЗСВ, Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража и пр.). Така формулиран разглежданият текст на чл. 145, ал. 1, т. 3 от ЗСВ предвижда прекалено общо правомощие на прокурора срещу неясни „действия“, което излиза извън конституционната му роля.
2. по отношение на разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 в частта относно думите „и ревизии“ – т. нар. ревизии са напълно излишно доразвиване на заложената в текста проверочна дейност. Както вече беше казано по-горе, за да бъде конституционносъобразен, текстът дори има нужда от конкретизиране, стесняване и предвиждане на процедура, съдържаща гаранции срещу злоупотреба, а не допълнително смислово разширяване – доколкото под „ревизия“ обикновено се разбира проверка за установяване на 3.дължение.
3.по отношение на разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 6 в частта относно думите „или друго закононарушение“ – както вече посочих по-
горе, според мен текстът е противоконституционен дори не само когато се касае за „друго нарушение“, но и когато се касае за престъпление от общ
характер, защото е израз на конкретнаг ^превантивна функция, каквато действащата Конституция не предвижда за прокуратурата.
Решение № 8 от 2005 г. на КС; Решение № 2 от 2017 г. на КС; Решение № 4 от 2017 г. на КС.
2 В Част II на своя Доклад за европейските стандарти по отношение на независимостта на правосъдието, касаещ прокуратурите, Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианска комисия) обръща внимание на опасностите за правовата държава от разширените прокурорски правомощия по „надзор“, особено в системите от бившия комунистически блок, както и изрично препоръчва фокусиране на прокуратурите основно в полето на наказателното право и процес – т. 72 – 83.
3 Венецианската комисия е отправяла изрични препоръки към България, ако не за пълно премахване, то най- малкото за редуциране на прокурорските правомощия вън от наказателното правосъдие, както и е критикувала непрецизната им уредба в ЗСВ – напр. т. 41 – 43 от Становище на Венецианската комисия от октомври 2017 г. относно ЗСВ (CDL-AD(2017)018) и направените там референции.
4 Чл. 120, ал. 1 и чл. 127 от Конституцията от 1991 г., съпоставени с чл. 125, ал. 3 и чл. 133, ал. 1 от Конституцията от 1971 г. 5 Чл. 133, ал. 2, изр. 2 от Конституцията от 1971 г., какъвто или подобен текст сега действащата не съдържа.
6 Който гласи „(Прокуратурата] организира и води борба против престъпленията и другите правонарушения, като взема мерки за тяхното предотвратяване и привлича извършителите на престъпления към отговорност/’
7 Осъществяването на превантивна дейност спрямо престъпленията и другите правонарушения е предвидено в Закона за МВР – чл. 6 и чл. 30а.
DeFakto.bg DeFakto.bg
